進(jìn)一步加快社會(huì)領(lǐng)域立法的進(jìn)程——社會(huì)法建設(shè)的現(xiàn)狀、問題和框架座談會(huì)觀點(diǎn)綜述

● 本刊記者 李利平

2015年8月29日，中國機(jī)構(gòu)編制管理研究會(huì)在北京組織召開了社會(huì)體制改革系列座談會(huì)第五次專題座談會(huì)，座談會(huì)主題是“社會(huì)法建設(shè)的現(xiàn)狀、問題和框架”。第十一屆全國人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)、研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)華建敏同志出席座談會(huì)并作重要講話。來自高校、科研機(jī)構(gòu)的法學(xué)、公共管理學(xué)、社會(huì)學(xué)領(lǐng)域的部分知名專家學(xué)者、立法和政府法制部門相關(guān)負(fù)責(zé)同志共15人參加了座談會(huì)。與會(huì)同志圍繞中國社會(huì)領(lǐng)域立法的現(xiàn)狀、問題以及未來發(fā)展發(fā)表了各自觀點(diǎn)，并進(jìn)行了熱烈研討。現(xiàn)將座談會(huì)觀點(diǎn)綜述如下。

滕煒（全國人大法工委社會(huì)法室原主任、巡視員）認(rèn)為，社會(huì)建設(shè)意義上的社會(huì)立法，范圍比法律體系意義上的社會(huì)法更寬，主要是圍繞著教育、勞動(dòng)就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)管理六個(gè)方面進(jìn)行立法設(shè)計(jì)，提供法制保障。當(dāng)然，這也不意味著社會(huì)領(lǐng)域立法的范圍就必然等同于社會(huì)建設(shè)的內(nèi)容，比如國家安全的立法就不局限于社會(huì)領(lǐng)域立法范圍內(nèi)。中國社會(huì)領(lǐng)域立法存在諸多不足，包括立法數(shù)量偏少，一些領(lǐng)域還有缺項(xiàng)；立法層次偏低；立法缺乏系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性；有些法律規(guī)定過于原則，影響實(shí)施效果；立法覆蓋面小，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不合理；立法理念多是“管理型立法”，保障和服務(wù)不到位等。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，社會(huì)領(lǐng)域的立法，建議重點(diǎn)在社會(huì)組織法、基本勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)法、住房保障法等領(lǐng)域開展研究和實(shí)踐，不斷填補(bǔ)法律空白。

馬懷德（中國政法大學(xué)副校長(zhǎng)、教授）認(rèn)為，社會(huì)立法是社會(huì)建設(shè)的法制保障，凡是社會(huì)建設(shè)方面的法制保障，都可歸類為社會(huì)立法。社會(huì)立法調(diào)整的關(guān)系是社會(huì)權(quán)利，即老百姓的社會(huì)權(quán)利，主要包括生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，這兩方面都需要社會(huì)立法加以保障、規(guī)范和調(diào)整。目前，中國的社會(huì)立法體系已基本建立，下一步需要完善的重點(diǎn)領(lǐng)域主要應(yīng)涵蓋社會(huì)組織管理立法、慈善立法、社會(huì)福利立法、社會(huì)救助立法等。中國社會(huì)立法的未來發(fā)展，在促進(jìn)國內(nèi)民生改善的同時(shí)也要給予國際條約內(nèi)容必要的考量和尊重。此外，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入新的發(fā)展階段，必須通過社會(huì)立法來調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量，有效地落實(shí)公民的社會(huì)權(quán)利。

鄭秉文（中國社科院世界社保研究中心主任）闡述了對(duì)中國社會(huì)立法中幾個(gè)關(guān)鍵問題的認(rèn)識(shí)。他認(rèn)為，一是當(dāng)前社會(huì)組織立法非常重要。通過社會(huì)組織法來規(guī)范社會(huì)組織的定位、社會(huì)組織的權(quán)利義務(wù)、社會(huì)組織與政府的關(guān)系，以促使社會(huì)組織健康發(fā)展，為社會(huì)建設(shè)作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。二是社會(huì)立法要考慮合適的時(shí)機(jī)，特別是那些目前尚不具備條件的，立法過早反而不利于深層次問題的解決。三是社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域的許多問題，單單依靠社會(huì)立法解決不了，要由相關(guān)領(lǐng)域改革統(tǒng)籌推進(jìn)。四是目前社會(huì)立法宜粗不宜細(xì)，若過細(xì)，可能會(huì)對(duì)這個(gè)領(lǐng)域的進(jìn)步和發(fā)展形成障礙，再調(diào)整就比較困難。

彭高建（國務(wù)院法制辦社會(huì)管理司副司長(zhǎng)）分析了中國社會(huì)法建設(shè)相對(duì)落后的原因。他認(rèn)為，一是社會(huì)法調(diào)整的社會(huì)關(guān)系始終處于發(fā)展變動(dòng)中，因此，立法必須首先處理好法律穩(wěn)定性與改革變動(dòng)性的關(guān)系，這一點(diǎn)比較難。二是社會(huì)關(guān)系日益復(fù)雜，各方利益博弈加劇。三是執(zhí)法主體和法律責(zé)任呈多元化、復(fù)合化。今后一個(gè)時(shí)期，社會(huì)法建設(shè)的任務(wù)，重點(diǎn)包括完善社會(huì)保障體系、教育衛(wèi)生、食品安全、保護(hù)特殊群體合法權(quán)益、規(guī)范社會(huì)組織以及加強(qiáng)社會(huì)治理方面的法律法規(guī)。

鄭功成（全國人大常委、中國人民大學(xué)教授）認(rèn)為，社會(huì)法是中國法制建設(shè)和社會(huì)建設(shè)的短板。社會(huì)法建設(shè)滯后，主要表現(xiàn)為：基本法律缺失、現(xiàn)有法律質(zhì)量不高、法規(guī)規(guī)章相對(duì)發(fā)達(dá)但權(quán)威性不足等。社會(huì)法建設(shè)滯后有多方面原因，但理念滯后是最關(guān)鍵的。今后的社會(huì)法建設(shè)，要做科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，通過立、改、廢、釋并舉，力爭(zhēng)在“十三五”期間取得大的成效。同時(shí)要高度重視社會(huì)法領(lǐng)域的基本法建設(shè)，即社會(huì)法領(lǐng)域的專門法或特別法。

于安（清華大學(xué)法學(xué)院教授）認(rèn)為必須確立社會(huì)法的優(yōu)先地位。憲法已幾經(jīng)修改完善，但相應(yīng)的社會(huì)建設(shè)內(nèi)容卻沒有適應(yīng)新的形勢(shì)發(fā)展做相應(yīng)完善，這意味著我們對(duì)社會(huì)建設(shè)的認(rèn)識(shí)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體格局有很大差距。目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在的諸多問題，需要通過以社會(huì)法為中心的制度安排加以解決。同時(shí)，法律體系建設(shè)要突出社會(huì)法的地位。社會(huì)法與其他部門法不是簡(jiǎn)單的平行關(guān)系，從與其他部門法的相互關(guān)系上要確立社會(huì)法的優(yōu)先地位。

葉靜漪（北京大學(xué)黨委副書記、教授）認(rèn)為黨的十七大、十八大以來，隨著社會(huì)體制改革走向縱深，社會(huì)法建設(shè)也在提速，特別是社會(huì)法中一些支柱性法律的出臺(tái)，對(duì)于協(xié)調(diào)整個(gè)社會(huì)關(guān)系，特別是勞動(dòng)關(guān)系發(fā)揮了重要作用。目前，社會(huì)法還需要幾個(gè)基本法支柱，包括慈善立法、社會(huì)組織立法等。此外，一些具體的立法保障還需要進(jìn)一步加強(qiáng)，比如雖然已有未成年人保障法，但涉及未成年人保障的很多具體問題仍然是法律空白。此外，社會(huì)法的理論準(zhǔn)備不足，目前還沒有形成比較系統(tǒng)的社會(huì)法理論體系，需要相應(yīng)的理論構(gòu)建，給社會(huì)立法提供堅(jiān)實(shí)的理論支撐。

薛剛凌（中國政法大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)、教授）認(rèn)為要從中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的視角來認(rèn)識(shí)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)法建設(shè)問題。社會(huì)法建設(shè)，除解決弱勢(shì)群體保護(hù)、社會(huì)不公正等問題外，還要關(guān)注社會(huì)自身建設(shè)，回應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中一些更深層次的問題。同時(shí)，也要考慮中國的社會(huì)治理傳統(tǒng)，不只是如何發(fā)揮政府的作用，而是要考慮政府如何與社會(huì)合作，如何讓社會(huì)自治機(jī)制更好地發(fā)揮作用。

李明舜（中華女子學(xué)院黨委書記、教授）認(rèn)為當(dāng)前中國社會(huì)領(lǐng)域立法的建設(shè)有若干重點(diǎn)。一是社會(huì)領(lǐng)域的立法當(dāng)務(wù)之急是解決理念問題。社會(huì)立法既要解決社會(huì)問題，又要體現(xiàn)社會(huì)進(jìn)步，以促進(jìn)社會(huì)和諧；二是地方立法應(yīng)與國家立法互動(dòng)；三是社會(huì)立法中對(duì)于所要調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的定性要準(zhǔn)確；四是要重視和關(guān)注家庭建設(shè)，目前社會(huì)法領(lǐng)域中家庭建設(shè)仍是盲區(qū)，需要從支持家庭、促進(jìn)家庭更好發(fā)揮和諧作用出發(fā)加強(qiáng)相關(guān)立法。五是社會(huì)立法要關(guān)注弱勢(shì)群體等特殊人群的權(quán)利保護(hù)和需要。

趙紅梅（中國政法大學(xué)教授）認(rèn)為，社會(huì)領(lǐng)域立法對(duì)應(yīng)的是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)五位一體格局中的“社會(huì)建設(shè)”領(lǐng)域，和七個(gè)部門法體系相比，這個(gè)分類體系是周延的，不同于從基本屬性角度劃分的部門法體系，因此更加科學(xué)客觀，也更符合中國的現(xiàn)實(shí)。社會(huì)法是建立在第三部門基礎(chǔ)上的，第三部門為社會(huì)法建設(shè)提供了結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)，為此，社會(huì)法的進(jìn)一步創(chuàng)新和完善要重點(diǎn)考慮如何更好發(fā)揮好NGO作用和激發(fā)公民個(gè)人的活力。

唐鈞（中國人民大學(xué)副教授）認(rèn)為，隨著中國社會(huì)進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)階段，迫切需要加快社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估立法。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估立法包含十個(gè)重要議題：一是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的范疇，除社會(huì)穩(wěn)定外，還應(yīng)包容其他顯性風(fēng)險(xiǎn)；二是立法應(yīng)包括重大決策、重要政策、重大改革、重大事項(xiàng)、重大活動(dòng)等方面的硬性要求和與公眾利益相關(guān)的前置環(huán)節(jié)；三是主體的資質(zhì)強(qiáng)調(diào)專業(yè)性，最終在責(zé)任和專業(yè)的基礎(chǔ)上，確保穩(wěn)評(píng)主體的公正屬性；四是充分考慮立法標(biāo)準(zhǔn)的精細(xì)化；五是與戰(zhàn)略制定、公共政策、區(qū)域規(guī)劃等“大決策”同步開展“大穩(wěn)評(píng)”；六是穩(wěn)評(píng)立法應(yīng)最大程度上追求結(jié)果正義，通過增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)承受力來保障各利益相關(guān)群體的正當(dāng)訴求；七是規(guī)范穩(wěn)評(píng)的總體程序，做足“已知風(fēng)險(xiǎn)”的準(zhǔn)備；八是深入把握穩(wěn)評(píng)的內(nèi)在價(jià)值導(dǎo)向，即保障公眾正當(dāng)利益損失最小化的社會(huì)價(jià)值；九是強(qiáng)調(diào)責(zé)任追究，針對(duì)不同的責(zé)任設(shè)定相應(yīng)的追責(zé)方案；十是落實(shí)穩(wěn)評(píng)與穩(wěn)管相結(jié)合，建立健全社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。