國企與社會資本合作『三原則』

□ 文/本刊觀察員　田野

國企與社會資本合作『三原則』

□ 文/本刊觀察員田野

辨風(fēng)看向

在國務(wù)院新聞辦舉辦的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》吹風(fēng)會上，國家發(fā)改委副主任連維良表示，非國有資本參與國有企業(yè)改革也將運用政府和社會資本合作（PPP）合作模式。在合作方式上，新建項目可采用特許經(jīng)營、股權(quán)合作、政府購買服務(wù)等方式，已建成項目可采用委托經(jīng)營等方式，引入社會資本。

風(fēng)向解析

政府和社會資本合作（PPP）模式源自西方，中文譯作公私合作模式，官方譯為政府和社會資本合作。廣義PPP是一個非常寬泛的概念，大義是指公共部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而與私人部門建立的各種合作關(guān)系，狹義PPP則可以理解成是在廣義基礎(chǔ)上為項目提供融資的一種創(chuàng)新方式。然而，PPP作為發(fā)展、完善于西方的一種公私合作模式，要想真正在我國開花結(jié)果，推動公用事業(yè)效率和質(zhì)量的提升，尚面臨諸多問題和挑戰(zhàn)。

首先，政府和國企要認清PPP的本質(zhì)，完成觀念轉(zhuǎn)變。PPP不只是一種融資模式，更是有助于提高公共事業(yè)生產(chǎn)效率的一種合作方式。目前，大多數(shù)地方政府和國企仍把PPP作為一種融資工具看待，大力推廣PPP項目的目的在于替代原有的地方融資平臺，試圖減輕自身債務(wù)壓力，將債務(wù)杠桿轉(zhuǎn)移到社會資本身上。很多地方政府和國企的PPP項目實際操作，根本看不出與傳統(tǒng)BT融資模式的本質(zhì)區(qū)別。如前所述，BT在PPP項目組中是不被允許的。地方政府和國企要摒棄傳統(tǒng)上對公共事業(yè)項目牢牢掌控的觀念，讓社會資本在監(jiān)管下?lián)碛谐浞肿灾鬟\營的權(quán)力，才能讓社會資本的生產(chǎn)效率得以發(fā)揮。

其次，政府和國企要完成角色轉(zhuǎn)變，從公共產(chǎn)品、服務(wù)提供者，轉(zhuǎn)變成參與者和質(zhì)量監(jiān)督者。在合同契約方面，應(yīng)將社會資本方視為同等地位，而不是行政指導(dǎo)對象，要接受有效法律體系約束，不能擅用行政權(quán)力修改、干預(yù)。如若涉及重大公共利益問題而不得不對合約內(nèi)容修改時，也不能單方面作出行政決定，必須經(jīng)過協(xié)商、仲裁、訴訟等方式，給予社會資本一方合理、公允的補償，達成一致意見后，方可進行。只有這樣，社會資本才能減少后顧之憂，效率才能得以發(fā)揮。在質(zhì)量監(jiān)管方面，要嚴格依法辦事，既要避免尋租事件的發(fā)生，損害公共利益，又要避免以此要挾，迫使社會資本方同意政府部門和國有企業(yè)對合約的干預(yù)及修改。如上文所述，在現(xiàn)有法律體系下，項目監(jiān)管的爭議解決是通過行政復(fù)議或行政訴訟的方式，用的是公法而非私法，政府、國企和社會資本方地位不對等，社會資本方仍舊處于不利地位，這需要通過PPP相關(guān)法律法規(guī)的完善來保障。

最后，建立合理的利益分享和風(fēng)險共擔(dān)機制。PPP項目的風(fēng)險分配應(yīng)該遵從三條主要原則：一是由對風(fēng)險最有控制力的一方控制相應(yīng)的風(fēng)險；二是承擔(dān)的風(fēng)險與所得回報相匹配；三是承擔(dān)的風(fēng)險要有上限。因此，較為合理的風(fēng)險分配是，政府和國企承擔(dān)政策風(fēng)險、民眾訴求風(fēng)險，而社會資本方承擔(dān)建設(shè)、運營、維護等方面的風(fēng)險。政府和國企要讓參與的民間資本充分認識到，項目的收益是有保障的，對準(zhǔn)經(jīng)營性項目，會通過財政補貼確保民間參與資本的合理利潤；對經(jīng)營性項目，民間資本要承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險，收益與風(fēng)險匹配；對政策風(fēng)險和民眾訴求風(fēng)險而形成對初始契約違背，將給予合理補償。而民間資本也必須認識到，參與公共項目投資和運營，除賺取利潤外，也要承擔(dān)更多的社會責(zé)任。