社會(huì)組織體制改革與社會(huì)治理創(chuàng)新——社會(huì)組織體制改革座談會(huì)觀點(diǎn)綜述

● 本刊記者 李利平

2015年2月7日，中國(guó)機(jī)構(gòu)編制管理研究會(huì)組織召開(kāi)了社會(huì)體制改革系列座談會(huì)第二次專(zhuān)題座談會(huì)，此次座談會(huì)的主題是“社會(huì)組織體制改革”。第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)、研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)華建敏同志出席座談會(huì)并作重要講話，中央編辦副主任王峰同志出席了座談會(huì)，來(lái)自民政部門(mén)的實(shí)務(wù)工作者，政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、公共管理學(xué)的知名專(zhuān)家學(xué)者以及部分社會(huì)組織負(fù)責(zé)人共14人參加了座談。

廖鴻（民政部民間組織管理局巡視員、副局長(zhǎng)）認(rèn)為，社會(huì)組織有廣義和狹義之分。狹義上，是指在民政部門(mén)登記的基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位三類(lèi)；廣義上，還應(yīng)包括中介組織、群團(tuán)組織（含人民團(tuán)體）和社會(huì)企業(yè)。對(duì)社會(huì)組織的改革可以從七方面開(kāi)展：一是轉(zhuǎn)變觀念，充分發(fā)揮社會(huì)組織在國(guó)家治理中的作用；二是統(tǒng)籌推進(jìn)行政體制改革、事業(yè)單位改革和社會(huì)組織體制改革，為社會(huì)組織發(fā)揮作用讓渡空間；三是加強(qiáng)法制建設(shè)，盡快出臺(tái)社會(huì)組織基本法，明確社會(huì)組織的法律地位、組織原則和權(quán)利義務(wù)，盡快分類(lèi)制定行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)法、慈善事業(yè)法、志愿服務(wù)法、境外非政府組織法等專(zhuān)門(mén)法律，推動(dòng)社會(huì)組織的分類(lèi)發(fā)展、分類(lèi)管理；四是完善政策，特別是財(cái)政支持政策、稅收減免政策和人才培養(yǎng)政策，加大政府支持力度；五是拓展渠道，為社會(huì)組織參與社會(huì)治理搭建平臺(tái)；六是加強(qiáng)引導(dǎo)，提升社會(huì)組織參與社會(huì)治理能力；七是創(chuàng)新監(jiān)管，提高社會(huì)組織的管理規(guī)范化水平。

馬慶鈺（國(guó)家行政學(xué)院教授）認(rèn)為，社會(huì)組織是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量、是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革深化的延伸平臺(tái)、是經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的助推器、是分擔(dān)政府卸載部分職能的重要載體、是通往現(xiàn)代社會(huì)秩序的重要組織機(jī)制、是國(guó)家軟實(shí)力和社會(huì)文明的重要推動(dòng)者。在推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展上還存在諸多問(wèn)題，包括：在理念上，警惕多而信任少；在政策上，說(shuō)得多但落實(shí)少；在體制上，層級(jí)多但效益少；在管理上，管制多但服務(wù)少；在法制建設(shè)上，法規(guī)多但效力低。

褚松燕（國(guó)家行政學(xué)院教授）認(rèn)為，人民團(tuán)體的基本問(wèn)題是其定位和屬性問(wèn)題。在目前法律和制度框架下，狹義上看，人民團(tuán)體（8個(gè)）和群眾團(tuán)體（14個(gè)）并不屬于社會(huì)團(tuán)體，但從廣義角度看，人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體都屬于社會(huì)組織。人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體屬于政治社會(huì)團(tuán)體，其利益代表地位獲得了國(guó)家認(rèn)可、承擔(dān)一定公共職能，并制度化地參與公共事務(wù)管理。它們是中國(guó)特色的政治組織，兼具政治屬性和社會(huì)屬性。從實(shí)踐看，當(dāng)前人民團(tuán)體存在一定程度的功能失衡問(wèn)題，如盡管有體制和制度保障，但其政治影響力和社會(huì)影響力總體不強(qiáng)，屬“金邊群團(tuán)”，而其承擔(dān)的代表性、服務(wù)型、倡導(dǎo)性功能更是發(fā)揮得不夠。改革思路是處理好政治屬性和社會(huì)屬性的關(guān)系，在堅(jiān)持和發(fā)揮好政治屬性的同時(shí)，突出社會(huì)屬性，有為才能有位。

王名（清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授）認(rèn)為，人民團(tuán)體改革是一個(gè)重大的政治問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題，要放在時(shí)代背景下審慎考慮?？偟乃悸肥前垂δ芴攸c(diǎn)進(jìn)行分割式改革。其中，政治功能政黨化，逐步剝離；行政功能部門(mén)化，其承擔(dān)的行政功能逐步回歸政府；社會(huì)功能社會(huì)組織化，人民團(tuán)體逐步過(guò)渡轉(zhuǎn)型為真正的社會(huì)組織。

從國(guó)際比較的視角，現(xiàn)代社會(huì)組織體制有三種主要類(lèi)型。一是（基于自由）國(guó)家與社會(huì)平行發(fā)展，國(guó)家原則上不限制不監(jiān)管、NGO較少參與公共服務(wù)并較少得到公共資源；二是（基于合作）國(guó)家與社會(huì)協(xié)同發(fā)展，國(guó)家鼓勵(lì)并監(jiān)管、NGO積極參與公共服務(wù)并大量得到公共資源；三是（基于管制）國(guó)家管制社會(huì)發(fā)展，國(guó)家限制并監(jiān)管、NGO分為官辦和民間。不同的國(guó)家，體制類(lèi)型不同。中國(guó)要加快形成現(xiàn)代社會(huì)組織體制：還組織于社會(huì)，改革現(xiàn)行社會(huì)組織體制、建構(gòu)現(xiàn)代社會(huì)組織體制；還服務(wù)于社會(huì)，全面推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)、改革現(xiàn)行事業(yè)單位體制、建構(gòu)現(xiàn)代社會(huì)服務(wù)體制；還治理于社會(huì)，深化政法維穩(wěn)體制改革、改革重建基層自治體制、推動(dòng)人民團(tuán)體體制改革、建構(gòu)現(xiàn)代社會(huì)治理體制。

張靜（北京大學(xué)社會(huì)學(xué)教授）認(rèn)為，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)關(guān)系已經(jīng)發(fā)生重大改變，社會(huì)組織還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)社會(huì)變遷發(fā)展的需要。對(duì)社會(huì)組織做整體評(píng)估，有助于為深化改革明確方向?？疾旆治錾鐣?huì)組織，不僅要看數(shù)量增長(zhǎng)，更要看質(zhì)量。中國(guó)社會(huì)組織的質(zhì)量問(wèn)題表現(xiàn)在：一是社會(huì)互助自組織能力弱；二是行政化，缺乏社會(huì)堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；三是商業(yè)化，公共利益和團(tuán)體利益邊界不清晰，亦官亦民亦商，導(dǎo)致行為標(biāo)準(zhǔn)不清楚，公益性和正當(dāng)性不明。社會(huì)組織應(yīng)是一個(gè)中間性角色（intermediate role），公民可以通過(guò)社會(huì)組織，與國(guó)家的公共制度聯(lián)系起來(lái)，依靠國(guó)家的公共制度來(lái)保護(hù)自己的生存和權(quán)益。當(dāng)前中國(guó)的社會(huì)組織整合功能弱，在國(guó)家和社會(huì)之間還難以承擔(dān)起連接、代表和利益?zhèn)鬏數(shù)穆毮?。社?huì)組織改革要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，對(duì)公共利益和非公共利益要在組織、行為標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)和規(guī)則上做出明確區(qū)別，通過(guò)立法和政策引導(dǎo)社會(huì)組織的行動(dòng)方向。

洪大用（中國(guó)人民大學(xué)教授）認(rèn)為，社會(huì)組織體制有四個(gè)方面內(nèi)涵：一是政府、社會(huì)組織、公眾與市場(chǎng)之間的關(guān)系是其核心；二是社會(huì)組織之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系；三是促進(jìn)組織有效發(fā)揮作用的配套政策體系；四是社會(huì)組織內(nèi)部的管理體制。構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)組織體制的工作重點(diǎn)有：一是開(kāi)放社會(huì)組織的發(fā)展空間；二是改革政府管理方式，實(shí)現(xiàn)“四個(gè)轉(zhuǎn)變”：政府與社會(huì)組織的關(guān)系從主從關(guān)系向平等伙伴關(guān)系轉(zhuǎn)變、從行政管理為主到依法管理轉(zhuǎn)變、從壟斷性資源分配向競(jìng)爭(zhēng)性資源分配轉(zhuǎn)變，對(duì)社會(huì)組織評(píng)價(jià)從主管部門(mén)評(píng)價(jià)向社會(huì)評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)變。三是改革社會(huì)組織自身運(yùn)作方式，建立健全內(nèi)部約束機(jī)制和外部監(jiān)督機(jī)制；四是社會(huì)組織要實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化和橫向聯(lián)合；五是培育社會(huì)組織文化；六是建議適時(shí)設(shè)立獨(dú)立的社會(huì)組織管理局。

丁元竹（國(guó)家行政學(xué)院教授）認(rèn)為，推動(dòng)社會(huì)體制改革首先要搞清楚社會(huì)體制改革的核心，即如何在公共利益和公眾公平的參與邊界條件下找到一種機(jī)制以激發(fā)社會(huì)活力、維護(hù)社會(huì)秩序。從國(guó)際比較視角看，各國(guó)的社會(huì)組織體制類(lèi)型不同，主要是源于市場(chǎng)體制不同，因此，構(gòu)建社會(huì)組織體制必須結(jié)合中國(guó)自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特點(diǎn)。

黃浩明（中國(guó)國(guó)際民間組織合作促進(jìn)會(huì)副理事長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)）以中國(guó)民促會(huì)的發(fā)展為例，分析了政社分開(kāi)和組織內(nèi)部治理改革的難點(diǎn)，提出要實(shí)現(xiàn)組織轉(zhuǎn)型和社會(huì)共治。組織轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)：一是發(fā)揮會(huì)員單位主動(dòng)性，包括完善會(huì)員單位的參與機(jī)制、增加會(huì)員的資源共享、擴(kuò)大會(huì)員單位間的聯(lián)盟；二是發(fā)揮理事會(huì)成員作用，包括提升理事會(huì)成員的積極性、參與資源整合和戰(zhàn)略層面頂層設(shè)計(jì)；三是加強(qiáng)理事會(huì)監(jiān)督功能，包括建立監(jiān)督和考核制度、監(jiān)督規(guī)章制度的執(zhí)行、發(fā)揮理事會(huì)成員在重大事項(xiàng)和有影響力的重大項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中的作用；四是規(guī)范執(zhí)行機(jī)構(gòu)，包括進(jìn)一步完善制度、嚴(yán)格執(zhí)行制度，推動(dòng)管理的專(zhuān)業(yè)化和工作人員職業(yè)化。

李濤（北京市協(xié)作者社會(huì)工作發(fā)展中心主任）提出，社會(huì)治理迫切需要政社合作，而社會(huì)組織在政社合作中扮演著重要角色：一是發(fā)揮專(zhuān)業(yè)服務(wù)功能，以提高社會(huì)治理的效率和質(zhì)量；二是發(fā)揮資源整合功能，建立優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的合作伙伴關(guān)系；三是發(fā)揮創(chuàng)新示范功能，推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新；四是發(fā)揮專(zhuān)業(yè)支持功能，培育發(fā)展專(zhuān)業(yè)人才和組織，協(xié)助政府完成職能轉(zhuǎn)移；五是發(fā)揮政策倡導(dǎo)功能，為社會(huì)政策創(chuàng)新提供可行的專(zhuān)業(yè)依據(jù)。政社合作中也存在著挑戰(zhàn)，要積極構(gòu)建政社合作伙伴關(guān)系，當(dāng)前，政府要扶持一批專(zhuān)業(yè)社會(huì)組織發(fā)展，協(xié)助政府完成職能轉(zhuǎn)移，完善公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理創(chuàng)新。