經(jīng)濟新常態(tài)下連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)問題分析

馬 驥

(邵陽學院，湖南 邵陽 422000)

經(jīng)濟新常態(tài)下連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)問題分析

馬 驥

(邵陽學院，湖南 邵陽 422000)

目前，連片特困地區(qū)是中國扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場，中國經(jīng)濟新常態(tài)給連片特困地區(qū)的扶貧開發(fā)帶來了挑戰(zhàn)與機遇。分析了連片特困地區(qū)的致貧成因后，探討了新常態(tài)下經(jīng)濟增長放緩和創(chuàng)新驅動等特征給連片特困地區(qū)的減貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、資金投入、就業(yè)與收入等方面帶來的挑戰(zhàn)，以及這些特征給區(qū)域經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、人力資本開發(fā)和民生改善等方面帶來的新機遇。認識新常態(tài)，適應新常態(tài)，促進連片特困地區(qū)的扶貧開發(fā)，要創(chuàng)新扶貧開發(fā)理念，堅持經(jīng)濟發(fā)展與精準扶貧結合，通過改革創(chuàng)新和提高貧困地區(qū)基本公共服務水平來增強貧困地區(qū)自我發(fā)展能力，以實現(xiàn)貧困地區(qū)脫貧致富目標。

經(jīng)濟新常態(tài)；連片特困地區(qū)；扶貧開發(fā)

1978～2010年中國經(jīng)濟實現(xiàn)了快速的增長，年均增長速度達到10%，中國的反貧困事業(yè)取得了令人稱羨的巨大成就。農(nóng)村貧困人口大幅度減少，農(nóng)村居民人均純收入不斷增加。據(jù)政府公布的貧困標準，中國農(nóng)村貧困人口已從1978年的2.5 億人下降到2010年的2 688萬人，貧困發(fā)生率由30.7%下降為2.8%；農(nóng)村居民人均純收入由1978年134元增加到2010年的3 273元，年均增長7.5%。鑒于中國反貧困事業(yè)的巨大成就，2011年以來，連片特困地區(qū)成為中國扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場，“穩(wěn)定解決扶貧對象溫飽、盡快實現(xiàn)脫貧致富”成為首要任務，扶貧開發(fā)更加注重轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、增強扶貧對象的自我發(fā)展能力和推進貧困地區(qū)基本公共服務均等化發(fā)展。然而，從2010年后，我國經(jīng)濟增長率持續(xù)下滑，2012年與2013年的GDP增長均為7.7%，2014年的GDP增長為7.4%左右，相對于以前兩位數(shù)的經(jīng)濟高增長，我國經(jīng)濟進入中高速增長的“新常態(tài)”時期，即發(fā)展機遇期存在但增長速度減緩、經(jīng)濟增長基本面條件好但結構性問題突出、經(jīng)濟增長動力多元但結構失衡。面對中國經(jīng)濟發(fā)展的“新常態(tài)”，需認真審視連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)面臨的挑戰(zhàn)與機遇，以適應新常態(tài)，創(chuàng)新扶貧開發(fā)理念與策略，促進貧困地區(qū)與貧困人口脫貧致富，從而達到最終實現(xiàn)共同富裕的目標。

一、連片特困地區(qū)貧困成因

目前，中國扶貧開發(fā)已經(jīng)從以解決溫飽為主轉入以鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段，連片特困地區(qū)成為扶貧工作的主戰(zhàn)場。按照新的扶貧標準，以及貧困地區(qū)的自然地理、文化習俗、產(chǎn)業(yè)特征、致貧因素等相似特征，將貧困縣劃分為11個集中連片特困地區(qū)(即六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山—太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū))和已實施特殊政策的西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州，共計14 個集中連片特困地區(qū)，包括680個縣(市)。這14 個連片特困地區(qū)是貧困發(fā)生率高、貧困覆蓋范圍廣和扶貧工作開展艱難的地區(qū)，其致貧成因復雜，主要有以下幾個方面。

1．自然資源因素

人類社會的生產(chǎn)活動是在與自然界進行物質交換的過程中進行的，自然資源作為勞動對象和勞動資料在一定的社會生產(chǎn)條件下對生產(chǎn)力的發(fā)展狀況和生產(chǎn)方式的變化產(chǎn)生一定的影響(Uwe Deichmann，1999)。自然資源條件制約是連片特困地區(qū)致貧的重要客觀原因。一是連片特困地區(qū)大多分布在中、西部，所處地理位置多是高原、山地和丘陵地帶，人均耕地少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低，農(nóng)民收入少。如，連片特困地區(qū)的680個縣中，西部503個、中部153個，東部只有22個，而其中云南85個、西藏74個、貴州65個、四川60個、甘肅58個。二是地理位置偏僻，交通基礎設施差，分散的自然資源和礦產(chǎn)資源難以有效開發(fā)利用，加之開發(fā)不當，對當?shù)刈匀簧鷳B(tài)破壞嚴重，進一步惡化發(fā)展環(huán)境，加劇貧困，固化貧窮。三是氣候條件惡劣。一些貧困地區(qū)易受旱、澇、洪、冰、風與地震等自然災害的侵蝕，不但影響當?shù)鼐用衩撠氈赂?，而且對身體健康與生命財產(chǎn)安全都產(chǎn)生嚴重影響(周猛，2012)。

2.制度因素

農(nóng)村制度變革與以政府為主導的扶貧開發(fā)政策推動了中國扶貧事業(yè)的發(fā)展和貧困人口的大幅減少，但制度供給差異與不足卻又是連片特困地區(qū)產(chǎn)生貧困的重要原因。主要表現(xiàn)在: 一是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構制度的影響。中央和地方政府財政支出過多地集中于城鎮(zhèn)與工業(yè)，對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的投入較少，甚至對農(nóng)民 “多”取“少”予，貧困地區(qū)農(nóng)村由于自身積累與投資能力低，使得農(nóng)村基本公共服務供給不足和嚴重滯后，資金和人才外流嚴重，貧困加劇(惠銀春，2010)。二是對外開放政策由沿海向內(nèi)陸的點、線、面的布局和非均衡實施，讓東部地區(qū)先富了起來，給中國帶來了巨大變化，但也形成了區(qū)域發(fā)展差異，使得中西部地區(qū)落后，部分地區(qū)(連片特困地區(qū))極度不發(fā)達。三是貧困地區(qū)支持政策的“親貧效應”邊際遞減，精準扶貧政策效應還不顯著。扶貧攻堅戰(zhàn)略后，基本解決了溫飽問題，農(nóng)村致貧因素呈現(xiàn)出復雜多樣性，扶貧政策的不配套與不適應性增強，減貧效應降低，精準扶貧政策效應還未顯現(xiàn)。四是貧困地區(qū)制度創(chuàng)新與變遷的影響?，F(xiàn)代經(jīng)濟增長理論表明，經(jīng)濟增長的動力來源于資源稟賦和比較優(yōu)勢，但制度經(jīng)濟學認為，制度對于經(jīng)濟增長是重要的，制度創(chuàng)新與變遷會加劇由資源稟賦和比較優(yōu)勢“初始條件”所決定的區(qū)際經(jīng)濟增長差異。因為好的制度可以提高已有資源的配置效率，同時也可促進技術進步和創(chuàng)新。因而，制度是區(qū)域經(jīng)濟增長差異的重要因素，也是貧困地區(qū)發(fā)展的制約因素。

3.發(fā)展能力因素

收入和消費水平低下是貧困的外在表現(xiàn)，“能力貧困”則是貧困的實質與根源。連片特困地區(qū)“能力貧困”因素表現(xiàn)在以下幾種：一是受教育程度低的知識貧困。貧困農(nóng)村地區(qū)文化教育設施差、科技意識淡薄、教育投資少，農(nóng)村大部分青年受教育程度低。如武陵山片區(qū)的邵陽市是湖南省人口大市，但根據(jù)第六次人口普查資料顯示，在常住人口中，具有大學(大專及以上)程度以上的人口占4.49%，具有高中(含中專)程度的人口占13.52%，具有初中程度的人口占41.57%，具有小學程度的人口占26.97%，文盲人口(15歲及以上不識字的人)為3.24%，所有指標均未達到湖南省平均值。二是健康狀況差。健康是人力資本的重要組成部分，是個體能力的重要方面。由于貧困人口在知識能力方面的劣勢地位，所以身體是其主要資產(chǎn)。健康身體是其實現(xiàn)各種功能性活動創(chuàng)造收入，從而擺脫貧困的重要前提。但由于一些連片特困地區(qū)惡劣的自然條件、較差的公共衛(wèi)生條件以及不良的生活習慣，使得一些疾病(如高血壓、高血脂、膽結石、冠心病、關節(jié)炎和腸胃炎癥等)發(fā)病率較高，增加了個體醫(yī)療支出，削弱了個體獲取收入的能力。三是觀念因素。思想觀念是行動的指南，在發(fā)展經(jīng)濟與致富方面，觀念一變天地寬。但連片特困地區(qū)農(nóng)村長期受農(nóng)牧漁自然經(jīng)濟、計劃經(jīng)濟以及生活環(huán)境相對封閉的影響，生產(chǎn)和生活方式節(jié)奏緩慢，依賴“自然”或“政府”的觀念很強，“等、靠、要”和“小富即安”、安于現(xiàn)狀等思想廣泛存在，嚴重制約了地方經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)民致富的動力與活力，一些“惠農(nóng)富民”的政策也不能很好發(fā)揮親貧效應。四是優(yōu)秀人才外流。受自然、政策與經(jīng)濟等因素的影響，連片特困地區(qū)的優(yōu)質人力資源外流現(xiàn)象嚴重。農(nóng)村青壯年、有一技之長的人一般都外出務工，農(nóng)村勞動力投入不足，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的投入少，土地“拋荒”現(xiàn)象嚴重。專業(yè)人才和管理人才“東南飛”， 高、精、能的人才少，產(chǎn)品特色缺乏，技術創(chuàng)新不強，市場營銷水平低，產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后，地區(qū)經(jīng)濟增長緩慢。

4. 區(qū)位和基礎設施因素

市場經(jīng)濟條件下，良好的區(qū)位與基礎設施可以吸引人、財、物的集聚與集散，促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。連片特困地區(qū)大多處于省際交界處和邊緣地帶，位置偏僻。在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中，這些地區(qū)外部遠離經(jīng)濟核心地區(qū)與中心城市，不能有效承接“極地”輻射效應；內(nèi)部彼此封閉、行政樊籬多，扶持政策力度弱，處于區(qū)位劣勢，抑制了要素集聚，不利于汲取與利用外界優(yōu)勢。同時，連片特困地區(qū)多以丘陵、山地為主，山多坡陡，地形復雜，道路交通設施差，高等級公路少，互聯(lián)互通差，“孤島”現(xiàn)象多，影響發(fā)展速度。如，2013年武陵山片區(qū)的邵陽、懷化、湘西和張家界的公路密度值均低于湖南省的平均值(每平方公里為1.12公里)，并且等級公路密度值也低于湖南省的平均值(每平方公里為0.98公里)，其中等級公路密度值邵陽為0.83，懷化為0.83，湘西為0.65，張家界為0.70。①同時，連片特困地區(qū)內(nèi)的信息、水電、農(nóng)村水利等基礎設施由于長期缺乏投入，落后水平得不到改善，制約著貧困地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展。

二、新常態(tài)下連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)的挑戰(zhàn)與機遇

中國經(jīng)濟在經(jīng)歷30多年的高速增長后，進入新的運行軌道，步入“新常態(tài)”。中國扶貧開發(fā)所取得的成就與中國經(jīng)濟的高速發(fā)展緊密相關，經(jīng)濟“新常態(tài)”將給中國經(jīng)濟運行與發(fā)展帶來重大變化，也會給連片特困地區(qū)的扶貧開發(fā)帶來挑戰(zhàn)與新機遇。

1.新常態(tài)下連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)的挑戰(zhàn)

2014年，習總書記提出了中國經(jīng)濟進入新常態(tài)的趨勢性判斷，強調要從當前的階段性特征出發(fā)，適應新常態(tài)，保持戰(zhàn)略上的平常心態(tài)。中國經(jīng)濟新常態(tài)具有經(jīng)濟增長放緩但仍處于快速發(fā)展階段、經(jīng)濟發(fā)展不均衡向均衡轉化、創(chuàng)新驅動成為經(jīng)濟增長重要動力、市場配置資源的決定性作用和政府直接配置資源減少、國民福利共享等主要特征。中國經(jīng)濟進入新階段、新常態(tài)，給連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)帶來了新挑戰(zhàn)和新考驗。

(1)經(jīng)濟增長放緩降低減貧效應

盡管經(jīng)濟增長的“涓滴效應”受到質疑，但眾多的實證分析仍然認為經(jīng)濟增長對于反貧困是非常重要的。因為經(jīng)濟增長可以為更多的貧困人口提供工作與就業(yè)機會，同時政府有更多的財稅收入用于改善貧困地區(qū)與貧困人口的生活生產(chǎn)狀況，使之受益(Simon Kuznets，1955)。中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，經(jīng)濟增長放緩的趨勢和宏觀經(jīng)濟的新變化將影響貧困地區(qū)和貧困人口，制約扶貧開發(fā)政策效果，降低減貧效應，給連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)帶來挑戰(zhàn)和壓力。經(jīng)濟增長速度下降，意味著儲蓄與投資增長減少，貧困人口外出就業(yè)的機會減少，工資性收入增長減少。中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，是國內(nèi)國際經(jīng)濟形勢發(fā)展使然。新常態(tài)下，經(jīng)濟增長從外需向內(nèi)需轉變，消費需求成為經(jīng)濟增長的重要拉力。然而，目前消費需求對于經(jīng)濟增長的作用較弱，發(fā)展相對滯后的貧困地區(qū)經(jīng)濟保持適度增長的不確定性增加，貧困人口收入受到影響，“兩不愁三保障”目標實現(xiàn)的難度不容小覷。

(2)新常態(tài)下的產(chǎn)業(yè)扶貧難度增加

產(chǎn)業(yè)扶貧是連片特困地區(qū)發(fā)展與貧困人口脫貧的重要舉措，培育了一些區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)與品牌產(chǎn)品，促進了貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與貧困人口收入增加，創(chuàng)造了 “依靠投入與資源消耗”的中國特色主導性產(chǎn)業(yè)扶貧減貧動力機制。中國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)是以環(huán)境保護為前提的，在這種新常態(tài)下，創(chuàng)新驅動與產(chǎn)業(yè)優(yōu)化為增長動力預示著產(chǎn)業(yè)扶貧動力機制需要調整或再造，貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)需要升級與轉換，而經(jīng)濟增長方式轉變和產(chǎn)業(yè)結構升級與貧困人口的關聯(lián)度下降使得產(chǎn)業(yè)扶貧難度增加。一是綠色環(huán)保生態(tài)標準增加。貧困地區(qū)綠色生態(tài)文明考核加強，過度依賴資源與高投入的觀念要讓位于“提質增效”的新常態(tài)。二是市場作用增強與消費模式變化，產(chǎn)品競爭加劇，“單干”“農(nóng)戶”等個體銷售與傳統(tǒng)營銷模式制約產(chǎn)業(yè)做大做強，以政府為主導的扶貧政策減貧效應下降，也為精準扶貧提出更高要求。三是貧困地區(qū)“打造新引擎”和“改造傳統(tǒng)引擎”的雙引擎的挑戰(zhàn)。通過刺激消費、加大投入，提高基本公共服務水平，促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，需要改變觀念，加強制度創(chuàng)新，改善扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境。四是適應新常態(tài)，實現(xiàn)扶貧產(chǎn)業(yè)與區(qū)域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈、大市場的銜接與接軌，消除自然災害和市場風險對一縣一業(yè)、一鄉(xiāng)(村)一品的沖擊，以增強扶貧產(chǎn)業(yè)的競爭能力，從而實現(xiàn)貧困地區(qū)持續(xù)的經(jīng)濟增長和農(nóng)民增收，也面臨巨大挑戰(zhàn)。

(3)創(chuàng)新驅動為貧困地區(qū)就業(yè)與收入帶來挑戰(zhàn)

目前，我國經(jīng)濟發(fā)展面臨“增長速度換擋期、結構調整陣痛期和前期刺激政策進入消化期”的“三期疊加”期，經(jīng)濟增長動力從要素、投資驅動轉向創(chuàng)新驅動，通過創(chuàng)新激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展的活力成為新常態(tài)(馬翠蓮，2014)。依靠創(chuàng)新提高貧困地區(qū)的勞動生產(chǎn)率與增強貧困地區(qū)發(fā)展能力，長期發(fā)展趨勢上有助于實現(xiàn)貧困地區(qū)經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益的帕累托最優(yōu)，但短期發(fā)展態(tài)勢上，貧困地區(qū)的創(chuàng)新能力與人力資源制約卻為貧困地區(qū)就業(yè)與收入帶來挑戰(zhàn)。一方面，由于貧困地區(qū)人口的教育程度與文化素質的影響，創(chuàng)新驅動在激發(fā)經(jīng)濟增長活力與提高大部分產(chǎn)業(yè)競爭力的同時，將減少貧困地區(qū)農(nóng)村剩余勞動力外出務工的就業(yè)機會與收入，可能會使農(nóng)業(yè)與貧困地區(qū)農(nóng)村人口“邊緣化”，影響貧困地區(qū)農(nóng)民收入增長與脫貧致富；另一方面，由于貧困地區(qū)創(chuàng)新能力和創(chuàng)新觀念落后，創(chuàng)新人才缺乏，創(chuàng)新成果推廣運用基礎差，在缺乏強大的外力推動下，貧困地區(qū)創(chuàng)新驅動經(jīng)濟發(fā)展難以取得預期效果，使得貧困地區(qū)生產(chǎn)技術與產(chǎn)品缺乏競爭力，比較利益低下，制約貧困地區(qū)企業(yè)、產(chǎn)業(yè)做大做強，影響就業(yè)與收入。

(4)扶貧資金投入面臨挑戰(zhàn)

長期以來，“救濟式扶貧”與“輸血式扶貧”是我國扶貧工作的重要特征，為我國貧困人口減少與貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展作出了重大貢獻。新常態(tài)下，經(jīng)濟增長換擋調速，國家財政收入放緩，2014年國家財政收入增長速度自1991年來達到最低，國家扶貧資金投入增加面臨困難。新常態(tài)下的金融機構風險管理加強和中央對地方性債務風險控制的加強，使得貧困地區(qū)的融資能力下降，給地方政府扶貧資金的增加帶來壓力。

同時，目前我國貧困人口仍然眾多，并且貧困程度深，要實現(xiàn)扶貧開發(fā)綱要提出的“兩不愁三保障”和到2020年全面建成小康社會的目標還需要大量扶貧資金投入，如此方能有效地激活與引導社會資金的投入，激活社會扶貧市場，推動貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，補好全面建成小康社會的“短板”，而這些扶貧資金的投入也面臨極大的挑戰(zhàn)。

2.新常態(tài)下連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)的機遇

認識新常態(tài)，適應新常態(tài)，把握中國經(jīng)濟發(fā)展布局和宏觀經(jīng)濟政策變化和調整的取向，需樹立正確的新常態(tài)觀。新常態(tài)作為中國企業(yè)、行業(yè)和區(qū)域未來發(fā)展的新參照、新基點和新依據(jù)，是連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)的制約與挑戰(zhàn)，更是連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)的新起點、新跨越和新機遇。

(1)保持相對高速增長的機遇

新常態(tài)的主要特征是中高速、優(yōu)結構、多動力。新常態(tài)下有挑戰(zhàn)，但也有機遇。經(jīng)濟增長的“中高速”是對于中國宏觀經(jīng)濟整體而言，而對于連片特困地區(qū)若能充分利用國家區(qū)域發(fā)展新布局的機遇，利用高鐵與航空等交通設施建設帶來的市場拓展和區(qū)域經(jīng)濟融合的機遇，發(fā)揮精準扶貧的產(chǎn)業(yè)撬動效應，利用勞動力成本優(yōu)勢以及區(qū)域中新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的潛力，依賴國內(nèi)消費需求拉動，完全可能在科學觀的指導下，實現(xiàn)高于全國增速的逆勢“超?！?發(fā)展。

(2)承接產(chǎn)業(yè)轉移和實施產(chǎn)業(yè)升級的機遇

新常態(tài)是轉方式調結構的常態(tài)，是中國經(jīng)濟向更高層次、更高水平、更為合理的階段演化，也是連片特困地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級和承接產(chǎn)業(yè)轉移的機遇。14個連片特困地區(qū)涉及21個省(區(qū)、市)的680個縣，面積約為339萬平方公里，占國土面積的35.3%；2011年的人口規(guī)模達到2.36億，占全國人口的17.5%。連片特困地區(qū)范圍廣闊、人口眾多，是我國扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場，也是我國經(jīng)濟發(fā)展的重要腹地與市場，擁有資源、環(huán)境、勞動力優(yōu)勢，是東部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉移的重要場所。東部沿海地區(qū)轉移過來的產(chǎn)業(yè)相對于貧困地區(qū)，不但具有比較優(yōu)勢，而且可以為貧困地區(qū)帶來資金、技術、人才和先進管理經(jīng)驗，促進貧困地區(qū)原有產(chǎn)業(yè)升級與轉型，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)高級化與新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

(3)科技創(chuàng)新的扶貧脫貧機遇

守住發(fā)展和生態(tài)“兩條底線”是新常態(tài)下貧困地區(qū)工作的原則，也是貧困地區(qū)到2020年全面建成小康社會的根本保證。貧困地區(qū)的主要矛盾是貧窮，發(fā)展是第一要務，但新常態(tài)下的創(chuàng)新驅動是發(fā)展的動力源，因此，實施創(chuàng)新驅動發(fā)展是外在壓力，也是貧困地區(qū)實施“彎道超車”的機遇與內(nèi)在動力，要依托科技創(chuàng)新促進組織創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和市場創(chuàng)新，推動科技和發(fā)展的深度融合，堅持加快發(fā)展與保護生態(tài)相結合的理念，創(chuàng)新精準扶貧機制，提高貧困地區(qū)生產(chǎn)率和扶貧開發(fā)水平，增強貧困地區(qū)自我發(fā)展能力(王浴青，2011)。

(4)人力資本開發(fā)與培育面臨機遇

中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，是結構調整與產(chǎn)業(yè)優(yōu)化的過程，也是經(jīng)濟發(fā)展依靠人力資本驅動的過程。人力資本越豐富，經(jīng)濟增長動力越持久。2014年的中央經(jīng)濟工作會議提出，勞動力規(guī)模的驅動效應減弱，“經(jīng)濟增長將更多依靠人力資本質量和技術進步”。新常態(tài)下，“人”的要素作用加強，為貧困地區(qū)增加“人”的創(chuàng)新要素投入創(chuàng)造了條件與機遇。只有加強貧困地區(qū)人力資本開發(fā)與培育，提升貧困地區(qū)人力資本水平，才能實現(xiàn)貧困地區(qū)的經(jīng)濟與社會長足發(fā)展。只有貧困地區(qū)人口的文化素質、科技素質、生態(tài)素質與身體素質得到改善與提升，貧困地區(qū)人口的自我發(fā)展能力才能提升，貧困代際傳遞現(xiàn)象才可能停止。

(5)民生投入增加與政策支持的機遇

新常態(tài)下，國家更加重視扶貧減貧工作，強調注重保障基本民生和關注低收入群眾生活，為貧困地區(qū)民生改善與公共基礎設施建設投入增加機會，將減少社會扶貧資金投入的成本，有效地帶動扶貧開發(fā)工作開展。同時，包容性發(fā)展為扶貧提供了重要基點。因為新常態(tài)下的發(fā)展，“必須是遵循社會規(guī)律的包容性發(fā)展”，更加注重社會公平，縮小貧富差距，保護弱勢群體與低收入者，守住民生底線，讓大家合理公平地分享經(jīng)濟增長成果。包容性發(fā)展下的扶貧開發(fā)將努力減少或消除貧困人口，加大貧困地區(qū)的民生型社會事業(yè)覆蓋面，建立與完善農(nóng)村社會保障體系以提高農(nóng)村人口福利水平，注重扶貧開發(fā)進程中的生態(tài)環(huán)境建設，等等。

三、新常態(tài)下的連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)策略分析

中國扶貧開發(fā)取得了巨大成就，形成了一定的模式與經(jīng)驗，如傳統(tǒng)救濟扶貧模式、貼息貸款、小額信貸、以工代賑、社會對口扶貧、移民搬遷、科技扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧和整村推進扶貧等。但由于我國經(jīng)濟社會發(fā)展總體水平不高和區(qū)域發(fā)展差異現(xiàn)象嚴重，反貧困任務很重，連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)任務仍很艱巨。中國經(jīng)濟新常態(tài)為連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)帶來了挑戰(zhàn)，也為創(chuàng)新扶貧、生態(tài)扶貧和民生改善迎來了機遇。我們要科學認識新常態(tài)，保持戰(zhàn)略上的平常心，積極適應新情況、新變化，創(chuàng)新扶貧開發(fā)理念、思路和方法，把握機遇，重視挑戰(zhàn)，精準識別，分類指導，精準發(fā)力，以加快貧困地區(qū)和貧困人口脫貧致富的步伐。

1.樹立適應新常態(tài)的扶貧開發(fā)理念

經(jīng)濟新常態(tài)具有長期性，連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)要樹立適應新常態(tài)的理念。連片特困地區(qū)的扶貧開發(fā)將在經(jīng)濟增長的換擋調速、產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化與經(jīng)濟質量提升中得到重視，民生項目將在定向調控、精準“滴灌”政策中得到支持與改善。適應新常態(tài)，受益于我國總體經(jīng)濟發(fā)展水平提高，絕對貧困與貧困人口溫飽問題會得到解決，但由于連片特困地區(qū)的致貧原因復雜、貧困程度深、貧困人口規(guī)模大，連片特困地區(qū)的相對貧困問題具有長期性，要加強制度創(chuàng)新，做好一年一度的國家“扶貧日”主題設計與社會宣傳，動員社會力量參與扶貧開發(fā)。適應新常態(tài)，扶貧資金、項目的監(jiān)管與評價要常態(tài)化、標準化、公開化，提高扶貧資金的效率，切實執(zhí)行黨的扶貧政策，防止扶貧領域內(nèi)的腐敗和資金的“滲漏”，做到“真扶貧、扶真貧”。適應新常態(tài)，要堅守“兩底線”，實現(xiàn)發(fā)展、反貧困與綠色低碳的良性循環(huán)，構建科學的綠色扶貧指數(shù)，塑造綠色低碳減貧新模式。適應新常態(tài)，要把握新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設和國家“一帶一路”戰(zhàn)略布局與發(fā)展的機遇，加快區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，助推脫貧致富的步伐。

2.堅持經(jīng)濟發(fā)展與精準扶貧相結合

連片特困地區(qū)不發(fā)達，加快發(fā)展是第一要務，依靠經(jīng)濟增長的“涓滴效應”促進貧困地區(qū)人口收入增加是連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)首選政策，因為從理論上講，消除貧困是通過經(jīng)濟增長和收入分配實現(xiàn)的(曹芳萍，沈小波，2011)。從驅動經(jīng)濟增長的投資、消費和對外貿(mào)易的動力來看，連片特困地區(qū)自身積累的投資能力有限，內(nèi)在消費需求大，但由于收入水平低難以形成有效消費需求，而新常態(tài)下對外貿(mào)易需求減弱，因此貧困地區(qū)要根據(jù)產(chǎn)業(yè)特色與資源優(yōu)勢科學規(guī)劃，用好、用足“片區(qū)”政策，爭取國家財政資金的支持，加大對基礎設施、“三農(nóng)”和民生等方面的投入，并通過定向投資和政策支持培育特色項目和產(chǎn)業(yè)，促進經(jīng)濟增長，帶動群眾收入增加(王小林，2012)。同時，在促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展過程中要創(chuàng)新精準扶貧工作機制，摸好底、把好脈，因地制宜，因村、因戶、因人施策，因“貧”施法，創(chuàng)新實施精準扶貧“十項工程”，扶真貧、真扶貧，跟蹤管理，確保實現(xiàn)脫貧目標。

3.以改革創(chuàng)新增強發(fā)展活力

立足貧困地區(qū)實際，以改革創(chuàng)新為驅動，激發(fā)活力、提高效率、促進脫貧。一是切實落實中央深化行政體制改革的精神，加強政務服務標準化建設，改善政務服務環(huán)境，降低發(fā)展成本，增強政務服務發(fā)展的“軟實力”，吸引外來產(chǎn)業(yè)轉移與新建投資；二是創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉制度，加強貧困地區(qū)農(nóng)村土地整治與水利道路建設，促進土地流轉，實現(xiàn)土地、資金、勞動力等要素的優(yōu)化配置，通過土地集約化經(jīng)營，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展；三是以產(chǎn)業(yè)為依托，根據(jù)地理、生態(tài)和經(jīng)濟狀況，以連片特困地區(qū)縣城和建制鎮(zhèn)為主推進新型城鎮(zhèn)化建設，特別是在一些傳統(tǒng)的集貿(mào)市場鎮(zhèn)、特色產(chǎn)品地和人口聚集多的鎮(zhèn)等區(qū)域著力推進特色小城鎮(zhèn)建設，引導當?shù)剞r(nóng)民就業(yè)與安居；四是創(chuàng)新連片特困地區(qū)考核機制，注重生態(tài)與脫貧效應考核，在青山綠水中致富，在發(fā)展中建設生態(tài)文明，在美麗鄉(xiāng)村中促進農(nóng)民奔小康。

4.提高貧困地區(qū)基本公共服務水平，增強自我發(fā)展能力

隨著我國貧困人口的不斷減少，貧困特征主要表現(xiàn)為相對貧困和發(fā)展貧困，基本公共服務低所帶來的風險與不確定性成為制約連片特困地區(qū)脫貧的重要因素(曾小溪，曾福生，2012)。適應經(jīng)濟新常態(tài)，切實提高連片特困地區(qū)基本公共服務水平，促進貧困地區(qū)到2020年的“基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平”成為我國農(nóng)村扶貧開發(fā)的重要內(nèi)容，也是培育與提高連片特困地區(qū)自我發(fā)展能力的重要舉措。一是切實落實義務教育法和加強新型職業(yè)農(nóng)民培育，提高農(nóng)村貧困人口素質；二是發(fā)揮職業(yè)教育與高等教育支撐地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的功能，為創(chuàng)新驅動與產(chǎn)業(yè)升級提供人才支撐；三是增加投入，改善醫(yī)療衛(wèi)生設施和創(chuàng)新人才使用機制，提高醫(yī)療衛(wèi)生水平；四是建立與健全覆蓋全民的基本醫(yī)療保險、最低生活保障及困難救助機制；五是建立就業(yè)與外出務工服務平臺，有序引導就業(yè)，增強貧困人群工資收入。

注 釋：

①數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《湖南省統(tǒng)計年鑒(2014)》整理.

[1] Simon Kuznets. Economic Growth and Income Inequality[J] .The American Economic Review,1955，(1):1-30.

[2] Uwe Deichmann. Geographic Aspects of Inequality and Poverty[R] . Worldbank Work Paper,1999，(1).

[3] 周 猛.集中連片特困地區(qū)的致貧因素和減貧對策探析——以西藏自治區(qū)改則縣為例[J] .開發(fā)研究，2012，(6)：43-46.

[4] 惠銀春.基本公共服務均等化視野下的浙江省農(nóng)村反貧困研究[D] .浙江大學學位論文，2010.

[5] 黃 暉.中國經(jīng)濟增長區(qū)域差異的制度分析[J] .經(jīng)濟地理，2013，(1)：35-40.

[6] 馬翠蓮.經(jīng)濟新常態(tài)下的挑戰(zhàn)與機遇[N] .上海金融報，2014-12-16.

[7] 王浴青.農(nóng)村科技扶貧開發(fā)與創(chuàng)新路徑——重慶市石柱縣農(nóng)村科技扶貧開發(fā)情況調研[J] .重慶社會科學，2011，(3)：62-66.

[8] 曹芳萍，沈小波.經(jīng)濟增長、財富分配與緩解貧困[J] .現(xiàn)代經(jīng)濟探討，2011，(4)：30-33.

[9] 王小林.貧困測量理論與方法[M] .北京：社會科學文獻出版社，2012.

[10] 曾小溪，曾福生.基本公共服務減貧作用機理研究[J] .貴州社會科學，2012，(12)：50-54.

責任編校：張 靜，羅 紅

2015-05-26

湖南省社科基金項目(2010YBA206)；湖南省高校創(chuàng)新平臺開放基金項目(13K110)；邵陽學院科研創(chuàng)新團隊研究成果

馬 驥，男，湖南邵陽人，博士，副教授，研究方向為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

F127

A

1007-9734(2015)04-0028-06