“絲綢之路”金融法律合作問題

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“絲綢之路”金融法律合作問題

劉少軍

（中國政法大學民商經濟法學院，北京市100088）

摘要：“絲綢之路”金融法律合作必須在全球性國際金融組織和相關法規(guī)的調整下進行，包括世界貿易組織、國際貨幣基金組織、巴塞爾銀行監(jiān)管委員會、世界銀行等，同時要受相關區(qū)域性金融及法律合作組織的規(guī)范?！敖z綢之路”金融法律合作機制主要包括市場準入法律機制、貨幣流通法律合作機制、外匯管制法律合作機制、投資開發(fā)法律合作機制、證券市場法律合作機制和司法裁判法律合作機制，需要正確處理國內法和全球性金融法律的合作問題、國內法與區(qū)域性金融法律的合作問題。

關鍵詞：全球法背景；區(qū)域法背景；合作內容；實施途徑

一、“絲綢之路”金融法律合作的全球法背景

“絲綢之路”一路一帶和21世紀海上絲綢之路建設，是我國提出的未來國際戰(zhàn)略合作的重要構想和新的國際合作平臺，是上海合作組織、歐亞經濟聯(lián)盟、中國東盟合作框架、中日韓自貿區(qū)等國際合作的整合升級，也是我國發(fā)揮地緣政治優(yōu)勢，推進多邊跨境貿易、交流合作的重要平臺。“絲綢之路”國際合作體系的建設不可能離開國家金融法律合作，且必須在全球性國際金融組織和相關法規(guī)的調整之下。目前，全球性國際金融組織主要包括世界貿易組織、國際貨幣基金組織、巴塞爾銀行監(jiān)管委員會、世界銀行以及國際證券業(yè)監(jiān)管委員會、國際保險監(jiān)管協(xié)會等。

世界貿易組織是獨立于聯(lián)合國的永久性國際組織，也是目前世界影響力最大的國際經濟組織。它的基本宗旨是通過實質性削減關稅等措施，建立一個完整的、更具活力的、持久的多邊貿易體制。在國際金融合作方面，它通過對各成員國之間有可能阻礙金融服務貿易自由化的金融法律進行協(xié)調，以推進金融服務貿易的自由化。目前，世界貿易組織的國際金融合作法規(guī)主要包括《金融服務的附件㈠》《金融服務承諾的諒解》《金融服務的附件㈡》和《全球金融服務協(xié)議》等，這些文件對各成員國金融服務市場的開放提出了許多具體的要求，使各成員國的金融服務市場開放程度不斷提高。

國際貨幣基金組織是協(xié)調成員國之間國際貨幣金融事務的國際組織，其宗旨是促進成員國在國際貨幣問題上的協(xié)商；促進匯率的穩(wěn)定與有秩序的匯率安排，避免競爭性的匯率貶值；為經常項目收支建立一個多邊支付與匯兌制度，消除不利于世界貿易發(fā)展的外匯管制等；在臨時性的基礎問題和有保障的條件下，向成員國提供資金融通，使他們在無損于本國和國際經濟繁榮的措施情況下，糾正國際收支不平衡；爭取縮短國際收支不平衡的持續(xù)時間和減輕其程度，促進國際貿易的均衡發(fā)展，實現(xiàn)就業(yè)和國民收入水平的提高及生產能力的擴大。其核心法律文件是《國際貨幣基金組織協(xié)定》，在監(jiān)督該協(xié)定執(zhí)行的同時，它還向成員國引進、推廣巴塞爾委員的金融監(jiān)管協(xié)定。這些國際協(xié)定的執(zhí)行對穩(wěn)定國際收支、促進成員國之間的金融法律合作發(fā)揮著重要作用。

巴塞爾銀行監(jiān)管委員會是協(xié)調成員國之間銀行審慎監(jiān)管、促進成員國銀行穩(wěn)健經營的國際合作組織。它開展國際銀行監(jiān)管合作的措施主要包括協(xié)調母國與東道國之間在跨國銀行及其分支機構的監(jiān)管責任，防止出現(xiàn)銀行監(jiān)管的國際漏洞；制定統(tǒng)一的銀行資本審慎監(jiān)管標準，防止銀行出現(xiàn)系統(tǒng)性金融風險；制定銀行業(yè)務風險管理的指導原則和方法，這些原則和方法涉及信用風險、國家風險、外匯風險、利率風險、流動性風險、法律風險等方面。這些措施對保障各成員國銀行業(yè)的健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是，由于巴塞爾銀行監(jiān)管委員會是一個非官方機構，相關文件不具有國際法意義上的實施條件，這些原則、方法、標準等決議和建議不具有強制的約束力，這也影響了其國際金融合作的功能。

世界銀行是一個與國際貨幣基金組織緊密聯(lián)系、互相配合的國際性金融機構，主要負責成員國的經濟復興與開發(fā)，致力于提高人們的生活水平、消除貧困，并向成員國（特別是廣大發(fā)展中國家）提供發(fā)展經濟的中、長期貸款。世界銀行由三大機構組成，即世界銀行、國際開發(fā)協(xié)會和國際金融公司。后兩個組織為世界銀行的附屬機構，但在法律地位和資金構成方式上它們是獨立的金融機構。世界銀行與國際貨幣基金組織提供的資金具有不同的功能，國際貨幣基金組織主要是解決成員國的貿易收支平衡問題，世界銀行的貸款則主要是資助成員國的發(fā)展，貸款可廣泛用于工業(yè)、農業(yè)、商業(yè)、教育等各個領域。同時，貸款期限較長，平均期限為20年左右。并且，貸款數(shù)額不受借款國認繳資金的限制。但是，世界銀行基本上只具有資金融通國際合作功能，不具有國際金融法律合作功能。

國際證券業(yè)監(jiān)管委員會是各成員國監(jiān)管機構的國際論壇，主要作用是監(jiān)督國際證券市場，防止證券市場金融風險。它的宗旨是通過信息交流促進全球證券市場的健康發(fā)展；通過各成員協(xié)同制定共同準則來建立國際證券業(yè)的有效監(jiān)管機制，以保證證券市場的公正和有效率；共同遏制跨國不法交易，促進交易的安全性。國際證券業(yè)監(jiān)管委員會雖然不是一個嚴格的國際金融合作組織，但它也制定了許多規(guī)范性文件，如《多邊諒解備忘錄》，規(guī)定證券市場監(jiān)管的一般性原則和特定領域的監(jiān)管原則等。此外，還開展了抑制和懲罰證券業(yè)欺詐的國際合作等工作。同時，它還通過與國際貨幣基金組織、巴塞爾銀行監(jiān)管委員會等的合作，共同維護國際金融秩序、防范國際金融風險。

國際保險監(jiān)管協(xié)會是保險業(yè)監(jiān)管的國際組織，它的目標是通過國際合作提高各國國內和國際間的保險業(yè)整體監(jiān)管水平，維護一個高效、公平、安全、穩(wěn)定的保險市場，以確保保單持有人的利益。它以其頒布的《保險監(jiān)管核心原則》作為所有區(qū)域監(jiān)管者的基本指導原則，并在此基礎上進一步制定了《保險監(jiān)管的新框架：評估保險人償付能力的通行準則》《評估保險人償付能力的通行準則：財務要求的基本準則》《評估保險人償付能力通用準則的路線圖》等保險監(jiān)管準則。這些準則構成了國際保險監(jiān)管協(xié)會以償付能力和風險管理為核心的監(jiān)管體系，對規(guī)范各成員國保險業(yè)的經營發(fā)揮了重要作用。

除了上述主要的國際金融監(jiān)管與合作組織外，還有國際清算銀行、離岸銀行監(jiān)管小組等，這些國際金融合作組織都在國際金融合作以及制定和執(zhí)行相關規(guī)范中發(fā)揮著一定作用。

二、“絲綢之路”金融法律合作的區(qū)域法背景

從總體上來看，全球性國際金融合作組織及其規(guī)范性文件是進行區(qū)域金融及法律合作的前提，許多區(qū)域性金融及法律合作組織的成員同時也是全球性國際金融合作組織的成員，其行為必須要受到這些全球性金融組織規(guī)范性文件的約束。但是，目前的全球性金融合作組織和規(guī)范性文件，主要是二戰(zhàn)以后在以美國為首的西方國家主導下形成的。隨著這些國家世界主導力的不斷下降以及區(qū)域經濟互補性、趨同性的不斷提高，在全球性國際金融合作組織和規(guī)范性文件下，建立和制定聯(lián)系更加密切與靈活的區(qū)域性金融合作組織和規(guī)范性文件，能發(fā)揮全球性組織和規(guī)范不可替代的作用。目前，在同“絲綢之路”一路一帶金融法律合作聯(lián)系比較密切的區(qū)域性組織及其規(guī)范性文件中，同亞洲和東盟相關的主要包括《中國與東盟全面經濟合作框架協(xié)議》《建立雙邊貨幣互換機制（清邁倡議）》《亞洲經濟金融穩(wěn)定行動計劃》《提高亞洲地區(qū)合作促進金融穩(wěn)定新框架（馬尼拉框架組）》等。

《中國與東盟全面經濟合作框架協(xié)議》生效以來，各項經濟貿易合作得到了全面拓展和深化，初步建成了中國與東盟自由貿易區(qū)。各方共同簽署了《貨物貿易協(xié)議》，7000余種產品享受相互優(yōu)惠關稅待遇；共同簽署了《服務貿易協(xié)議》，放寬了建筑業(yè)、運輸業(yè)、金融業(yè)、旅游業(yè)等許多行業(yè)準入標準。此外，還共同簽署了《投資協(xié)議》等自由貿易區(qū)協(xié)議。在金融合作方面，東盟與中國、日本、韓國共同簽署了《建立雙邊貨幣互換機制（清邁倡議）》，建立了雙邊的貨幣互換機制，在一國發(fā)生外匯流動性短缺或出現(xiàn)國際收支問題時，由其他成員集體提供應急外匯資金，以穩(wěn)定地區(qū)金融市場。在此基礎上，建立了共同外匯儲備基金，將貨幣互換由雙邊擴展到多邊體制。同時，達成了《亞洲經濟金融穩(wěn)定行動計劃》，倡議建立更健全的金融監(jiān)測機制、危機應對機制及流動性資金支持體系。另外，還達成了《提高亞洲地區(qū)合作促進金融穩(wěn)定新框架》，旨在提供區(qū)域性金融運行監(jiān)控，以作為國際貨幣基金組織全球監(jiān)管的補充，防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風險。在金融市場合作方面，中國與東盟共同推動區(qū)域債券市場的發(fā)展，發(fā)行了亞洲債券基金，促進亞洲債券市場的發(fā)展。此外，各國都互設金融分支機構和開展代理業(yè)務，建立了銀行雙邊結算網絡。

在同“絲綢之路”一路一帶金融法律合作聯(lián)系比較密切的區(qū)域性組織和規(guī)范性文件中，同中亞相關的主要包括《上海合作組織憲章》《上海合作組織銀行聯(lián)合體理事會工作條例》《上海合作組織銀行聯(lián)合體項目庫建立和管理的總原則》《上海合作組織銀行聯(lián)合體成員挑選、審查和執(zhí)行項目的合作規(guī)則》《關于上海合作組織銀行聯(lián)合體成員行間授信的框架原則》《上海合作組織銀行聯(lián)合體關于支持區(qū)域經濟合作的行動綱要》《上海合作組織銀行聯(lián)合體與歐亞開發(fā)銀行關系基礎備忘錄》和《上海合作組織專門賬戶組建和運行基本原則》等。雖然，我國同中亞地區(qū)的區(qū)域性金融法律合作起步較晚，但在上海合作組織框架下進展得非常迅速。在2008年金融危機過程中，中國政府先后提供了100多億美元的優(yōu)惠貸款，用于幫助其他成員國擺脫危機和恢復經濟。同時，各成員國金融機構之間也加強了交流與合作，探討實施本幣結算以及建立區(qū)域開放性金融機構的可行性。目前，上海合作組織銀行聯(lián)合體已經為區(qū)域內幾十個合作項目提供了數(shù)百億美元貸款，涉及基礎設施、能源資源、重大產業(yè)和民生等多個領域，為開展進一步的金融法律合作奠定了基礎。

三、“絲綢之路”金融法律合作的主要內容

建設“絲綢之路”一路一帶必須在互相尊重主權的條件下，建立相應的金融服務合作機制。同時，為保障這一金融服務機制能夠健康、穩(wěn)定地發(fā)展，還必須配套相應的金融法律合作機制，沒有法律制度的配合是無法建成可靠的金融服務合作機制的。按照“絲綢之路”一路一帶對金融服務的客觀要求，需要建立相應的金融法律合作機制主要包括市場準入法律合作機制、貨幣流通法律合作機制、外匯管制法律合作機制、投資開發(fā)法律合作機制、證券市場法律合作機制和司法裁判法律合作機制等。

“絲綢之路”一路一帶的實質是一個特殊的經濟貿易區(qū)，它是以地緣條件和交通條件為基礎，建設一個特殊的經濟貿易區(qū)。要建設這樣一個特殊的經濟貿易區(qū)，首先必須向對方開放商品服務市場，允許一路一帶內的各國商品和服務相對自由地進入各方市場，實現(xiàn)相對自由的市場準入。這就要求一路一帶內的各國必須能夠達成共同的市場準入法律文件，向一路一帶內的各國開放國內市場，實現(xiàn)一路一帶內的各國商品服務相對自由的流通，實現(xiàn)在各國相對自由地設立獨立企業(yè)或分支機構。實現(xiàn)相互市場準入的核心是相互之間關稅的減讓，并同時按照自由貿易原則、公平競爭原則、非歧視原則等實現(xiàn)各國之間的互聯(lián)互通。

要實現(xiàn)商品服務的互聯(lián)互通，就必然存在貨幣流通法律合作機制。當代社會的國際貨幣流通采取的是主權貨幣體系，各國之間的商品服務貿易必須以某個國家的主權貨幣進行支付結算，這就必然存在主權貨幣的國際流通問題。主權貨幣國際流通的法律問題主要包括現(xiàn)鈔貨幣國際流通的法律問題和存款貨幣國際流通的法律問題。從法律原則上講，現(xiàn)鈔貨幣是不能在國際上自由流通的，即使是在國際間有限制的流通也必須在各國都放棄部分國家貨幣主權的前提下進行。同時，還存在現(xiàn)鈔貨幣出入國境的監(jiān)管問題、境外流通的監(jiān)管問題、貨幣兌換機制問題等，這些問題的解決都必須依據(jù)國際之間的法律合作。存款貨幣的國際流通雖然沒有直接的貨幣主權問題，但存在存款貨幣國際流通的經營權問題、監(jiān)管權問題等，存在各國之間存款貨幣的經營權和經營監(jiān)管權的法律合作問題。

特殊經濟貿易區(qū)的設立不能不考慮某個國家的國際收支平衡問題，各國為解決自己的匯率收支平衡都會采取一定的外匯管制措施。如果一路一帶各國都完全從自身利益出發(fā)制定本國的外匯管理制度，就會嚴重影響該一路一帶能夠發(fā)揮的作用。因此，一路一帶內各國還必須就其外匯管理制度達成基本的法律合作協(xié)議，以便既保證各國匯率收支的基本平衡，又能夠有利于促進一路一帶各國經濟貿易的發(fā)展。外匯管理制度國際法律合作的內容主要包括各成員國之間外匯收支管理制度的協(xié)調、匯率管理制度的協(xié)調以及外匯收支平衡機制的協(xié)調等。在外匯收支管理上，應努力實現(xiàn)貿易項目和資本項目的自由兌換，不斷實現(xiàn)資本在國際間流動的相對自由和有秩序的管理。在匯率管理制度上，應逐步實現(xiàn)相對自由的市場匯率制度，避免操縱匯率和出現(xiàn)較大的匯率偏差，避免出現(xiàn)匯率歧視和利用匯率變動轉嫁危機。在外匯收支平衡上，應建立合理的外匯借貸機制，建立外匯收支平衡基金，在某國出現(xiàn)暫時性外匯收支不平衡時，給以外匯貸款支持，維護一路一帶各國外匯收支的基本平衡。

“絲綢之路”一路一帶上的各國基本上都屬于發(fā)展中國家，要使本國經濟得到快速發(fā)展必須取得外部資金的支持。同時，一些經濟發(fā)展狀況比較好的國家也需要進行對外基礎設施建設和工商投資，以實現(xiàn)經濟發(fā)展的互補。因此，必須建立投資開發(fā)法律合作機制，共同設立基礎設施建設和投資開發(fā)資金供給與需求解決機制，既為投資開發(fā)需求國提供資金支持，也為相應的出口國提供對外進行基礎設施和產業(yè)建設投資的機會，以共同繁榮一路一帶上的經濟與貿易。解決這一問題比較好的方法是進行國際銀行法律合作，共同設立各種類型的投資銀行。如目前正在籌建的亞洲基礎設施投資銀行、金磚國家開發(fā)銀行、海上絲綢之路開發(fā)銀行以及其他類型的投資開發(fā)資金融通平臺，既為缺少建設資金的國家提供資金，也為投資開發(fā)能力的出口創(chuàng)造條件。

“絲綢之路”一路一帶的建設以及各國向對方企業(yè)開放市場準入，必然要求建立統(tǒng)一的證券市場，以股票、債券和其他金融衍生品的形式融通資金，實現(xiàn)外資投資與本國投資之間的互聯(lián)互通，甚至可以考慮建立多個區(qū)域性國際金融中心，以國際金融中心為核心，實現(xiàn)周邊國家不同主權貨幣資金的融通，實現(xiàn)不同主權貨幣資金借貸市場、股票市場、債券市場和衍生品市場的互聯(lián)互通。這就需要各國在銀行法律、證券法律、會計法律、審計法律等方面的合作，建立共同的存款人保護、投資人保護、證券發(fā)行規(guī)則、證券上市規(guī)則、證券交易規(guī)則、信息公開規(guī)則等，為一路一帶的經濟貿易提供相應的金融支持。

“絲綢之路”一路一帶的金融法律合作，最終必然表現(xiàn)為相關金融糾紛的解決，表現(xiàn)為金融司法和裁判法律的合作機制。這方面至少包括以下幾個問題：一是一路一帶合作組織共同規(guī)則的司法性質問題，二是各國法律之間的相互協(xié)調問題，三是金融法律糾紛的解決機制問題，四是糾紛解決機構的司法管轄問題，五是司法裁判執(zhí)行中的協(xié)調問題。一路一帶合作組織共同規(guī)則的司法性質取決于有關協(xié)定是多邊協(xié)定還是雙邊協(xié)定，是強制性協(xié)定還是指導性協(xié)定。各國法律之間的協(xié)調問題取決于一路一帶合作協(xié)定與國內法的關系以及各國對他國裁判的尊重程度。糾紛解決機制則取決于一路一帶合作組織是否應設立統(tǒng)一的糾紛解決機制以及統(tǒng)一的糾紛解決機制與各國國內解決機制的關系。糾紛解決機構之間的司法管轄問題取決于糾紛解決機構的設置以及對各國司法管轄權的協(xié)定。最終則是司法裁判的執(zhí)行問題，因為涉及到不同國家的執(zhí)行機構和被執(zhí)行機構，必須進行法律合作與協(xié)調。

四、“絲綢之路”金融法律合作的主要途徑

“絲綢之路”一路一帶的建設離不開金融法律的合作，這不僅包括金融法律的合作內容問題，還包括金融法律合作的途徑和方式問題。這些問題主要包括金融法律合作的國際法層次問題、金融法律合作的國內法層次問題以及金融法律合作的步驟問題。首先，從金融法律合作的國際法層次來看，具體包括全球性金融法律合作層次的適用問題、區(qū)域性金融法律合作層次的適用問題以及“絲綢之路”一路一帶金融法律合作層次的適用問題。在全球性層面上，國際金融法律合作體系包括世界貿易體系、國際貨幣基金體系、巴塞爾銀行監(jiān)管體系、世界銀行體系以及國際證券業(yè)監(jiān)管體系和保險業(yè)監(jiān)管體系等。處于“絲綢之路”一路一帶上的許多國家都是這幾大全球性國際金融合作體系的成員國，必須首先遵守這些國際金融合作體系的相關規(guī)定。此外，在區(qū)域性金融法律合作體系上，還包括“中國東盟自由貿易區(qū)”體系和“上海合作組織”體系等合作體系?！敖z綢之路”一路一帶體系與這些區(qū)域性合作體系存在許多重合，必須協(xié)調這些合作體系之間的法律合作關系。

就金融法律合作的國內法層次來講，首先是國內法與全球性金融法律的合作問題，要求各成員國的國內法必須服從全球性國際金融組織的強制性規(guī)定，努力促使“絲綢之路”一路一帶體系成員國的國內法盡快實現(xiàn)與國際金融組織強制性規(guī)定的協(xié)調性。其次，是國內法與區(qū)域性金融法律的合作問題，要求各成員國的國內法必須服從區(qū)域性國際金融組織的強制性規(guī)定，努力促使“絲綢之路”一路一帶體系成員國的國內法與這些區(qū)域性國際金融組織的強制性規(guī)定相協(xié)調。當然，這些區(qū)域性國際金融組織與“絲綢之路”一路一帶并不是完全重合的，應允許它們在法律合作上有一定區(qū)別。

就國際金融法律合作的步驟來看，應首先協(xié)調全球性、區(qū)域性和“絲綢之路”一路一帶國際金融法律合作的關系，既努力促進全球性金融法律合作，也努力促進區(qū)域性金融法律合作，并同時促進“絲綢之路”一路一帶金融法律合作，它們之間既具有一致性又具有差別性。從一致性的角度看，這三類金融法律合作體系是相互促進的，任何一個合作體系的發(fā)展都有利于促進其他體系的發(fā)展。從差別性的角度看，它們是不同的金融法律合作體系，“絲綢之路”一路一帶的金融法律合作體系可以同其他合作體系存在差異，如果完全不存在差異也就不成為一個新的合作體系。其次，就“絲綢之路”合作體系自身來看，其金融法律合作應該是漸進性的，可以首先實現(xiàn)雙邊或幾個國家之間的多邊金融法律合作，在積累比較豐富的經驗后再逐漸推廣到所有成員國，以利于合作工作的開展。最后，對于已經具備條件的國際金融法律合作可以直接面向所有成員國；對于暫時還不具備條件的金融法律合作，可以先在雙邊和幾個成員國之間進行，待條件成熟時再推廣到所有成員國。

＊本文系2013年度國家社會科學基金重點項目“國際法視角下的人民幣國際化問題研究”（項目編號：13AZD091）的階段性成果。

責任編輯：方程

On the Financial and Legal Cooperation in "Silk Road"

LIU Shaojun

（China University of Political Science and Law，Beijing100088，China）

Abstract：Financial and legal cooperation in "Silk Road" should be carried out in the adjustment of global financial organization and related law and regulation，such as WTO，IMF，Basel Committee on Banking Supervision and the World Bank；it should also be standardized by related regional financial and legal cooperative organizations. The financial and legal cooperation mechanism in "Silk Road" includes the mechanism of market access，legal cooperation in currency circulation，legal cooperation in foreign exchange governance，legal cooperation in investment and development，legal cooperation in securities market and legal cooperation in judicial adjudication. We should correctly handle the problems in cooperation of domestic laws and global financial laws，and cooperation of domestic laws and regional financial laws.

Key words：the background of global laws；the background of regional laws；cooperation details；implementation path

[作者簡介]劉少軍（1963—），男，遼寧省朝陽市人，中國政法大學民商經濟法學院教授，博士生導師，金融法研究中心主任，中國銀行法學研究會副會長、學術委員會主任，主要研究方向為經濟法。

中圖分類號：F837

文獻標識碼：A

文章編號：1007-8266（2015）04-0103-05