泖港鎮(zhèn)持續(xù)創(chuàng)新社會(huì)管理的實(shí)踐及啟示

曹玉妹（上海市質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)化研究院）

泖港鎮(zhèn)持續(xù)創(chuàng)新社會(huì)管理的實(shí)踐及啟示

曹玉妹（上海市質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)化研究院）

社會(huì)管理模式創(chuàng)新已經(jīng)從一種公共管理理念轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎映青l(xiāng)社區(qū)如火如荼的創(chuàng)新實(shí)踐。上海市松江區(qū)泖港鎮(zhèn)是較早開展社區(qū)建設(shè)、探索基層社會(huì)治理體制由單位制、街居制向現(xiàn)代社區(qū)制轉(zhuǎn)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一。近年來，該鎮(zhèn)立足實(shí)際，搶抓機(jī)遇，以改革創(chuàng)新的精神和埋頭苦干的作風(fēng)，歷經(jīng)整合管理力量、推行網(wǎng)格化管理、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)三個(gè)階段，構(gòu)建了獨(dú)具特色的社區(qū)管理模式。

社會(huì)管理 創(chuàng)新 標(biāo)準(zhǔn)化 可持續(xù)

泖港鎮(zhèn)位于上海市松江區(qū)浦南農(nóng)業(yè)地區(qū)，面積58 km2，有16個(gè)村民委員會(huì)，271個(gè)村民小組；2個(gè)居委會(huì)，15個(gè)居民小組，戶籍總戶數(shù)11465戶，總實(shí)有人口4.89萬，曾先后獲評(píng)國(guó)家級(jí)生態(tài)鎮(zhèn)、國(guó)家衛(wèi)生鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)部“美麗鄉(xiāng)村”、上海市文明鎮(zhèn)。但是近年來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的急劇轉(zhuǎn)型，社會(huì)結(jié)構(gòu)已發(fā)生巨大變化，社會(huì)管理任務(wù)本身以及管理過程都表現(xiàn)出前所未有的復(fù)雜性，各種跨部門、跨社區(qū)的社會(huì)問題錯(cuò)綜復(fù)雜并相互交疊，建國(guó)以來村隊(duì)組織形成的傳統(tǒng)管理體制已難以有效管理現(xiàn)代農(nóng)村社會(huì)，為了突破傳統(tǒng)體制機(jī)制的掣肘，泖港鎮(zhèn)于2010年開始探索改革，由此走上了一條獨(dú)具特色的創(chuàng)新道路。

1 泖港鎮(zhèn)創(chuàng)新社區(qū)管理服務(wù)模式的歷程

1.1 整合社會(huì)管理力量

之前，泖港鎮(zhèn)社區(qū)管理體制沿襲了傳統(tǒng)的政府行政管理模式，以職能為中心，強(qiáng)調(diào)條線分工、職責(zé)界定。但是隨著社會(huì)復(fù)雜性程度的提高，一些社會(huì)問題的有效管理超出了特定部門、特定崗位的職能范圍，現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常出現(xiàn)“好事?lián)屩?，難事沒人管”等多頭管理、推諉扯皮的現(xiàn)象。如何整合現(xiàn)有管理隊(duì)伍，不讓具體責(zé)任放空，成為管理的難題。2010年，泖港鎮(zhèn)以精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能為原則，進(jìn)行了第一輪以社會(huì)管理力量整合為主線的改革。通過選聘、競(jìng)爭(zhēng)上崗等方式，打破原有條線分工、崗位界限，實(shí)現(xiàn)跨條線合作、跨崗位合并，將19支社會(huì)管理隊(duì)伍整合成2個(gè)隊(duì)伍，減少?gòu)臉I(yè)人員418人。盡管人員減少了，但條線、崗位間的合作增強(qiáng)了，壁壘減少了，工作效能反而得到提升，社區(qū)管理基礎(chǔ)得到了夯實(shí)。

1.2 推行網(wǎng)格化管理

2012年上半年，在第一輪整合的基礎(chǔ)上，泖港鎮(zhèn)從實(shí)現(xiàn)“聯(lián)系群眾無盲點(diǎn)、基層管理無縫隙、服務(wù)居民無遺漏”的社區(qū)管理目標(biāo)出發(fā)，借鑒各地經(jīng)驗(yàn)，著手實(shí)施第二輪以推行網(wǎng)格化管理為主線的改革，在第一輪社會(huì)管理隊(duì)伍整合的基礎(chǔ)上, 全面整合條線、村居、片區(qū)的各類資源及工作內(nèi)容，科學(xué)劃分區(qū)域網(wǎng)格，合理配置網(wǎng)格力量，推行“一村三建、一片三定、一員三抓”等精細(xì)化管理模式，著力健全條線間、層級(jí)間和網(wǎng)格間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，形成了以片區(qū)為基礎(chǔ)，以村居為單位，以條線為依托的網(wǎng)格化管理新格局，鎮(zhèn)里形象地將其概括為 “片區(qū)管理108模式”。

1.3 實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化提升

經(jīng)過兩輪的改革與實(shí)踐，泖港鎮(zhèn)社區(qū)管理模式基本確立，且極具實(shí)用性，但同時(shí)也面臨著創(chuàng)新可持續(xù)性的壓力和動(dòng)力不足的問題，解決這一問題，必須實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理創(chuàng)新的制度化和常態(tài)化。因此，綜合已有成果并基于經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，進(jìn)行系統(tǒng)地提煉、概括，厘清社會(huì)管理的實(shí)質(zhì)內(nèi)容與發(fā)展規(guī)律，建立完善的制度體系具有重要意義。 2013年下半年，泖港鎮(zhèn)創(chuàng)新性地采用標(biāo)準(zhǔn)化手段，開始了第三輪以全局性經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與制度重構(gòu)為主線的改革創(chuàng)新。一方面探索以標(biāo)準(zhǔn)化原理為指導(dǎo)，把社區(qū)管理實(shí)踐過程中產(chǎn)生的分散的、零星的、片段化的經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為制度成果；另一方面探索以流程再造、重置整合為手段，理順各類關(guān)系，優(yōu)化管理程序，實(shí)現(xiàn)制度重構(gòu)；此外探索運(yùn)用PDCA循環(huán)構(gòu)建社區(qū)管理工作的評(píng)價(jià)和改進(jìn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新工作的持續(xù)發(fā)展。通過將近兩年的努力，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的構(gòu)想基本得以實(shí)現(xiàn)，標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)及實(shí)施亦成為泖港鎮(zhèn)創(chuàng)新社區(qū)管理重要的載體和突破口，不但提升了之前的成果，且為持續(xù)發(fā)展創(chuàng)新注入了新的活力。通過深入解構(gòu)泖港鎮(zhèn)社區(qū)管理創(chuàng)新做法，可以厘清其改革脈絡(luò)，進(jìn)而為各地城鄉(xiāng)社區(qū)創(chuàng)新社會(huì)管理提供借鑒。

2 泖港鎮(zhèn)創(chuàng)新社區(qū)管理服務(wù)的做法及成效

2.1 創(chuàng)新社區(qū)管理組織體系建設(shè)

一是建立實(shí)施區(qū)域網(wǎng)格劃分標(biāo)準(zhǔn)：在不改變行政區(qū)劃的前提下，泖港鎮(zhèn)以尊重傳統(tǒng)、方便管理為原則，以土地面積、人口規(guī)模、居住戶數(shù)、產(chǎn)業(yè)戶數(shù)等為劃分標(biāo)準(zhǔn)，按每90～150戶、200～500人以及每20 hm2～33.3 hm2的農(nóng)田、綠化、林業(yè)等面積規(guī)模為一片區(qū)，將全鎮(zhèn)劃分為108個(gè)片區(qū)。二是建立實(shí)施網(wǎng)格力量配置標(biāo)準(zhǔn)：泖港鎮(zhèn)緊貼網(wǎng)格化服務(wù)管理運(yùn)行模式，以鎮(zhèn)、村居、社區(qū)工作站、片區(qū)管理員四級(jí)社區(qū)工作體系為基礎(chǔ)，建設(shè)完成了組織層級(jí)、片區(qū)社會(huì)服務(wù)管理力量配置等組織管理標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)屬地化原則，配備相應(yīng)的工作力量，構(gòu)建起“鎮(zhèn)、村居、社區(qū)工作站、片區(qū)管理員”的四級(jí)社區(qū)工作體系。實(shí)踐證明，上述做法實(shí)現(xiàn)了政府社會(huì)管理功能與社會(huì)各種資源的全面整合，提高了社會(huì)管理效率，降低了社會(huì)管理成本。

2.2 創(chuàng)新社會(huì)管理服務(wù)平臺(tái)規(guī)范化建設(shè)

一是建立實(shí)施社區(qū)工作站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)：泖港鎮(zhèn)在每個(gè)村居都建立了社區(qū)工作站，并規(guī)定了社區(qū)工作站的建設(shè)要求、人員配備、內(nèi)部環(huán)境設(shè)施等建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，打造綜合管理、一站多能的村居服務(wù)平臺(tái)。二是建立實(shí)施片長(zhǎng)辦公場(chǎng)所建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)：泖港鎮(zhèn)要求將每個(gè)片長(zhǎng)的住所定為辦公地點(diǎn)，要求片長(zhǎng)辦公點(diǎn)外統(tǒng)一設(shè)立民情信箱和留言板，收集村居民意見、建議和求助信息；要求將村居務(wù)、黨務(wù)公開欄延伸至片長(zhǎng)辦公地點(diǎn)，將村居民“該知道”“想知道”，以及村居民訴求事項(xiàng)的落實(shí)、處置和民主測(cè)評(píng)村干部等村級(jí)事務(wù)在公開欄內(nèi)及時(shí)予以公開。既便于片長(zhǎng)及時(shí)了解和掌握片區(qū)內(nèi)群眾的困難和訴求，又使片區(qū)內(nèi)群眾在突發(fā)事情發(fā)生時(shí)，能第一時(shí)間找到片長(zhǎng)、使事情得到處理。為基層群眾與基層管理人員搭建了一個(gè)家門口的片區(qū)溝通平臺(tái)。實(shí)踐證明，兩個(gè)平臺(tái)建設(shè)已經(jīng)成為連接當(dāng)?shù)卣c普通群眾的綠色通道，社會(huì)管理服務(wù)的觸角切實(shí)延伸至了基層社區(qū)的“神經(jīng)末梢”。

2.3 創(chuàng)新社會(huì)管理任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

一是建立社會(huì)管理工作任務(wù)清單。泖港鎮(zhèn)根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)，花大力氣清理出包括產(chǎn)業(yè)管理、民生服務(wù)、穩(wěn)定治安、人口計(jì)生、生態(tài)環(huán)境、土地建設(shè)、消防安全、宣傳創(chuàng)建等八大類共142項(xiàng)工作事項(xiàng)，形成了規(guī)范、清晰的社會(huì)管理工作任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)清單。二是根據(jù)“一事項(xiàng)一流程”原則，在流程優(yōu)化的基礎(chǔ)上，建立各任務(wù)事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)操作流程。三是建立實(shí)施督察考核標(biāo)準(zhǔn)。按照鎮(zhèn)、村、片三級(jí)，結(jié)合定期督查與不定期督查、突擊督查與專項(xiàng)督查等方式，采取電話催辦、現(xiàn)場(chǎng)督辦、明查暗訪等方法切實(shí)加強(qiáng)各項(xiàng)任務(wù)完成情況督查。對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)分析、找出對(duì)策，督促盡快解決，并將督查結(jié)果通過政府網(wǎng)站公開，以公開促落實(shí)整改。實(shí)踐證明，引入標(biāo)準(zhǔn)化手段，有效地梳理了各部門、層級(jí)的職責(zé)任務(wù)、理順各部門、層級(jí)間的關(guān)系，明確了各類社會(huì)服務(wù)和社會(huì)管理事項(xiàng)的責(zé)任部門、協(xié)同部門和工作程序、工作時(shí)限等內(nèi)容，優(yōu)化了工作流程，推動(dòng)了社會(huì)管理由粗放型向集約化、精細(xì)化轉(zhuǎn)變。

2.4 創(chuàng)新社會(huì)管理力量能力建設(shè)

一是建立實(shí)施各級(jí)崗位錄用、工作、考核機(jī)制。泖港鎮(zhèn)以公開招聘等方式，建立了專門的社會(huì)管理隊(duì)伍，把142項(xiàng)工作事項(xiàng)轉(zhuǎn)化為對(duì)各崗位的工作、考核要求，并將考核結(jié)果與各級(jí)人員的個(gè)人發(fā)展、報(bào)酬福利、創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)相掛鉤，促使各級(jí)人員在考核評(píng)價(jià)中自覺提高工作責(zé)任心。二是建立實(shí)施培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)社會(huì)管理中的各類問題，泖港鎮(zhèn)建立實(shí)施片區(qū)管理員教育培訓(xùn)制度，采取集中授課、實(shí)務(wù)知識(shí)競(jìng)賽、相互交流、考試淘汰等方式，讓隊(duì)伍在學(xué)習(xí)中不斷提高服務(wù)素質(zhì)。實(shí)踐證明，上述做法極大地激發(fā)了各級(jí)人員的責(zé)任心和積極性，全鎮(zhèn)上下呈現(xiàn)出了“講實(shí)干、比素質(zhì)”的濃厚氛圍。

2.5 創(chuàng)新社會(huì)管理評(píng)價(jià)機(jī)制建設(shè)

一是建立實(shí)施問題發(fā)現(xiàn)機(jī)制。泖港鎮(zhèn)通過實(shí)施入戶走訪、日常巡查等制度，準(zhǔn)確掌握村（居）民內(nèi)心的真實(shí)意愿，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和消除各類網(wǎng)格化管理中出現(xiàn)的安全隱患和矛盾問題，切實(shí)提高了社區(qū)管理服務(wù)的靈敏性。二是建立實(shí)施協(xié)同工作機(jī)制。泖港鎮(zhèn)通過實(shí)施網(wǎng)格化管理聯(lián)席會(huì)議等制度，加強(qiáng)各職能部門的協(xié)同配合，加強(qiáng)對(duì)重大問題和重大事項(xiàng)的溝通協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)網(wǎng)格問題的整體性管理，確保了網(wǎng)格化管理的社會(huì)效果，促進(jìn)了和諧發(fā)展。三是建立實(shí)施評(píng)價(jià)與改進(jìn)機(jī)制。泖港鎮(zhèn)綜合利用定量和定性方法，通過社會(huì)管理滿意度測(cè)評(píng)、自我評(píng)價(jià)等手段，及時(shí)對(duì)社會(huì)管理制度體系、運(yùn)行過程、社會(huì)效果進(jìn)行全面分析，檢驗(yàn)當(dāng)前的工作措施是否得力，效果是否明顯，群眾是否滿意，同時(shí)發(fā)現(xiàn)和查找工作中的不足，并加以改進(jìn)。實(shí)踐證明，上述做法對(duì)提高該鎮(zhèn)社會(huì)管理效率，激發(fā)各項(xiàng)工作活力具有積極的意義。

3 啟示

泖港鎮(zhèn)的創(chuàng)新實(shí)踐還在繼續(xù)，從其創(chuàng)新路徑來看，至少具有以下三方面的啟迪意義。

3.1 思想上要勇于創(chuàng)新

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)正面臨轉(zhuǎn)型，各類社會(huì)矛盾和問題呈現(xiàn)出幾何級(jí)數(shù)遞增的態(tài)勢(shì)，傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式、手段、方法面對(duì)新出現(xiàn)的社會(huì)問題往往束手無策。如果停留在傳統(tǒng)的思維和方法，勢(shì)必遠(yuǎn)遠(yuǎn)適應(yīng)不了改革形勢(shì)的需要，必須找準(zhǔn)切入點(diǎn)和突破口，創(chuàng)新社區(qū)管理工作思路、方法和手段才能從源頭化解基層矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、服務(wù)社區(qū)居民, 實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理效率、效能和效果的有機(jī)統(tǒng)一。泖港鎮(zhèn)的實(shí)踐，就是在推行網(wǎng)格化管理的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新性地采用標(biāo)準(zhǔn)化手段，對(duì)該鎮(zhèn)社會(huì)管理運(yùn)行進(jìn)行全方位、系統(tǒng)化、整體性的設(shè)計(jì)，極大地提升了社會(huì)管理服務(wù)水平。

3.2 實(shí)踐中要攻堅(jiān)克難

十六屆三中全會(huì)以來，各地都有了廣泛的創(chuàng)新社會(huì)管理實(shí)踐和成功案例，但鑒于各地社會(huì)管理面臨的約束條件不同，社會(huì)管理工作在某種程度上具有地域性、局部性、時(shí)代性等特點(diǎn)，所以，各地在實(shí)踐過程中，一方面要能因地制宜, 善于借鑒成功的樣本來幫助解決一些常規(guī)問題；另一方面還應(yīng)該以更大的勇氣和決心，攻堅(jiān)克難，探索一些特殊問題、復(fù)雜問題的解決路徑，進(jìn)而從體制機(jī)制、制度措施上完善社會(huì)管理工作，探索具有地方特點(diǎn)、時(shí)代特征的社會(huì)管理的新路子。以泖港鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)，花大力氣，攻克難關(guān)，完成了集產(chǎn)業(yè)管理、民生服務(wù)、穩(wěn)定治安、人口計(jì)生、生態(tài)環(huán)境、土地建設(shè)、消防安全、宣傳創(chuàng)建等八大類工作142項(xiàng)具體事項(xiàng)的工作流程梳理與再造，從根本上夯實(shí)了該鎮(zhèn)社會(huì)管理工作的基礎(chǔ)。

3.3 要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展

社會(huì)管理任務(wù)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，創(chuàng)新社會(huì)管理的意義絕不僅僅在于促進(jìn)現(xiàn)有問題的解決，更為重要的意義在于激發(fā)社會(huì)管理制度的活力，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新社會(huì)管理工作的可持續(xù)發(fā)展。因此，借助各種理論與技術(shù)手段，及時(shí)檢驗(yàn)、衡量社會(huì)管理工作的成效和不足，在分析論證繼而改進(jìn)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)不斷改進(jìn)變得十分重要。以泖港鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)創(chuàng)新性地運(yùn)用PDCA循環(huán)構(gòu)建了社區(qū)管理工作的滿意度測(cè)評(píng)及自我評(píng)價(jià)和改進(jìn)機(jī)制，為創(chuàng)新工作的持續(xù)發(fā)展提供了保障。

[1] 李凌松. 地方網(wǎng)格化社會(huì)服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)研究[C]//中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會(huì). 市場(chǎng)踐行標(biāo)準(zhǔn)化——第十一屆中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化論壇論文集.北京:中國(guó)學(xué)術(shù)期刊電子出版社, 2014:1344-1349.

[2] 松江區(qū)泖港鎮(zhèn)創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理模式[J]. 上海農(nóng)村經(jīng)濟(jì), 2013(8):28-30.

Practice and Inspirations from the Continuous Innovation Social Management of Maogang Town

Cao Yumei ( Shanghai Institute of Quality and Standardization )

Social management model innovation has shifted from a public management concept into a thriving innovation practice in the grassroots urban-rural communities. Maogang Town of Songjiang District of Shanghai City started to carry out the community building quite early. It is one of the towns to explore the transformation from the work unit system and neighborhood system to the modern community system for the grass-roots social governance system. In recent years, this town has built on the reality, sought for opportunities, and proceeded with the spirit of reform and innovation and hard work. It has experienced the three stages of integrated management force, popularizing grid management and carrying out standardized construction and constructed a community management model with unique features.

social management, innovation, standardization, sustainable