托市政策改革勢在必行 實(shí)行目標(biāo)價格仍有難題

劉繼廣 張守玉

摘要：近期，糧食托市收購政策改革引發(fā)高度關(guān)注。6月25日，國務(wù)院常務(wù)會議確定，在保護(hù)農(nóng)民利益前提下，推動最低收購價、臨時收儲和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策逐步向農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度轉(zhuǎn)變。這是我國糧食收儲政策朝著市場化回歸的重大舉措，必將更好地發(fā)揮市場的基礎(chǔ)作用，既保護(hù)農(nóng)民利益又減少對市場的干預(yù)。

關(guān)鍵詞：托市政策 ?改革 ?農(nóng)民利益

糧食托市收購包括小麥和稻谷的最低收購價政策，玉米、大豆、油菜籽的臨時收儲政策。當(dāng)市場糧價較低時，國家啟動托市收購以保護(hù)農(nóng)民利益和種糧積極性。近年來，托市收購的價格不斷提高，同時暴露出不少弊端。托市收購最大的問題在于扭曲了市場價格，托市收購價格持續(xù)提高使得糧價缺乏彈性，陷入大量從國外進(jìn)口、國內(nèi)又大量收儲的“怪圈”。糧食最低收購價格穩(wěn)步提高，確實(shí)對調(diào)動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者積極性、提高農(nóng)民收入等具有重要的意義。但總體來看，我國實(shí)行最低價收購的主要糧食品種，其價格已呈現(xiàn)高于國際市場平均價格的趨勢，而大豆臨儲價更是遠(yuǎn)高于國際市場平均價。

相比于最低收購價政策，大豆、油菜籽等品種臨時收儲政策改革的呼聲更高。大豆和油菜籽對國際市場的依賴程度高，臨時收儲政策導(dǎo)致國內(nèi)加工和貿(mào)易企業(yè)缺乏競爭力，自給率不斷下降，產(chǎn)業(yè)保護(hù)的目的也難以實(shí)現(xiàn)。

國內(nèi)外“高價差”的同時，國內(nèi)糧食庫存高企，政府通過托市收購掌握了市場上的大部分糧源，過量的糧食庫存會帶來國家財政資金使用效率的低下，并且?guī)碣Y源的浪費(fèi)，同時也無助于國家的糧食安全狀況的改善，更是在很大程度上影響了我國支農(nóng)資金的使用效率。

現(xiàn)在以最低收購價和臨時收儲為重點(diǎn)的糧價支持政策已經(jīng)到了亟待調(diào)整的重要關(guān)口。借鑒美國的目標(biāo)價格補(bǔ)貼制度是一個較好的選擇。

1 農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格

目標(biāo)價格就是由政府在市場經(jīng)濟(jì)中為了公共利益或者特定群體利益而設(shè)定的一種理想價格。目標(biāo)價格通常與市場價格相互獨(dú)立，互不影響，因而能夠既實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)，又不扭曲市場價格。

目標(biāo)價格要實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)，往往需要配套實(shí)施差額補(bǔ)貼政策，即當(dāng)市場價格低于或高于目標(biāo)價格時，通過給予相關(guān)利益群體兩種差價所帶來的差額補(bǔ)貼。以糧食為例，政府可以從保護(hù)和調(diào)動農(nóng)民種糧積極性出發(fā)，為了確保種糧農(nóng)民有利可圖，在綜合考慮糧食生產(chǎn)成本和利潤等因素基礎(chǔ)上，在農(nóng)民種糧前先設(shè)定糧食的目標(biāo)價格，糧食收購價格主要由市場供求關(guān)系形成，政府不對糧食收購主體進(jìn)行任何形式的補(bǔ)貼，當(dāng)糧食收購市場形成的價格低于目標(biāo)價格時，由政府對糧食生產(chǎn)者直接補(bǔ)貼因兩種價格形成的差額部分，保證農(nóng)民基本收益;當(dāng)市場價格升高導(dǎo)致物價總水平上漲過快時，補(bǔ)貼低收入群體，保障基本民生。

長期以來，美國在農(nóng)業(yè)上一直實(shí)行目標(biāo)價格和差額補(bǔ)貼政策。當(dāng)糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品市場價格低迷時，政府就通過增加財政預(yù)算，對農(nóng)場主因市場價格低于目標(biāo)價格形成的差額進(jìn)行補(bǔ)貼。由于美國是一個農(nóng)產(chǎn)品絕對過剩的國家，美國農(nóng)業(yè)實(shí)施目標(biāo)價格和差額補(bǔ)貼政策，主要是保障農(nóng)場主的收入不因農(nóng)產(chǎn)品市場波動而受影響。

2 建立目標(biāo)價格制度要解決的問題

2004年以來，我國放開了糧食收購市場，相應(yīng)地建立起價格支持政策。主要是對稻谷和小麥實(shí)行最低收購價格政策，對玉米、大豆、油菜籽、棉花等實(shí)行臨時收儲政策，可以統(tǒng)稱為托市收購政策。

實(shí)施多年的托市收購政策，一方面使中國糧食連續(xù)十年保持穩(wěn)定增長，確保了市場有效供給和國家糧食安全。另一方面也增強(qiáng)了國家糧食宏觀調(diào)控能力。但是，我國一些農(nóng)產(chǎn)品也因此出現(xiàn)了價格扭曲的效應(yīng)，不利于糧油棉市場公平競爭，影響農(nóng)業(yè)資源優(yōu)化配置和統(tǒng)籌利用國際國內(nèi)兩個市場。國內(nèi)外大量的實(shí)踐證明，不管是補(bǔ)貼政策，還是以最低收購價、臨時收儲政策為基礎(chǔ)的價格支持政策，都對提高農(nóng)民種糧積極性發(fā)揮了重要作用。但是，價格支持政策存在一定的負(fù)面作用：它扭曲市場、弱化競爭力、造成社會資源和效率的巨大損失，難以讓市場發(fā)揮配置資源的決定性作用。

可以看出，在我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域探索建立并實(shí)施目標(biāo)價格和差額補(bǔ)貼政策，無疑更加有助于保護(hù)農(nóng)民利益，讓農(nóng)民得到更多實(shí)惠;更充分地調(diào)動農(nóng)民種糧積極性，保障國家糧食安全，提高國內(nèi)糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品加工流通主體的市場競爭力;也能夠避免財政負(fù)擔(dān)過重，提高財政支農(nóng)效率，降低糧食等收儲環(huán)節(jié)的腐敗風(fēng)險，發(fā)揮市場在農(nóng)業(yè)資源配置中決定性作用，并更好地發(fā)揮政府作用。

3 可能面臨的主要困難

今年一號文件提出了未來糧食等價格支持政策改革的方向，要逐步建立起目標(biāo)價格支持政策，今年從大豆和棉花開始試點(diǎn)。由于一些基礎(chǔ)工作的長期缺位，目前我國在農(nóng)業(yè)上全部實(shí)施目標(biāo)價格和差額補(bǔ)貼政策，難度還比較大。

我們認(rèn)為，我國建立和實(shí)施糧食目標(biāo)價格制度存在以下難點(diǎn)：

3.1 價格確定難。按每個農(nóng)民糧食銷售價與目標(biāo)價差值進(jìn)行補(bǔ)貼是不現(xiàn)實(shí)和不可能的，必然要在一定地區(qū)采集價格后得出平均市場價。但根據(jù)何時價格平均，平均后價格迅速變化了怎么辦？大宗糧食由于品種品質(zhì)的差異性，價格差別很大，平均市場價確定十分困難。

3.2 實(shí)施補(bǔ)貼難。補(bǔ)貼資金從何而來？通過什么渠道補(bǔ)貼？如分級負(fù)擔(dān)，會出現(xiàn)地方財政資金落實(shí)不到位、農(nóng)民利益受損、應(yīng)得補(bǔ)貼縮水的情況。由中央財政承擔(dān)，很容易出現(xiàn)套取國家資金的情況。如對賣糧農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，通過國有企業(yè)補(bǔ)還是民營企業(yè)補(bǔ)？如只通過國有企業(yè)補(bǔ)，糧源全部流入國有企業(yè)，民營企業(yè)收不到糧，市場競爭不公平。如賣給民營企業(yè)也能得補(bǔ)貼，很難監(jiān)管到位，容易出現(xiàn)亂開收購憑證套取補(bǔ)貼的情況。

3.3 市場監(jiān)管難。企業(yè)全部按照市場價收購，競爭會更加激烈，容易出現(xiàn)壓級壓價、抬級抬價擾亂市場的現(xiàn)象。糧食、物價、工商等部門對糧食市場監(jiān)管能力、保供穩(wěn)價能力必然下降。

同時，對于大宗糧食實(shí)施目標(biāo)價格制度容易引起以下負(fù)面效應(yīng)：一是部分種糧者“被平均”，利益受損。低于市場平均價銷售的糧食將“被平均”，加上補(bǔ)貼仍將低于目標(biāo)

價，一半甚至更多的種糧者利益會受損。

二是財政負(fù)擔(dān)可能將成倍增長?，F(xiàn)行托市收購中，托市收購量僅是商品量的一部分，財政負(fù)擔(dān)是可控的。

但如實(shí)行目標(biāo)價格制度，以目前形勢分析，價格下行可能是必然趨勢。國家財政需要負(fù)擔(dān)的將是全國小麥、水稻商品量的補(bǔ)貼，而不僅是托市量。以2012年小麥為例，全國總產(chǎn)量12058萬噸，總商品量5762.5萬噸，其中托市收購量2335萬噸。

三是價格波動幅度將加大，容易造成市場混亂。沒有了托市價穩(wěn)定市場，糧價波動幅度將更大。同一地區(qū)糧食企業(yè)很容易達(dá)成“某種默契”，維持較低收購價，同時提高出庫價。

四是宏觀調(diào)控能力可能會降低。目前國內(nèi)水稻、小麥?zhǔn)袌霰３只痉€(wěn)定，主要是國有企業(yè)掌控了大部分糧源。如沒有托市政策支持，沒有托市糧作為“蓄水池”、沒有托市價作為“支撐線”和“基準(zhǔn)線”，一旦市場發(fā)生大幅波動，平抑糧價的物質(zhì)基礎(chǔ)只剩下各級儲備糧，國家對糧食市場的宏觀調(diào)控能力將減弱。

4 如何做好試點(diǎn)以減少政策風(fēng)險

按照今年一號文件要求，我國先在大豆和棉花相對集中的主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)探索，然后逐步推廣。

我們可以借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國農(nóng)村實(shí)際，從邏輯上說有些環(huán)節(jié)需要明確責(zé)任主體和工作流程?？煽紤]由國家公布合理的目標(biāo)價格水平和補(bǔ)貼預(yù)算規(guī)模，再由農(nóng)戶或新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，特別是農(nóng)民專業(yè)合作社進(jìn)行申報相關(guān)信息。在取得享受目標(biāo)價格和差額補(bǔ)貼的資格后，由基層政府進(jìn)行核實(shí)并向社會公布接受監(jiān)督。同時相關(guān)主管部門應(yīng)及時監(jiān)測實(shí)施目標(biāo)價格政策的農(nóng)產(chǎn)品市場運(yùn)行情況，并獲得當(dāng)年該產(chǎn)品當(dāng)?shù)仄骄袌鰞r格水平，再由財政部門公平地分配給相關(guān)農(nóng)民，并直接打入到農(nóng)民銀行賬戶。

我們認(rèn)為，在目標(biāo)價格政策啟動階段，需要重點(diǎn)做好以下工作：一要加大政策宣傳力度，提高對目標(biāo)價格政策的認(rèn)識，不斷地消除分歧;二要加強(qiáng)基層干部培訓(xùn)，克服基層干部畏難情緒，提高基層管理水平，為基層開展工作配備必要的工具設(shè)備;三要加強(qiáng)農(nóng)村反腐倡廉工作，做好農(nóng)戶生產(chǎn)銷售相關(guān)信息工作，鼓勵農(nóng)民相互監(jiān)督，防范信息失真風(fēng)險，對于惡意弄虛作假的要嚴(yán)懲;四要逐步建立農(nóng)戶信息體系和農(nóng)產(chǎn)品市場監(jiān)測體系。

我們希望能夠通過大豆和棉花的試點(diǎn)，對目標(biāo)價格制度推行面臨的問題和困難，摸索出解決方案和經(jīng)驗(yàn)，以便未來在更多品種中推廣?？梢钥闯觯繕?biāo)價格政策能否成功，關(guān)鍵在于具體操作。試點(diǎn)地區(qū)可從簡化操作程序入手，探索便于社會監(jiān)督的方法，確保政策受益者最終得實(shí)惠。

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