農村職業(yè)教育雜談之五國家資助政策下為什么中職招生依然困難

□于洪姣

農村職業(yè)教育雜談之五國家資助政策下為什么中職招生依然困難

□于洪姣

近幾年，雖然國家不斷加大對中職學生的資助力度，試圖通過大規(guī)模資助來增強職業(yè)教育吸引力、擴大中等職業(yè)教育規(guī)模，但這一目標的實現(xiàn)似乎并不理想，中職招生難問題依舊嚴峻。無論是對學生教育選擇的分析還是調查的實證研究，都發(fā)現(xiàn)學業(yè)成績和家庭收入顯著影響實際教育選擇，而國家資助政策對教育選擇的影響并不大，其作用是有限的。要提高中等職業(yè)教育的吸引力，首要任務還是增強職業(yè)學校的辦學實力，讓學生學習到能夠獲得更好職業(yè)崗位的實踐技能，這樣才能使學生得到最大的收益。同時，我們更需要不斷提高農村義務教育質量，不斷減少失去學習能力的學生，只有打好了義務教育基礎，才會有中職教育的發(fā)展。

中等職業(yè)教育；國家資助政策；招生困難

一

近幾年，伴隨著國家大力發(fā)展中等職業(yè)教育政策的持續(xù)推進，國家對中等職業(yè)教育的資助力度和資助范圍也逐步擴大。根據(jù)教育部《2013年中國學生資助發(fā)展報告》數(shù)據(jù)顯示，2013年全國共資助中等職業(yè)學校學生1577.79萬人次，資助金額294.62億元，比2012年增加9.19億元。即使在這樣的背景下，中等職業(yè)學校的招生難問題仍然沒有得到有效緩解。中等職業(yè)學校招生難問題依舊是專家、學者和職業(yè)學校關注的熱點、難點問題，也是客觀存在的制約中等職業(yè)教育發(fā)展的重要問題。那么，為什么在國家大范圍、大額度的資助背景下，中等職業(yè)學校招生仍然困難呢？

為了更好地探討這一問題，我們不妨首先對我國中等職業(yè)教育資助政策的發(fā)展歷程進行一個簡要的回顧。所謂資助主要是指用財或物去幫助某人或一類人，一般表現(xiàn)為資助者對被資助者的經濟支持。而學生資助主要是資助學生在校學習期間的學費、雜費、生活費等必要開銷。學生資助從新中國建立以后就開始了，1952年7月8日，政務院頒布《政務院關于調整全國高等學校及中等學校學生人民助學金的通知》，其目的是為了“解決學生伙食或其他實際物質困難，積極改進青年學生健康狀況，并逐步統(tǒng)一學生待遇標準”［1］。從中可見，國家最早的資助政策就是為了解決學生的“伙食”問題，保證學生有足夠的營養(yǎng)和健康的體魄，這是最基本的生存需要。人民助學金政策確立以后，在實施的過程中又根據(jù)形勢的發(fā)展作了幾次調整，但主要是針對學生的資助標準、范圍、比例和對象等方面進行的調整，目的均是為了保證家庭經濟困難學生得到資助，保證資助的公平性。為了鼓勵先進和調動廣大學生的學習積極性，1986年，《國務院批轉國家教育委員會、財政部關于改革現(xiàn)行普通高等學校人民助學金制度報告的通知》，將人民助學金改為獎學金制度和學生貸款制度，并規(guī)定對確有經濟困難的學生給予必要的補助。相應地中等職業(yè)教育的資助也由免費+人民助學金轉變成了免費+獎學金+助學金。獎學金和助學金制度的并存有鮮明的人才激勵和引導特征，改變了以往的平均主義，側重鼓勵優(yōu)秀與先進。從對歷史的梳理中，我們可以看出國家資助政策的制定和出臺，最根本的目的應該是幫助貧困學生完成學業(yè)，尤其是幫助那些不通過資助就不能順利完成學業(yè)的學生?？v觀建國后我國中等職業(yè)教育資助制度的歷史，國家資助政策的目標始終是 “保證家庭經濟困難學生順利完成學業(yè)”。

二

近年來我國大范圍中職資助政策的推行主要源于國家大力發(fā)展職業(yè)教育政策的出臺，2002年和2005年國家先后出臺了 《國務院關于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》（國發(fā) ［2002］16號）和《國務院關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》（國發(fā)［2005］35號）。其中，2005年的《決定》明確指出，到2010年，中等職業(yè)教育招生規(guī)模達到800萬人，與普通高中招生規(guī)模大體相當。為了進一步落實兩個《決定》的精神，2006年財政部、教育部聯(lián)合印發(fā)了《關于完善中等職業(yè)教育貧困家庭學生資助體系的若干意見》（財教［2006］74號），明確指出資助的目標是“進一步完善中等職業(yè)教育貧困家庭學生助學政策體系，吸引更多的初中畢業(yè)生報考中等職業(yè)學校，資助貧困家庭學生順利完成學業(yè)”。從2007年出臺文件把中等職業(yè)教育納入國家資助體系，資助每生每年1500元；到2009年初前國家總理溫家寶提出“大力發(fā)展職業(yè)教育，今年農村家庭經濟困難學生和涉農專業(yè)免費”；再到2012年財政部、國家發(fā)展改革委、教育部、人力資源和社會保障部四部門聯(lián)合發(fā)文《關于擴大中等職業(yè)教育免學費政策范圍進一步完善國家助學金制度的意見》（財教［2012］376號），擴大中等職業(yè)教育免學費政策范圍，規(guī)定從2012年秋季學期起對公辦中等職業(yè)學校全日制正式學籍一、二、三年級在校生中所有農村（含縣鎮(zhèn)）學生、城市涉農專業(yè)學生和家庭經濟困難學生免除學費（藝術類相關表演專業(yè)學生除外）。目前中等職業(yè)教育已形成了包含國家助學金、免學費、助學貸款、社會捐助、獎學金、頂崗實習收入等多個方面的資助體系。

但從這一系列的政策我們可以看出，中等職業(yè)教育此次大范圍的資助和免費政策，已經不是原來資助貧困的目的了，轉而把“吸引”更多學生就讀職校、擴大中等職業(yè)教育規(guī)模作為主要目的了。轉換資助目的也許沒有什么錯，但是不是能夠達到目的是需要關注和討論的。從現(xiàn)實情況看，這一目標的實現(xiàn)好像并不理想，一方面是中等職業(yè)學校招生難的問題好像并沒有得到多大的緩解，職業(yè)學校老師四處奔波尋找生源的現(xiàn)象在全國依然普遍，甚至為說服一個初中畢業(yè)生進入職業(yè)學校就讀，老師需要多次登門做工作，即使這樣有些還仍然無效。為什么會出現(xiàn)這樣的情況，國家投入了這么大的財力，為什么效果不理想，這就是一個值得討論的問題了。我們說，要提高中等職業(yè)教育的吸引力，還是需要學生通過職業(yè)學校的學習，獲得一定的技術和能力以得到更好的職業(yè)崗位從而具有更大的收益。要達到這樣的目標，資助政策就需要在兩個方面產生作用：一是可以使學生直接得到更大的收益，二是可以提高中等職業(yè)學校的教育教學質量，使學生可以有資本在就業(yè)市場上得到更好的崗位從而得到更大的收益。能不能達到這樣的目標呢？我們不妨分別從中等職業(yè)教育資助政策對生源群體的影響和對職業(yè)學校的影響兩個方面作一些探討。

經濟學在對人的行為進行分析時，一個重要的假設就是“理性人”。不管是城市生源學生還是農村生源學生，在進行教育選擇時都要進行成本——收益分析，只有當收益大于成本時才會做出相應的選擇。對中等職業(yè)學校的選擇也是如此，只有初中畢業(yè)生及其家長認為選擇中等職業(yè)教育比不接受教育或比接受普通高中教育能帶來較大的收益時，才會選擇中等職業(yè)教育。所以，我們要想通過對中職學生實施資助從而達到吸引更多的學生來選擇職業(yè)學校，必須使這一資助能夠影響到初中畢業(yè)生對今后發(fā)展的選擇。初中畢業(yè)生的選擇無非有三種情況：一是選擇上普通高中，二是選擇上職業(yè)學校，三是選擇什么學校都不上直接就業(yè)。要討論初中畢業(yè)生的選擇還需要考慮另外兩個必要的背景因素，那就是學生的學業(yè)狀況和家庭的經濟狀況。從中國職業(yè)教育與成人教育網(wǎng)2010年1月4日提供的原始數(shù)據(jù)看，2009年中職招生中的農業(yè)戶籍生源比例已達83.82%，絕大部分職業(yè)學校中的絕大部分學生是農村生源［2］，所以，我們先以農村生源來討論。

如果一個學生學業(yè)足夠優(yōu)秀，能夠考上重點普通高中或者是一般的普通高中，他們會不會因為職業(yè)學校具有資助而改變選擇不上普通高中而選擇上職業(yè)學校？一般是不會的。因為任何家長都知道教育是一個遠期投資，上大學可以在遠期得到更大的收益。能上普通高中而不讓孩子上，除非是家庭特別困難，沒有能力支付孩子上普通高中的基本學習費用，但這樣的情況應該說已經很少了。根據(jù)《國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2013年，全國農村居民人均純收入中人均可支配收入已達8896元，也就是說，在目前都是少子女的農村家庭中，即使他們的父母有一個外出打工的，最多兩個月的收入足以超過中職資助的金額，不會因為這樣的一點眼前收益而放棄孩子上普通高中繼而上大學的機會。學生的學業(yè)越好，放棄上普通高中的可能性越小，即使家庭因某種原因特別困難，孩子的學業(yè)只要優(yōu)秀也很難讓家長放棄，因為上普通高中也會得到一定的資助，從2010年開始，我國同樣也建立了普通高中家庭經濟困難學生國家資助制度。所以，學業(yè)優(yōu)秀的學生，或者說能夠正?？既肫胀ǜ咧械模绕涫悄軌蚩既胫攸c普通高中的這部分生源要想改變他們不上普通高中而選擇上職業(yè)學校的可能性是非常小的。如果某學生因家庭問題難以進入普通高中學習而選擇進入職業(yè)學校學習的可能性也不大，因為在這樣的情況下往往是學生難以離開家庭或需要外出打工掙錢幫助養(yǎng)家，其結果多數(shù)為直接就業(yè)掙錢來解決家庭困難問題。

那么對職業(yè)學校的選擇毫無疑問只能是那些學業(yè)比較差的學生，在中等職業(yè)學?，F(xiàn)實招生中，其主要生源也是那些學業(yè)不好的。在這些學生中還可以分為兩類，一是學業(yè)相對較差但還具有較好的學習能力和學習習慣，上職業(yè)學校沒有什么問題，上普通高中正常學習問題也不大；二是學業(yè)成績很差，同時學習能力和學習習慣也差，很難再適應普通高中的學習。對第一類學生來說，是否選擇職業(yè)學校就讀，可能既不取決于家庭條件也不取決于是否具有資助，主要取決于考入本科院校的概率，只要上普通高中具有考入本科院校的可能性和希望，他們往往就會選擇普通高中，那怕是高費用的普通高中。對這類學生來說，職業(yè)學校的吸引力主要是對口生升學率的高低，如果就讀職業(yè)學校對口升學的可能性大，或者說就讀職業(yè)學校升入大學的機會大于就讀當?shù)乇容^差的普通高中，他們毫無疑問地會選擇就讀職業(yè)學校而不選擇較差的普通高中。這類生源在實施對口升學地區(qū)比較明顯，也就是說，中等職業(yè)學校的對口升學政策對這一類學生的教育選擇影響比較大，他們主要是想通過對口升學，“曲線”實現(xiàn)自己的上大學夢。這一類初中畢業(yè)生不管國家是否資助，他們都會選擇中等職業(yè)學校。所以國家資助政策對這類初中畢業(yè)生及其家長的教育選擇影響不大，不管是否有資助他們都選擇中等職業(yè)學校。中等職業(yè)教育資助只不過是學業(yè)不太好的學生在不得不選擇就讀中職學校時順便獲得的一個“贈品”。當然，這類學生如果家庭比較困難，中職資助會促進他們對職業(yè)學校的選擇。

對第二類生源來說，積極的中職資助政策相對會對他們產生較大的影響。對這類學生來說還可以分為兩種情況：一種是家庭經濟背景較好，一種是家庭經濟背景不太好。對前一種情況來說，他們選擇職業(yè)學?？赡芨嗟貢驗閮煞N原因：家長既不需要孩子掙錢幫助家庭，但又不希望孩子過早進入社會，選擇職業(yè)學校的主要目的是想通過職業(yè)學校的學習能夠學習到一些技術再進入社會，即使學習不到什么，但避免了孩子不至于過早進入社會而誤入歧途，所以不少家長喜歡選擇那些管理比較嚴的職業(yè)學校也是一種旁證吧，是否得到中職資助也難以成為其主要考慮因素。另一種情況是家庭經濟狀況不太好的，對這類家庭來說，一般情況下家庭只要能夠過得去，他們同樣會具有前一種情況的想法，但由于家庭經濟能力問題，如果上職業(yè)學校費用較大，他們可能會放棄對職業(yè)學校的選擇，在這種狀況下中職資助會顯著提高他們的職業(yè)學校選擇意愿，家庭經濟情況越差，中職資助政策的效果可能就會越顯著。但如果家庭困難到一定的程度，可能就沒有了效果，因為當家庭困難到一定程度時就需要學生放棄學業(yè)外出打工以緩解家庭經濟困難了。所以，對特別困難的家庭，中職資助效果也未必是有效的。同時，如果說學生的學業(yè)狀況差到一定的程度，資助政策的作用也會顯著減弱，因為不少學生學業(yè)失敗的程度是我們難以想象的，他們確實難以適應學校教育了，即當這些學生的學習能力差到一定程度，他們往往選擇就業(yè)，甚至可以用逃離學校來形容，在職業(yè)學校招生實踐中，家長愿意孩子上學但孩子就是不愿意再上的情況并不是個別現(xiàn)象。

一些學者的實證研究也可以證實上述觀點，北京大學中國教育財政科學研究所宋映泉等通過在西部某省41個國家級貧困縣農村初中學校，對2216名初中學生的跟蹤調查發(fā)現(xiàn)：在初中階段調查中，國家中職助學金政策似乎還顯著影響學生選擇中職的意向，但通過追蹤發(fā)現(xiàn)，在他們做出實際選擇時并沒有受到這一資助政策的影響。學業(yè)成績是影響初中畢業(yè)生教育分流意向和實際教育選擇的最重要因素；家庭收入水平并不顯著影響中職還是普通高中的分流意向，但卻顯著影響學生實際選擇普通高中或中職學校，即家庭收入越高，學生越有可能選擇普通高中。［3］也就是說，即使學業(yè)比較差的學生，在家庭具有足夠財力支持的情況下，他們同樣優(yōu)先選擇上普通高中。陳勝祥等通過對江西、浙江和青海三省四所職業(yè)學校1218名中職新生的入學動機進行調研，結果顯示只有8.9%的中職生是為了獲得資助而選擇就讀中職學校，這些學生普遍來自底層家庭且初中畢業(yè)時學業(yè)失敗。［4］于洪姣通過在河南省調查發(fā)現(xiàn)，有7%的學生認為“接受職業(yè)教育可以享受1500元資助”，但這7%的學生中有約87%來自鄉(xiāng)村且學業(yè)失敗。［5］如果我們按照調查中學生認為 “接受職業(yè)教育可以享受1500元資助而上職業(yè)學校是因為家庭困難來估計，其比例也不超過10%。由此可見，學業(yè)成績和家庭收入顯著影響實際教育選擇，而國家資助政策對教育選擇有影響但范圍很小，還不足以改變家庭收入對教育的選擇。

國家資助政策對農村初中畢業(yè)生的吸引力尚且如此，對城市初中畢業(yè)生的吸引力就更小了。因為一般來講居民收入是中職教育發(fā)展的一個重要外部條件，收入越高的家庭越不愿意孩子接受中職層次的就業(yè)教育，對升學教育的需求越高。一個地區(qū)中低收入家庭群體的大小，決定了中職教育的生源基礎。［6］城市家庭在整體上收入水平要高于農村家庭，這是不爭的事實。另外，自從上個世紀80年代，國家實行計劃生育的國策，城市家庭幾乎都是獨生子女，父母對子女在升學方面的期望更高。在這樣的人口結構和居民收入背景下，更多的城市初中畢業(yè)生及其家庭，更愿意選擇遠期收益較高或社會認可度較高的普通高中教育。

三

中職資助政策是否能夠拉動中職入學規(guī)模，或者說，這些政策是否達到了目標本身并不是很大的問題，畢竟目前中職的主要生源是農村學生，也可以說大多是弱勢群體的家庭子女，中職資助可以為這些學生帶來一定的福利。但我們必須考慮的是，在國家大量資金投入的情況下是否能夠給他們帶來更大的收益。

當前，我國的中等職業(yè)教育財政是以縣為單位，農村職業(yè)學校一般在縣域，主要由縣域財政出資興辦，但當前很多縣域職業(yè)教育發(fā)展資源本來就不足，許多地方的農村職業(yè)學校存在“吃飯靠財政、運轉靠收費、建設靠舉債”的狀況，很多農村職業(yè)學校本身就是依靠有限的財力在艱難地維持著其基本的生存。而中等職業(yè)教育資助政策的實施給這些縣域財政帶來了沉重的負擔，因為雖然國家財政在中等職業(yè)教育資助政策體系中占有主要地位，負有主要責任，但不管是助學金政策還是免費政策，縣域財政都要“部分買單”。例如，2006年財政部、教育部聯(lián)合印發(fā)了《關于完善中等職業(yè)教育貧困家庭學生資助體系的若干意見》（財教 ［2006］74號）指出，實施中等職業(yè)學校貧困家庭學生助學制度，資金來源的主渠道是各級政府。各級財政要加大對中等職業(yè)學校貧困生的資助力度，堅持地方財政投入為主、中央財政適當補助的原則，同時要動員行業(yè)企業(yè)和社會各界提供資助。2007年《國務院關于建立健全普通本科高校、高等職業(yè)學校和中等職業(yè)學校家庭經濟困難學生資助政策體系的意見》［國發(fā)〔2007〕13號］提出，經費合理分擔，國家勵志獎學金和國家助學金由中央與地方按比例分擔，中央對中西部地區(qū)給予傾斜。2012年財政部、國家發(fā)展改革委、教育部、人力資源社會保障部四部門聯(lián)合發(fā)文《關于擴大中等職業(yè)教育免學費政策范圍進一步完善國家助學金制度的意見》［財教［2012］376號］明確指出，免學費補助資金由各級財政共同分擔。中央財政統(tǒng)一按照每生每年2000元的標準與地方財政按比例分擔，其中，對西部地區(qū)，不分生源，中央與地方分擔比例為8∶2；對中部地區(qū)，生源地為西部地區(qū)的，中央與地方分擔比例為8∶2，生源地為其他地區(qū)的，中央與地方分擔比例為6∶4；對東部地區(qū)，生源地為西部地區(qū)和中部地區(qū)的，中央與地方分擔比例分別為8∶2和6∶4，生源地為東部地區(qū)的，中央與地方分擔比例分?。ㄊ校┐_定。地方各級財政承擔的免學費補助資金，由省級財政統(tǒng)籌落實。以河北省南皮縣為例，按照國家和河北省的具體規(guī)定，該縣2010年秋季學期前的國家助學金的資金分擔比例為6∶2∶2，即中央占60%，省占20%，縣占20%，而2010年秋季學期開始該比例又變成了中央與縣級財政比為6∶4。所以，在縣域財政發(fā)展職業(yè)教育本身就困難的情況下，每年還要拿出大量的財力來支持國家的中等職業(yè)教育資助政策，這就使得本來財政資源就有限的中等職業(yè)教育發(fā)展更加艱難，直接導致了農村職業(yè)學校在辦學經費、教學條件、實驗實訓場地、師資質量方面凸顯出更加難以適應中等職業(yè)教育發(fā)展的現(xiàn)實問題，農村職業(yè)學校在沒有任何能力來改善辦學條件和提高師資水平的情況下，只能在一個低水平下運行。看似學生得到了資助，得到了一定的福利，但如果將這些資金投入到職業(yè)學校的建設上，讓學生進入職業(yè)學校能夠學習到更多的職業(yè)技術，他們可能就會得到更大的福利。換句話說，如果職業(yè)學校能夠讓學生學習到更好的技術，能夠讓學生將來在社會上謀得更好的職業(yè)崗位，其收益要遠大于中職資助這樣的福利?；蛘哒f，如果學生在職業(yè)學校沒有學習到什么知識與技術，學生的收益損失 （學生上職業(yè)學校也是有成本的，因為外出打工也可以得到收入）要遠大于其所獲得的資助福利。這恐怕也是中等職業(yè)學校學生流失嚴重的重要原因吧。所以，要提高中等職業(yè)教育的吸引力關鍵是辦好職業(yè)學校，讓學生學習到能夠獲得更好職業(yè)崗位的真本領。

問題遠不止這些，因為縣域財政還有一個更為重要的任務就是負責發(fā)展當?shù)氐幕A教育。如果因為中職不當消耗縣域財政，毫無疑問會影響縣域對義務教育的投入，惡化農村義務教育發(fā)展環(huán)境，當前中等職業(yè)學校主要生源是農村學生就是最直接的實證和說明。目前，中職最大的潛在生源是那些既沒有選擇普通高中也沒有選擇職業(yè)學校的學生，之所以出現(xiàn)這樣的情況，是因為農村義務教育中，失去學習能力的學生太多了，要提高他們的入學意愿，就必須提高義務教育質量，不斷減少失去學習能力的學生，只有打好了義務教育基礎，才會有中職教育的發(fā)展。所以，如果國家有財政能力還是優(yōu)先改善農村義務教育吧。

［1］劉紅.建國后我國中等職業(yè)教育資助制度的歷史考察［J］.職業(yè)技術教育，2010（25）.

［2］申家龍.中等職業(yè)學校布局調整是一個需要迫切解決的問題［J］.職業(yè)技術教育，2011（27）.

［3］宋映泉，羅樸尚，魏建國.農村初中生的分流意向、教育選擇及影響因素［R］.北京大學中國教育財政科學研究所簡報，2011（5）.

［4］陳勝祥，曹婷.財政資助對中職學校招生的影響［J］.職教論壇，2011（7）：9-13.

［5］于洪姣.國家助學金資助政策增強中等職業(yè)教育吸引力的實證研究［J］.河南科技學院學報，2012 （8）：12-15.

［6］劉明興，田志磊.探尋中職教育發(fā)展背后的邏輯［R］.北京大學中國教育財政科學研究所簡報，2014（5-1）.

責任編輯 肖稱萍

于洪姣（1982-），女，河南?？h人，河南科技學院職業(yè)技術教育與經濟社會發(fā)展研究中心助理研究員，主要研究方向為教育經濟、職業(yè)教育經濟。

2012年教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目“改革開放以來我國職業(yè)教育政策的效度研究”（編號：12YJA880160），主持人：張社字；河南省教育科學規(guī)劃課題“河南省農村免費中職教育的經費保證措施研究”（編號：2009-JKGHAG-0251），主持人：于洪姣；2013年度河南省教育廳科學技術研究重點項目“中等職業(yè)教育布局結構調整的理論依據(jù)與現(xiàn)實路徑研究”（編號：13A880298），主持人：于洪姣。

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1001-7518（2015）13-0045-05