水庫移民征地補(bǔ)償長效模式的法制規(guī)范與制度構(gòu)建

胡大偉

（浙江水利水電學(xué)院社科部，浙江 杭州 310018）

水庫移民征地補(bǔ)償長效模式的法制規(guī)范與制度構(gòu)建

胡大偉

（浙江水利水電學(xué)院社科部，浙江 杭州 310018）

研究目的：反思和完善中國水庫移民征地補(bǔ)償長效機(jī)制。研究方法：社會實(shí)證分析和規(guī)范分析相結(jié)合。研究結(jié)果：長期以來，雖然中國對水庫移民征地補(bǔ)償長效模式開展了多種形式的探索，但囿于法理認(rèn)知的淺薄以及法律制度的不足，長效補(bǔ)償呈現(xiàn)出無序發(fā)展的態(tài)勢。為了實(shí)現(xiàn)水庫移民補(bǔ)償安置“發(fā)展、共享”的人權(quán)價(jià)值，迫切需要從法律上明晰長效補(bǔ)償?shù)臋?quán)利義務(wù)關(guān)系，完善其運(yùn)行架構(gòu)和機(jī)制。研究結(jié)論：對水庫移民實(shí)施長效補(bǔ)償是回應(yīng)開發(fā)性移民的時(shí)代要求。

土地制度；水庫移民；征地補(bǔ)償；長效機(jī)制；完善

中國的水利水電工程建設(shè)經(jīng)過“十一五”期間的短暫蟄伏之后，在“十二五”及未來一段時(shí)間呈現(xiàn)出激增的態(tài)勢。水利水電工程的建設(shè)必然會產(chǎn)生大量的水庫移民（大多數(shù)為農(nóng)村居民），針對農(nóng)村水庫移民，長期以來中國一直堅(jiān)持有土補(bǔ)償安置的方式，但隨著人們對土地資源重要性認(rèn)知的提高，以及法律對集體土地農(nóng)民長期承包的確認(rèn)和支持，集體土地的異地調(diào)配和變動越來越困難。這給水庫移民的異地有土補(bǔ)償安置帶來了巨大的挑戰(zhàn)。雖然，有的地方通過土地整理的方式獲取新的安置土地，但這種方式獲取的土地往往難以滿足水庫移民生存發(fā)展的需要。在長江三峽工程庫區(qū)重慶萬州區(qū)天城農(nóng)村移民安置過程中，8年試點(diǎn)（從1985年起到1992年止）土地開墾面積有170．00 hm2，主要集中在海拔600 m，坡度25°以上，土地脊而薄，水利配套困難，經(jīng)調(diào)查評價(jià)，難以利用[1]。在這種現(xiàn)實(shí)背景下，法律上強(qiáng)調(diào)有土安置為主的“一次性補(bǔ)償”模式面臨著必須做出適當(dāng)調(diào)整和改變的巨大壓力。為了舒緩這一壓力，回應(yīng)開發(fā)性移民的政策要求，建立非依賴土地的發(fā)展性水庫移民征地補(bǔ)償模式勢在必行。

1 水庫移民征地補(bǔ)償長效模式的實(shí)踐探索

20世紀(jì)80年代，隨著中國邁入大發(fā)展的歷史時(shí)期，水利水電工程建設(shè)也進(jìn)入了快速發(fā)展的階段，但由于中國經(jīng)濟(jì)剛剛復(fù)蘇，水庫的開發(fā)建設(shè)除了遭遇移民搬遷難的問題，還要受建設(shè)資金短缺的困擾。為了應(yīng)對這一問題，有些地方政府創(chuàng)造性地提出了通過改變移民補(bǔ)償發(fā)放時(shí)間的方式來減輕水庫建設(shè)前期資金壓力的長期補(bǔ)償方案。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的水庫移民征地補(bǔ)償表現(xiàn)為以“產(chǎn)值倍數(shù)法”為計(jì)算方式的一次性補(bǔ)償，長期補(bǔ)償實(shí)行按照淹沒土地的數(shù)量對水庫移民逐年支付補(bǔ)償。這種體現(xiàn)地方政府創(chuàng)新的長期補(bǔ)償雖然產(chǎn)生的動因并非為了更好地保障水庫移民的生存與發(fā)展權(quán)利，正如一學(xué)者在論證廣西京南水庫移民長期補(bǔ)償時(shí)所寫：“按照最大限度地減少工程建設(shè)前期投資和最大限度地減少前期移民搬遷安置工作壓力的思路開展各項(xiàng)工作，通過京南水利樞紐工程的建設(shè)，努力探索在市場條件下水庫移民安置的新路子?！盵2]但這種分期給付補(bǔ)償?shù)姆绞降拇_受到了部分水庫移民的歡迎?！安糠中蘼坊蚴悄纤闭{(diào)工程征地地區(qū)，‘種地’仍是這些地區(qū)農(nóng)戶的主要收入來源，土地從功能上仍是農(nóng)民生存的基礎(chǔ)。因此，這些地區(qū)的農(nóng)民更傾向于分期獲得補(bǔ)償，以便日后的生活有所保障?！盵3]隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，長效補(bǔ)償也逐漸引起中央政府的重視，并上升為國家政策推薦的創(chuàng)新模式。《可再生能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》明確提出：“創(chuàng)新移民工作機(jī)制，研究和探索電站長期補(bǔ)償淹沒土地的辦法，并在有條件的地方進(jìn)行試點(diǎn)”①國家發(fā)展和改革委員會.國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)可再生能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃的通知［Z］ . 2008 - 03 - 03.。基于政治的推動和現(xiàn)實(shí)契合性，長期補(bǔ)償在水庫移民征地補(bǔ)償實(shí)踐中得到長足的發(fā)展。歸結(jié)起來，中國的水庫移民長效補(bǔ)償實(shí)踐主要表現(xiàn)為以下兩個方面。

1.1 實(shí)物補(bǔ)償分期模式

所謂實(shí)物補(bǔ)償?shù)拈L期模式是指根據(jù)庫區(qū)已淹耕地的具體情況，核定農(nóng)作物種類和產(chǎn)量，然后根據(jù)核定的農(nóng)產(chǎn)品種類和畝產(chǎn)量并考量市場物價(jià)波動逐年向水庫移民補(bǔ)償糧食作物，補(bǔ)償期限一般截止到水庫報(bào)廢之時(shí)。湖南托口水電站是近年來實(shí)行實(shí)物補(bǔ)償長期模式的典型。托口水電站是21世紀(jì)初期湖南省開工建設(shè)的最大水電工程，該工程的淹沒區(qū)涉及湖南三個縣市、貴州一個縣。貴州省針對托口水電站貴州水庫移民采取傳統(tǒng)的依賴“有土安置”的一次性補(bǔ)償，而湖南省針對托口水電站湖南水庫移民采取了實(shí)物補(bǔ)償長期模式。湖南省人民政府辦公室《關(guān)于托口水電站（湖南）農(nóng)村移民安置方式的復(fù)函》，原則上同意湖南庫區(qū)移民安置采用有土安置與實(shí)物補(bǔ)償相結(jié)合的方式；2006年8月《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于〈托口水電站建設(shè)征地實(shí)物方案〉的復(fù)函》，原則上同意有土安置結(jié)合實(shí)物補(bǔ)償相結(jié)合的補(bǔ)償方式[4]。湖南日報(bào)的記者在一篇采訪紀(jì)實(shí)報(bào)道中清晰地描述了托口水電站湖南水庫移民實(shí)物補(bǔ)償?shù)木唧w內(nèi)容和美好前景，“經(jīng)過地方政府、移民、業(yè)主綜合選擇，最終庫區(qū)移民安置選擇了有土安置與實(shí)物補(bǔ)償相結(jié)合的方式，除了現(xiàn)有的安置補(bǔ)償之外，庫區(qū)的1.1萬畝水田將按每畝每年625公斤稻谷補(bǔ)償給移民，并且補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格隨著物價(jià)的波動做相應(yīng)調(diào)整，也就是說只要托口水電站存在一年，農(nóng)民就可以得到一年的補(bǔ)償。同時(shí)在未來的20年內(nèi)，庫區(qū)農(nóng)村移民還將得到每人每年600元的后扶資金。這樣的長期補(bǔ)償，雖然業(yè)主承擔(dān)了較多的風(fēng)險(xiǎn)和壓力，但解決了移民的后顧之憂?！盵5]

1.2 金錢補(bǔ)償分期模式

相對于實(shí)物補(bǔ)償長期模式，金錢補(bǔ)償分期模式在水庫移民補(bǔ)償實(shí)踐的使用頻率更高。目前金錢補(bǔ)償分期模式有兩種操作模式，一種是耕地的年產(chǎn)值操作模式，另一種是耕地的資本化操作模式。所謂金錢分期補(bǔ)償?shù)哪戤a(chǎn)值操作模式主要是基于被淹沒耕地前三年的平均年產(chǎn)值（或凈產(chǎn)值），并考量農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動，分期（半年或一年）給予水庫移民金錢補(bǔ)償，期限至水庫報(bào)廢之時(shí)。這種補(bǔ)償模式開始探索的實(shí)踐比較早，早在20世紀(jì)80年代，廣西的很多水利水電工程已經(jīng)運(yùn)用這種“長期補(bǔ)償”方式，比如浪水水電站、爽島水電站等。隨后這種模式也被其他很多地方學(xué)習(xí)、借鑒和推廣。如今，金沙江中游的阿海和向家壩水電站（涉及云南省的水庫移民）已成為采取這種模式的典型。為了確立長效補(bǔ)償模式的權(quán)威性，云南省政府辦公廳專門印發(fā)了有關(guān)移民補(bǔ)償安置的規(guī)范性文件，提出對金沙江中游水庫移民（云南部分）開展長效補(bǔ)償，而且該規(guī)范性文件對長效補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行機(jī)制做出了比較清楚和全面的規(guī)定。

金錢長期補(bǔ)償?shù)馁Y本化操作模式，是指把土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)入股（或土地使用權(quán)入股）或出借給水庫建設(shè)，然后每年水庫移民通過事先約定的方式按照股本或本金獲得保底分紅或利息，一直到水庫服役期滿。這種模式的實(shí)質(zhì)就是土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的資本化或土地使用權(quán)的資本化。20世紀(jì)90年代初期，四川省在槽漁灘水電站建設(shè)中開始探索“出借”式水庫移民長效補(bǔ)償模式。將土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)按照“統(tǒng)籌使用，長期受益”的原則，采取一次清算，集中投入電站建設(shè)，電站每年按銀行利率11%付給移民利息。這樣既緩解了電站工程建設(shè)資金緊張的矛盾，又避免了移民將土地補(bǔ)償費(fèi)一次消耗的弊端[6]。征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)（或土地使用權(quán)）的入股式長效補(bǔ)償模式是當(dāng)前水庫建設(shè)中探索和運(yùn)用較多的一種方式，比如東固水電站（福建?。?、平松水電站（貴州?。?、龍王潭水電站（貴州?。┑?。其中東固水電站采取將集體所有的征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)入股并每年保底分紅的模式，平松、龍王潭水電站采取土地使用權(quán)入股（租賃）的方式。

2 水庫移民征地補(bǔ)償長效模式的法理解讀

長效補(bǔ)償不僅是當(dāng)前許多地方積極探索的補(bǔ)償模式，也是一種得到水庫移民廣泛認(rèn)可的創(chuàng)新。學(xué)者李勛華在2009年曾對向家壩庫區(qū)（跨四川、云南兩?。┮速e縣安邊鎮(zhèn)移民點(diǎn)、云南水富向家壩鎮(zhèn)移民點(diǎn)、重慶三峽開縣趙家鄉(xiāng)移民點(diǎn)、湖北巴東溪丘灣移民點(diǎn)、湖北丹江口市澗池鄉(xiāng)移民點(diǎn)部分移民權(quán)益進(jìn)行調(diào)研。被調(diào)查的398人中，在回答“在安置補(bǔ)償?shù)姆绞缴?，你是否認(rèn)為土地產(chǎn)權(quán)入股方式可行?”這個問題時(shí)，選擇“可行”的移民高達(dá)332人，占總數(shù)的83. 4%[7]，但由于相關(guān)理論研究的滯后以及中國現(xiàn)行法律在此方面的遲緩和含糊態(tài)度，在水庫移民補(bǔ)償實(shí)踐中，許多人一直對“長效補(bǔ)償”保持戒備心理?！罢沁@種模糊性，使得長期補(bǔ)償機(jī)制徘徊在‘極力推行’和‘謹(jǐn)慎防范’這兩個極端之間?！盵8]這種實(shí)踐狀態(tài)不僅折射了“長效補(bǔ)償”的法律困境，也印證了人們對長期補(bǔ)償?shù)姆烧J(rèn)識的莫衷一是。

2.1 補(bǔ)償主體

在長效補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體理論認(rèn)識上，一直存在著理解上的偏差。許多人認(rèn)為在長效補(bǔ)償中，業(yè)主是水庫移民補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)主體，實(shí)踐中業(yè)主與水庫移民簽訂長效補(bǔ)償協(xié)議也證實(shí)了這一點(diǎn)。其實(shí)，這種認(rèn)知反映了水庫移民長效補(bǔ)償法學(xué)理論研究上的落后，這種落后導(dǎo)致水庫移民長效補(bǔ)償實(shí)踐呈現(xiàn)出紛繁蕪雜的景象。水庫移民征地補(bǔ)償是公益征收補(bǔ)償，屬于行政補(bǔ)償?shù)闹匾愋椭?。作為行政補(bǔ)償?shù)乃畮煲泼裱a(bǔ)償，無論是補(bǔ)償方式上表現(xiàn)為“一次性補(bǔ)償”，抑或分期的“長效補(bǔ)償”，在理論上補(bǔ)償義務(wù)方必然是行政主體。如果把業(yè)主作為水庫移民長效補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)方，首先意味著水庫移民征地補(bǔ)償性質(zhì)的變化，而這種變化在本質(zhì)上否定了征收的存在，這種否定必將引發(fā)水庫移民征地補(bǔ)償?shù)姆ɡ砦C(jī)。因此，筆者以為長效補(bǔ)償僅僅是一次性補(bǔ)償?shù)淖兺?，并不引起補(bǔ)償義務(wù)主體的變化，行政主體始終應(yīng)該是水庫移民征地補(bǔ)償?shù)姆闪x務(wù)主體。

2.2 風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)

不同類型的水利水電工程所產(chǎn)生的效益也是不一樣的。有的工程主要承擔(dān)防洪、排澇、灌溉等功能，很難產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效益；有的工程主要承擔(dān)發(fā)電、供水功能，或不僅承擔(dān)防洪、排澇、灌溉等功能，還承擔(dān)發(fā)電、供水等功能，此類工程項(xiàng)目能夠直接帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益。在水庫移民征地補(bǔ)償實(shí)踐中，長效補(bǔ)償主要見于以發(fā)電、供水等能夠直接產(chǎn)生巨大經(jīng)濟(jì)效益的水利水電工程建設(shè)中。在市場經(jīng)濟(jì)的條件下，對于以發(fā)電、供水等功能為主的經(jīng)營性水電項(xiàng)目來說，在憧憬可能存在的巨大經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，同樣需要面對經(jīng)營不善的考驗(yàn)。對于這種經(jīng)營性風(fēng)險(xiǎn)，水庫移民是否應(yīng)該承擔(dān)，理論上并沒有給予很好的解答。有人認(rèn)為長效補(bǔ)償實(shí)際上是“成果共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”新理念的滲透[9]，進(jìn)一步而言在水庫移民長效補(bǔ)償中，移民應(yīng)該承擔(dān)經(jīng)營失敗的風(fēng)險(xiǎn)。這種理解顯然背離了“長效補(bǔ)償”承載的發(fā)展性價(jià)值和水庫移民征地補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)。長效補(bǔ)償?shù)耐怀霰碚?，就是改一次性補(bǔ)償為貫穿于水利水電工程整個運(yùn)行期間的分期補(bǔ)償，通過分期補(bǔ)償讓水庫移民能夠分享土地增值帶來的效益，分享庫區(qū)發(fā)展帶來的利益，實(shí)現(xiàn)水庫移民的發(fā)展權(quán)。再者水庫移民補(bǔ)償?shù)暮诵膬?nèi)涵在于使水庫移民因水利水電工程建設(shè)導(dǎo)致的損失得到彌補(bǔ)，通過這種彌補(bǔ)保障水庫移民的生存和發(fā)展利益。基于此，筆者以為，無論是何種方式的“長效補(bǔ)償”都不能讓水庫移民承擔(dān)各種風(fēng)險(xiǎn)帶來的不利，政府應(yīng)該承擔(dān)起水庫移民享受發(fā)展性利益的補(bǔ)償擔(dān)保責(zé)任。

2.3 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

采用長效補(bǔ)償，一般意味著水庫移民獲得的土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助總額將超過“該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的16倍”①大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例［Z］ .第22條.法律限制。這種突破被有些人視為長效補(bǔ)償“非法存在”的重要表征，“一般大中型水利水電工程設(shè)計(jì)使用年限都在50年以上，這就使‘長期’的具體期限可達(dá)50年以上甚至上百年，‘長期’二字于法無據(jù)，且與現(xiàn)行法律、法規(guī)相沖突，‘長期補(bǔ)償’與土地征收補(bǔ)償?shù)姆ɡ硇再|(zhì)是適當(dāng)補(bǔ)償、不完全補(bǔ)償也不相符合?！盵10]其實(shí)，長效補(bǔ)償存在的重要價(jià)值不僅在于能夠滿足水庫移民的生存需求，而且在于能夠滿足水庫移民的發(fā)展權(quán)需求。水庫移民征地補(bǔ)償矛盾頻發(fā)的狀況已經(jīng)表明按照“三原原則”計(jì)算的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上無法滿足水庫移民的發(fā)展權(quán)利需求。某種意義上，長效補(bǔ)償正是對這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)模式的改革和突破。退一步而言，現(xiàn)行的行政法規(guī)并非沒有為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)突破16倍預(yù)留制度上的通道。2006年的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》在規(guī)定16倍限額的同時(shí)，也規(guī)定了但書條款，即“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)不能使需要安置的移民保持原有生活水平、需要提高標(biāo)準(zhǔn)的，由項(xiàng)目法人或者項(xiàng)目主管部門報(bào)項(xiàng)目審批或者核準(zhǔn)部門批準(zhǔn)?！雹诖笾行退姽こ探ㄔO(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例［Z］ .第22條.

2.4 長效補(bǔ)償和后期扶持的關(guān)系

中國相關(guān)法律規(guī)定，水庫移民補(bǔ)償采取“前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期扶持相結(jié)合的辦法”③大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例［Z］ .第3條.。長效補(bǔ)償?shù)膶?shí)施引發(fā)了后期扶持的存在危機(jī)。一方面，簡單從補(bǔ)償時(shí)間上看，長效補(bǔ)償已經(jīng)覆蓋了水庫移民的 “后期扶持”；另一方面，有人提出“由于移民已經(jīng)通過直接參與水利水電工程效益的分享獲得了長期的生產(chǎn)生活保障，安置之后就不宜再享受國家對于水庫移民安置后期扶持的相關(guān)政策?！盵11]但如果進(jìn)一步分析，可以發(fā)現(xiàn)長效補(bǔ)償和后期扶持是兩個不同的法理范疇，二者不能互相替代。從國家對后期扶持的立法本意來看，它早期的功能定位在于化解水庫移民遺留問題。當(dāng)然，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的提出，它的功能定位除了“化解水庫移民遺留問題”，還增加了“幫助水庫移民脫貧致富”④國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見［Z］ .前言.，而長效補(bǔ)償?shù)闹饕δ茉谟谕ㄟ^滲入“發(fā)展、參與”的理念來達(dá)到對水庫移民損失的公正補(bǔ)償。長效補(bǔ)償實(shí)質(zhì)上僅是 “前期補(bǔ)償”中可供水庫移民選擇方式的眾多方式之一，而且，在許多同一水庫移民征地補(bǔ)償安置實(shí)踐中，長效補(bǔ)償也常常是和其他補(bǔ)償方式并存的。

2.5 長效補(bǔ)償與社會保障的關(guān)系

無論是在理論抑或?qū)嵺`中，移民補(bǔ)償和社會保障都體現(xiàn)出很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。從分期持續(xù)的時(shí)間緯度和長久生計(jì)保障的價(jià)值立場而言，長效補(bǔ)償和水庫移民社會保障呈現(xiàn)出高度的相似性。在此種背景下，很多學(xué)者提出用“土地?fù)Q保障”等把補(bǔ)償權(quán)和社會保障權(quán)融為一體的方式來解決移民的后續(xù)生存發(fā)展問題，但在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的語境下，提供基本社會保障本應(yīng)是政府的法定義務(wù)，用財(cái)產(chǎn)權(quán)來交換社會保障權(quán)顯然不符合法理，也容易掩蓋水庫移民社會保障與損失補(bǔ)償?shù)恼鎸?shí)法律關(guān)系[12]。長效補(bǔ)償和社會保障的銜接和協(xié)同雖然有利于化解水庫移民征地補(bǔ)償矛盾，滿足水庫移民生存發(fā)展需要，但不能因此把二者混同。長效補(bǔ)償是水庫移民征地補(bǔ)償安置的一種方式，它產(chǎn)生的前提在于土地征收的發(fā)生，法理實(shí)質(zhì)在于財(cái)產(chǎn)權(quán)受損的彌補(bǔ)，而社會保障是憲法賦予公民的基本社會權(quán)利之一，它的產(chǎn)生不以財(cái)產(chǎn)的受損為前提，是由國家提供的具有普惠意義的平等權(quán)利。

2.6 長效補(bǔ)償?shù)姆ɡ韺?shí)質(zhì)——“租賃”、“入股”抑或其他

長效補(bǔ)償實(shí)踐形式的紛繁復(fù)雜，表面上體現(xiàn)了政府在水庫移民補(bǔ)償制度上的創(chuàng)新力，但也反映了人們對長效補(bǔ)償?shù)姆ɡ韺?shí)質(zhì)認(rèn)知的困惑。當(dāng)前關(guān)于長效補(bǔ)償?shù)睦碚摶c(diǎn)存在“土地租賃”、“入股（土地使用權(quán)或征地補(bǔ)償安置費(fèi)）”、“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)出借”等多種說法。筆者以為，認(rèn)識長效補(bǔ)償?shù)姆ɡ韺?shí)質(zhì)必須立足于水庫移民征地補(bǔ)償?shù)姆尚再|(zhì)。作為行政補(bǔ)償重要類別的水庫移民補(bǔ)償，它發(fā)生的重要前提在于因?yàn)楣嬲魇斩鴮?dǎo)致的土地、房屋等其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利的轉(zhuǎn)移，而“土地租賃”的重要特征在于集體土地所有權(quán)并不發(fā)生變化，租賃方需要在租賃期滿后把土地歸還原農(nóng)村集體。把水庫移民長效補(bǔ)償?shù)姆ɡ砘A(chǔ)定位為“土地租賃”顯然偏離了其行政補(bǔ)償?shù)姆尚再|(zhì)。同“土地租賃”說相比，某種意義上“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)出借”說更無法承受起解釋長效補(bǔ)償理論存在的作用，因?yàn)椤巴恋匮a(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)出借”的邏輯前提在于補(bǔ)償已經(jīng)完成。

在中國農(nóng)村，集體土地的所用權(quán)歸集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民個體不享有土地所用權(quán)，農(nóng)民只享有土地承包經(jīng)營權(quán)。當(dāng)然，根據(jù)現(xiàn)有的法律和有關(guān)政策，這種土地承包經(jīng)營權(quán)不僅是“長期穩(wěn)定”的，甚至可以說是“長久不變”的?；谕恋爻邪?，農(nóng)民享有土地的長久使用、收益和較大自由的處分權(quán)益。長期以來，針對水庫移民征地補(bǔ)償，中國堅(jiān)持“產(chǎn)值倍數(shù)”法的原用途補(bǔ)償原則。這種以農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格為基準(zhǔn)的計(jì)算方法顯然忽視了農(nóng)地的市場交易價(jià)值，忽視了市場經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)地征收開發(fā)所帶來的增值收益。市場經(jīng)濟(jì)中，由于水電工程建設(shè)引發(fā)的土地征收，不僅會導(dǎo)致農(nóng)地權(quán)屬的變更，同時(shí)也會產(chǎn)生增值收益。這種原用途價(jià)值之外的增值收益，不能僅僅由國家和水電開發(fā)業(yè)主享有，更應(yīng)該讓水庫移民以及農(nóng)村集體來共同分享。從產(chǎn)權(quán)保護(hù)的角度，土地產(chǎn)權(quán)擁有者有權(quán)獲得土地產(chǎn)出的收益，這根源于產(chǎn)權(quán)擁有者對產(chǎn)權(quán)對象的支配、使用和處分權(quán)，具有法理上的合理性[13]。某種意義上，水庫移民長效補(bǔ)償就是對水庫移民所享有的承包土地使用、收益權(quán)的最大化保護(hù)，而這種最大化的基點(diǎn)在于承認(rèn)水庫移民土地承包經(jīng)營權(quán)的獨(dú)立補(bǔ)償?shù)匚?，并在征地補(bǔ)償中能夠資本化。同時(shí)長效補(bǔ)償減緩了由于一次性補(bǔ)償立即切斷移民與土地聯(lián)系的陣痛壓力，使水庫移民能夠以地生財(cái)，獲得長久穩(wěn)定的生活保障?；诖?，筆者以為“土地使用權(quán)入股”是水庫移民長效補(bǔ)償立足的法理實(shí)質(zhì)，而且，這種解釋符合未來集體土地征收補(bǔ)償改革的方向。

3 水庫移民征地補(bǔ)償長效模式的規(guī)范與制度完善

3.1 明確長效補(bǔ)償?shù)姆傻匚?/p>

人們對長效補(bǔ)償?shù)挠^望態(tài)度和模糊認(rèn)知，根源在于當(dāng)前相關(guān)法律明確規(guī)定的缺位。雖然中國的相關(guān)政策和一些地方性知識為長效補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐嘗試給予了理念和制度的指引，但缺乏明確法律指示的長效補(bǔ)償始終無法找到其應(yīng)有的理性解釋和法律地位。因此，筆者以為，要真正發(fā)揮長效補(bǔ)償?shù)摹肮蚕?、參與”之價(jià)值，必須在未來的法律上確立其明確的地位和制度架構(gòu)。

3.2 規(guī)范與完善長效補(bǔ)償?shù)闹贫燃軜?gòu)

長效補(bǔ)償發(fā)展權(quán)理念的順利實(shí)現(xiàn)，不僅需要對當(dāng)前紛繁復(fù)雜的長效補(bǔ)償實(shí)踐創(chuàng)新模式進(jìn)行規(guī)范，還需要基于水庫移民補(bǔ)償?shù)姆尚再|(zhì)對其進(jìn)行制度完善。

3.2.1 明晰和規(guī)范長效補(bǔ)償?shù)姆申P(guān)系 實(shí)踐中，許多長效補(bǔ)償常通過業(yè)主與水庫移民簽訂民事補(bǔ)償協(xié)議的方式來達(dá)成。這種方式顯然不利于水庫移民生存發(fā)展權(quán)益的保護(hù)，而且也背離水庫移民補(bǔ)償?shù)姆ɡ碇枷颉ｋm然長效補(bǔ)償?shù)淖罱K費(fèi)用需要由水電建設(shè)業(yè)主承擔(dān)，而且他們也是水庫的直接受益人，但征地的性質(zhì)已經(jīng)決定了水庫移民補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)方必然指向國家。“征地是政府與農(nóng)民之間的事，供地是政府和用地單位之間的事，征地與建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)無關(guān)，補(bǔ)償費(fèi)也是由政府給，在程序上與用地單位無關(guān)?！盵14]長效補(bǔ)償補(bǔ)償費(fèi)的給付方不是業(yè)主，而應(yīng)該是政府。因此，應(yīng)該建立由地方政府與水庫移民簽訂長效補(bǔ)償協(xié)議的運(yùn)行機(jī)制，同時(shí)為了約束業(yè)主、保護(hù)公共利益，業(yè)主應(yīng)該與地方政府簽訂保障水庫移民補(bǔ)償安置費(fèi)用具體落實(shí)的協(xié)議，通過該協(xié)議明確業(yè)主應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。

3.2.2 建立長效補(bǔ)償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制 長效補(bǔ)償?shù)哪康脑谟谧屗畮煲泼衲軌蚍窒硭婇_發(fā)帶來的發(fā)展利益，但卻不能讓他們承受失敗帶來的不利后果。首先，為了保障長效補(bǔ)償資金的來源安全，可以將長效補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)列入水電發(fā)電成本，并建立與上網(wǎng)電價(jià)的聯(lián)動機(jī)制。其次，作為經(jīng)營性的水電項(xiàng)目，必然存在一定的市場風(fēng)險(xiǎn)。為了防范風(fēng)險(xiǎn)，保障水庫移民長效補(bǔ)償利益的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)該建立風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制。可以從水電工程經(jīng)營性收入中提取一定數(shù)額的保證金，并把其存入銀行以備不時(shí)之需，同時(shí)建立由項(xiàng)目業(yè)主的投資方或擔(dān)保方提供連帶責(zé)任擔(dān)保的制度。再次，在水電項(xiàng)目經(jīng)營管理制度設(shè)計(jì)中明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和業(yè)主的權(quán)利義務(wù)，設(shè)定水庫移民的保底收益條款，規(guī)定水庫移民收益回報(bào)的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，明確政府的監(jiān)管職責(zé)。

3.2.3 建立長效補(bǔ)償與一次性補(bǔ)償?shù)膮f(xié)調(diào)機(jī)制 長效補(bǔ)償一般是針對耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)而采取的分期支付，但在水庫移民征地補(bǔ)償中，政府除了需要支付土地補(bǔ)償費(fèi)之外，還需要支付安置補(bǔ)助費(fèi)等其他費(fèi)用。對于失去耕地的水庫移民而言，在搬遷之前向其支付“一次性”的安置補(bǔ)助費(fèi)用等其他費(fèi)用具有重要的生存保障價(jià)值。同時(shí)，也應(yīng)該認(rèn)識到長效補(bǔ)償實(shí)質(zhì)上也是金錢一次性補(bǔ)償?shù)囊环N變通，對于水庫移民而言，它只是可供選擇的眾多補(bǔ)償方式之一。在未來的制度設(shè)計(jì)及實(shí)際運(yùn)作中，應(yīng)該堅(jiān)持自愿選擇和政策引導(dǎo)相結(jié)合的原則，充分考慮和滿足移民多元化的補(bǔ)償安置需求。當(dāng)然二者也可以友好并存，如三板溪電站是一次性補(bǔ)償與長期補(bǔ)償并存，羅旬縣同一庫區(qū)涉及兩個電站，一個是雙河口實(shí)行長效補(bǔ)償，另一個是龍灘電站實(shí)行一次性補(bǔ)償，也未出現(xiàn)移民攀比或移民安置方式大翻盤的現(xiàn)象[15]。但是，對于這種方式一方面應(yīng)該看到它的時(shí)代價(jià)值，但也應(yīng)該認(rèn)識到它的局限性。為了防范長效補(bǔ)償與一次性補(bǔ)償?shù)凝e齬，同時(shí)也為了防范水庫移民之間的攀比，必須建立完善的長效補(bǔ)償與一次性補(bǔ)償?shù)膮f(xié)調(diào)機(jī)制。

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（本文責(zé)編：仲濟(jì)香）

Legal System Perfection and Institutional Amelioration on the Long-term Compensation for Reservoir Resettlement

HU Da-wei（The Department of Social Sciences, Zhejiang University of Water Resources and Electric Power, Hangzhou 310018, China）

The purpose of the paper is to reflect and perfect the long-term compensation system for reservoir resettlement in China. Methods employed are the combination of empirical and normative analysis. The result indicates that it is necessary to develop the long-term compensation for reservoir resettlement. Although China has carried out various forms of exploration on reservoir resettlement compensation for long-term models, long-term compensation system currently is generally in disorder situation because of the defects of the relevant legal system. In order to realize the human rights value of "development and sharing" of the reservoir resettlement compensation, it is urgent to clear the legal relation of long-term compensation and to improve the operational structure and mechanism.

land institution; reservoir resettlement; land expropriation compensation; long-term compensation; perfection

F301.2；D922.1

A

1001-8158（2015）01-0086-06

2014-02-25

2014-12-30

浙江省高校重大人文社科項(xiàng)目攻關(guān)計(jì)劃項(xiàng)目資助（2013QNO26）。

胡大偉（1979-），男，河南信陽人，副教授，博士。主要研究方向?yàn)樗畮煲泼裾鞯匮a(bǔ)償，土地法。E-mail: hudw2008@163.com