適應(yīng)新常態(tài)推廣PPP模式

劉濤

適應(yīng)新常態(tài)推廣PPP模式

劉濤

在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運用PPP模式是浙江貫徹落實十八屆三中全會精神、再創(chuàng)改革創(chuàng)新優(yōu)勢的重要舉措，也是浙江主動適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的現(xiàn)實需要

現(xiàn)實需要

近年來，浙江積極推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整，主動調(diào)速換擋，經(jīng)濟從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長，從量的擴張轉(zhuǎn)向質(zhì)的提高，經(jīng)濟運行總體平穩(wěn)向好。但在當(dāng)前城鎮(zhèn)化和市場化提速、經(jīng)濟下行壓力加大、地方政府債務(wù)問題顯現(xiàn)、財政緊平衡成為新常態(tài)的形勢下，也面臨一些困難和挑戰(zhàn)。一方面，要應(yīng)對城鎮(zhèn)化推進過程中快速增長的公共服務(wù)供給需求，加大基礎(chǔ)設(shè)施投入，擴大有效投資，推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級；另一方面又要管理好政府資產(chǎn)負(fù)債表，推動地方政府融資平臺規(guī)范轉(zhuǎn)型，控制地方政府債務(wù)風(fēng)險。在這種情況下，推廣運用PPP模式具有重要的現(xiàn)實意義。

PPP模式是政府和社會資本為建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)而建立的一種長期合作關(guān)系和制度安排。它以公、私合作為核心，以有效引入市場要素為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮財政資源在調(diào)動市場力量、優(yōu)化資源配置方面的杠桿作用，是公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給安排的一種有效模式。PPP模式能吸引社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，拓寬融資渠道；同時PPP模式也是管理機制的創(chuàng)新，能引入社會資本的管理效率和技術(shù)優(yōu)勢，提高服務(wù)質(zhì)量和效率。因此，推廣運用PPP模式有利于激發(fā)社會資本活力，提高有效投資水平，增強經(jīng)濟發(fā)展后勁；有利于減輕財政壓力，控制政府債務(wù)，增加公共產(chǎn)品供給；有利于發(fā)揮市場配置資源決定性作用，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率。在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運用PPP模式是浙江貫徹落實十八屆三中全會精神、再創(chuàng)改革創(chuàng)新優(yōu)勢的重要舉措，也是浙江主動適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的現(xiàn)實需要。

探索實踐

浙江在PPP模式上已有實踐積累。杭州市地鐵1號線運營管理即采用PPP模式，由政府方出資代表杭州市地鐵集團和社會資本方香港地鐵集團共同出資組建項目公司杭港地鐵，負(fù)責(zé)1號線整體經(jīng)營、管理和維護，提供軌道交通客運服務(wù)。政府通過投資補助、定價調(diào)價及補貼機制等制度安排保障投資人合理回報和項目商業(yè)可持續(xù)性。PPP模式對提高杭州地鐵的經(jīng)營管理水平、分散地鐵運營風(fēng)險和控制政府債務(wù)規(guī)模發(fā)揮了積極作用，引入成熟的建設(shè)經(jīng)營管理經(jīng)驗，降低了政府籌資壓力和負(fù)債規(guī)模。

根據(jù)國務(wù)院和省政府工作部署，浙江省從2014年開始積極在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運用PPP模式。

加強制度建設(shè)。PPP項目投資規(guī)模大，合作周期長，需要建立健全規(guī)范的制度體系，保障項目參與各方的合法權(quán)益。結(jié)合浙江實際，2015年初省政府辦公廳出臺了《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》，明確浙江省推廣運用PPP模式的基本原則和主要任務(wù)，向社會各界釋放鼓勵社會資本通過PPP模式參與浙江基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的信號，統(tǒng)一各地各部門認(rèn)識，營造合力推動PPP模式的良好氛圍。省財政廳制定了《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》，細(xì)化、規(guī)范PPP模式的操作流程，完善相關(guān)支持政策。這兩個意見的出臺，結(jié)合國家有關(guān)部委在PPP模式操作指南、合同管理和政府采購等方面的規(guī)定，為推進我省PPP工作開展創(chuàng)造了有利條件。

實施項目示范。項目示范是推廣PPP模式的重要手段。財政部在全國開展PPP項目示范，浙江省杭州市地鐵5號線一期、6號線一期工程和杭州—海寧城際鐵路項目入選財政部首批示范項目。為推出一批可復(fù)制、可推廣的實施范例，形成示范效應(yīng)，省財政廳通過評估論證，從項目的運作方式、采購程序、交易結(jié)構(gòu)、風(fēng)險分配、監(jiān)管架構(gòu)和物有所值等方面遴選出了浙江首批PPP推薦項目20個，投資額總計1176元，涉及城市軌道交通、機場、鐵路、垃圾和污水處理、文化體育等領(lǐng)域。20個推薦項目中污水處理、水環(huán)境治理、垃圾處理類項目10個，占比50%，有力推動我省“五水共治”、“三改一拆”、環(huán)境整治等重點工作。

強化輿論宣傳。為促進浙江PPP工作的健康有序開展，省財政廳等省級有關(guān)部門、地方政府通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)、專題研討等形式，宣傳PPP模式的理念、方法和案例，提高實務(wù)操作能力。一些金融機構(gòu)和社會資本投資人也舉辦PPP業(yè)務(wù)培訓(xùn)、論壇等，對宣傳理念、營造共識起到了積極作用。

仍需多方努力

一年多的時間里，浙江推廣PPP模式有關(guān)工作從概念迅速走向?qū)嵺`，一些市縣主動作為、扎實推進，在制度建設(shè)和項目推進方面取得了積極成效。但同時也存在一些困難和問題，如畏難等待情緒較重，工作進展緩慢；用PPP模式去包裝BT項目；項目運作不規(guī)范以及能力不足等問題。

5月13日，李克強總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，部署推廣政府和社會資本合作模式，匯聚社會力量增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，并對推廣政府和社會資本合作模式提出明確要求。結(jié)合浙江實際和前期工作，進一步推廣運用PPP模式，仍需多方努力，著力優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，強化金融保障，完善合作機制，規(guī)范項目管理，發(fā)揮PPP模式優(yōu)勢，服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展全局。

優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。PPP涉及財政管理、發(fā)展規(guī)劃、土地管理、投資管理、價格管理、金融等多個領(lǐng)域，推廣運用PPP模式，要建立健全跨部門工作協(xié)調(diào)機制，相關(guān)部門協(xié)同配合、各負(fù)其責(zé)、形成合力、統(tǒng)籌推進，及時解決項目審批、用地等重大事項。進一步簡化審批程序，減少審批環(huán)節(jié)，提高審批效率。明確PPP項目用地方式，保障項目建設(shè)用地。完善支持政策，利用稅收優(yōu)惠、獎勵資金、轉(zhuǎn)移支付等手段，多措并舉吸引社會資本參與公共產(chǎn)品和服務(wù)項目的投資、運營管理。

強化金融保障。PPP項目單純依靠政府方和社會資本方資本金投入難以為繼，需要引導(dǎo)金融資本、產(chǎn)業(yè)資本及其他社會資本積極參與。要進一步拓寬項目融資渠道，鼓勵銀行、證券、保險等金融機構(gòu)以及融資擔(dān)保機構(gòu)積極開發(fā)適合的金融產(chǎn)品，創(chuàng)新金融服務(wù)，積極爭取社保資金、保險資金、專業(yè)投資機構(gòu)資金參與，支持金融機構(gòu)及早介入項目前期準(zhǔn)備工作，參與項目的策劃、融資、建設(shè)和運營。支持項目公司利用外國政府、國際金融組織貸款和清潔發(fā)展委托貸款。探索地方政府與金融機構(gòu)共同設(shè)立基金。

完善合作機制。合作的基礎(chǔ)是平等互信，合作的目的是多方共贏。PPP項目實施中，要堅持平等合作，遵守合同契約，保障政府、投資人和社會公眾的合法權(quán)益，實現(xiàn)多方共贏。要完善項目合作機制，堅持補償成本、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負(fù)擔(dān)，保證社會資本和公眾共同受益。政府一方面要通過定價調(diào)價、合理補貼、利潤分配等機制保障投資人取得合理回報，贏利但不暴利；另一方面要維護公共利益，提升公眾參與度，暢通公眾獲取或反饋有關(guān)信息的渠道，保障公眾的知情權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

規(guī)范項目管理。只有選擇合適的項目，規(guī)范項目的運作，才能真正發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢。要充分做好項目可行性研究、物有所值評估驗證和財政承受能力論證，為項目科學(xué)決策提供參考和依據(jù)，積極而審慎地推行PPP模式，避免盲目選擇項目。一方面要保障項目符合物有所值要求，采用PPP模式與采用傳統(tǒng)模式相比，能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險分配、提高運營效率、促進創(chuàng)新和公平競爭等。另一方面要確保項目建設(shè)規(guī)模應(yīng)與地方政府的財力相適應(yīng)，保障財政的可承受力和中長期可持續(xù)。

作者單位：浙江省財政廳金融處