走出“強(qiáng)制拆除”的執(zhí)行誤區(qū)

◎宋振榜

走出“強(qiáng)制拆除”的執(zhí)行誤區(qū)

◎宋振榜

當(dāng)前，拆違工作之所以存在申請法院強(qiáng)制執(zhí)行難的問題，一定程度上是因?yàn)閷Α缎姓?qiáng)制法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、最高人民法院《關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問題的批復(fù)》的理解和執(zhí)行出現(xiàn)了偏差——

如何依法拆除違法建筑物，一直都是困擾國土執(zhí)法人員的一道難題。實(shí)踐中，存在法院拒絕受理國土部門拆違申請，導(dǎo)致案件無法結(jié)案的情況，部分國土執(zhí)法人員還因未能拆除地上建筑物而受到檢察機(jī)關(guān)的追究。之所以會出現(xiàn)這些情況，一定程度上是因?yàn)樵诶斫夂蛨?zhí)行相關(guān)法律法規(guī)時(shí)出現(xiàn)了偏差。

違法建筑物分規(guī)劃區(qū)內(nèi)、外兩種，但絕大多數(shù)在規(guī)劃區(qū)內(nèi)。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《河南省實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃法辦法》規(guī)定，規(guī)劃區(qū)是指城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)，即“城市、鎮(zhèn)和村莊建成區(qū)以及因城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展需要，必須實(shí)行規(guī)劃控制的區(qū)域”。其中，在城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)，還有近期（5年內(nèi)）建設(shè)或改造計(jì)劃的集體所有土地區(qū)。在已經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，凡未取得規(guī)劃許可證或者未按照規(guī)劃許可證建設(shè)的，均屬違反規(guī)劃法的行為，由規(guī)劃部門依法查處；當(dāng)事人不改正的，由縣級以上人民政府依法強(qiáng)拆。在鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得規(guī)劃許可證或未按規(guī)劃許可建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令改正或拆除。

《行政強(qiáng)制法》第十七條規(guī)定，行政強(qiáng)制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托。據(jù)此可以清楚地得出結(jié)論，在城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)內(nèi)凡違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的建筑物應(yīng)由人民政府實(shí)施拆除。其中，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)應(yīng)先經(jīng)規(guī)劃部門立案查處后，再由政府拆除。

2013年，最高人民法院的《關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問題的批復(fù)》指出，對涉及違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等的強(qiáng)制拆除，法律已經(jīng)授予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，法院不受理行政機(jī)關(guān)提出的非訴行政執(zhí)行申請。該批復(fù)與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《行政強(qiáng)制法》是一致的。所以，對于城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)違反規(guī)劃建設(shè)的強(qiáng)拆，法院不予受理是正確的。此處的不予受理應(yīng)指對規(guī)劃部門的申請。

導(dǎo)致法院不予受理土地管理部門的強(qiáng)拆申請的，是對兩部法律和最高人民法院批復(fù)的認(rèn)識誤區(qū)：

一是對最高人民法院批復(fù)理解有誤區(qū)。批復(fù)中適用的是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《行政強(qiáng)制法》?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》是調(diào)整規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的違反規(guī)劃行為，不應(yīng)擴(kuò)大到規(guī)劃區(qū)外。城鄉(xiāng)規(guī)劃是與土地利用總體規(guī)劃相銜接的，根據(jù)《土地管理法》第二十二條的規(guī)定，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。因此，正常情況下，城鄉(xiāng)規(guī)劃不超過土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍。在規(guī)劃區(qū)外的違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等是《土地管理法》規(guī)定的拆除區(qū)域，即土地利用總體規(guī)劃確定的城市、村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍外。根據(jù)《土地管理法》，對違反土地利用總體規(guī)劃，擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。對此，法院應(yīng)當(dāng)受理。

二是國土部門的執(zhí)法有誤區(qū)。通常，國土部門對凡是沒有供地批準(zhǔn)手續(xù)的一律查處，而不考慮是否在城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)外，忽視了規(guī)劃部門和政府的法定強(qiáng)拆職權(quán)和范圍。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》于2007年修訂，晚于《土地管理法》，屬于新法，根據(jù)《立法法》規(guī)定，對同一事件，兩法規(guī)定有不一致時(shí)適用新法。所以，國土部門執(zhí)法時(shí)應(yīng)當(dāng)首先依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，排除規(guī)劃部門職責(zé)范圍后再履行自己職責(zé)和范圍。況且兩部法律規(guī)定的拆除區(qū)域是對接關(guān)系，不是重復(fù)執(zhí)法。

三是公眾認(rèn)識有誤區(qū)。多數(shù)人認(rèn)為，凡涉地案件均是國土部門職責(zé)。地方黨委和政府也常把各種涉地案件批轉(zhuǎn)國土部門處理，群眾信訪也是如此。這是不熟悉《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》造成的認(rèn)識誤區(qū)。很少有人將兩部法律一并學(xué)習(xí)和研究，正確理解《土地管理法》規(guī)定的土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍與城鄉(xiāng)規(guī)劃的銜接關(guān)系。這也是國土部門申請拆除得不到法院支持，從而困擾土地執(zhí)法的地方。

違法建筑物應(yīng)當(dāng)依法強(qiáng)拆。強(qiáng)拆可依法分為行政強(qiáng)制和申請法院執(zhí)行。違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的屬行政強(qiáng)制，違反《土地管理法》的應(yīng)申請法院執(zhí)行?！缎姓?qiáng)制法》也是分別規(guī)定的，兩者不能相混?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》中涉及行政強(qiáng)制范圍的規(guī)定是第二條、第三十九條至第四十二條、第六十四條、第六十五條、第六十八條和最高人民法院批復(fù)，《土地管理法》涉及申請法院強(qiáng)制執(zhí)行范圍的規(guī)定是第二十二條、第四十四條、第五十六條、第七十三條、第七十六條和第八十三條。

部分市縣已經(jīng)批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃現(xiàn)狀，與土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模不符，此時(shí)應(yīng)以現(xiàn)狀為準(zhǔn)。如果現(xiàn)狀規(guī)模偏小，與土地利用總體規(guī)劃確定的范圍有不對接區(qū)域，該區(qū)域既不屬《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》調(diào)整范圍，也不是《土地管理法》規(guī)定的申請法院強(qiáng)拆范圍，此時(shí)，可以適用《土地管理法》賦予各級人民政府制止非法占地的職權(quán)。在行使制止權(quán)時(shí)，以政府名義先責(zé)令自拆，逾期強(qiáng)拆，此強(qiáng)拆屬于制止措施，符合《土地管理法》第三條規(guī)定。該措施不僅在該區(qū)域可以實(shí)施，在其范圍外也可實(shí)施。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》等相關(guān)法律，人民政府制止非法占地，有部門執(zhí)法程序的可先由部門立案查處，沒有前置程序的應(yīng)先以政府名義告知自拆，逾期強(qiáng)拆。這是政府行政強(qiáng)制的基本程序。

正確拆除違法建筑物，需要當(dāng)?shù)卣M織相關(guān)部門共同梳理職責(zé)，以便依法履職。目前，已有地方按城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)外分別執(zhí)法，但不夠全面具體，有待進(jìn)一步規(guī)范，從而全面推進(jìn)依法行政，改善執(zhí)法環(huán)境，不斷營造美好的城鄉(xiāng)環(huán)境。

（作者單位：河南省國土資源廳）