以土地用途管制促進國土生態(tài)文明建設(shè)

■ 強 真

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

以土地用途管制促進國土生態(tài)文明建設(shè)

■ 強 真

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

“明確各類國土空間開發(fā)、利用、保護邊界”是解決當前我國國土空間開發(fā)保護失衡、環(huán)境污染越發(fā)嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化形勢嚴峻等矛盾的重要手段和空間規(guī)制途經(jīng)，其基礎(chǔ)是科學配置和用好土地資源，本質(zhì)是土地用途管制。文章以土地用途管制為突破口，將用地管理和用地規(guī)劃進行提升，從空間類型管制和資源經(jīng)濟角度，提出了將土地用途管制作為實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的重要途徑，以及拓展土地管理內(nèi)涵和范疇、推進新型城鎮(zhèn)化和國土綜合整治的途徑。

土地用途管制；國土空間；開發(fā)；保護

近日下發(fā)的《中共中央國務院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》(以下簡稱《意見》),將“優(yōu)化國土空間開發(fā)格局”作為“總體要求”中的一個重要內(nèi)容，“國土空間開發(fā)格局進一步優(yōu)化”也被設(shè)定為“主要目標”之一?！懊鞔_各類國土空間開發(fā)、利用、保護邊界”是解決當前我國國土空間開發(fā)保護失衡、環(huán)境污染越發(fā)嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化形勢嚴峻等矛盾的重要手段和空間規(guī)制途徑，其基礎(chǔ)是科學配置和用好土地資源，本質(zhì)是土地用途管制。

1 全面促進實施各級主體功能區(qū)戰(zhàn)略

主體功能區(qū)戰(zhàn)略的本質(zhì)是“開發(fā)”的空間差別化部署方案?！伴_發(fā)”被定義為大規(guī)模、高強度的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)，其是根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃未來城鎮(zhèn)化、三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口分布、生態(tài)環(huán)境保護等重大格局。優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類空間，其本質(zhì)是對國土開發(fā)強度的限定，依賴于土地用途差別化管制對工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)秩序進行差別化引導，所需的國土開發(fā)配套政策和制度體系本源也是土地政策的分類化。

(1)嚴格確定建設(shè)用地占比，形成國土開發(fā)強度管制。從現(xiàn)階段來看，由于過度追求經(jīng)濟效益，導致城鎮(zhèn)化和工業(yè)化開發(fā)與生態(tài)保護不協(xié)調(diào)，對區(qū)域生態(tài)環(huán)境造成嚴重破壞，良田、森林、濕地、草原等綠色空間不斷被擠占或退化，生物多樣性、水源涵養(yǎng)能力等生態(tài)系統(tǒng)服務功能持續(xù)下降。這些問題的產(chǎn)生，很大程度上出于對國土開發(fā)活動規(guī)制不嚴格，所以必須科學確定區(qū)域國土開發(fā)強度。從空間開發(fā)規(guī)模限制性上，引導經(jīng)濟社會活動尊重自然規(guī)律，引導人口和產(chǎn)業(yè)向資源環(huán)境承載能力較高的區(qū)域集聚，有序、有度地實施國土開發(fā)，重塑符合生態(tài)文明建設(shè)要求的國土空間開發(fā)新格局。

作為主體功能區(qū)戰(zhàn)略的關(guān)鍵指標——國土開發(fā)強度，是指建設(shè)用地占規(guī)劃國土面積的比例?？茖W確定建設(shè)用地占比，可以直接促進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化開發(fā)空間總規(guī)模和布局優(yōu)化，協(xié)調(diào)國土開發(fā)與生態(tài)保護之間的關(guān)系，強化對農(nóng)業(yè)地區(qū)和生態(tài)地區(qū)綠色空間的嚴格保護，引導優(yōu)化開發(fā)區(qū)率先走向空間節(jié)約集約型發(fā)展道路，避免重點開發(fā)地區(qū)走上低效、過度擴張的老路。

(2)細化土地用途監(jiān)管，形成國土開發(fā)、利用和保護的良性空間結(jié)構(gòu)。國土空間按照類型劃分主要包括生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間三類，本質(zhì)是服務于生產(chǎn)的用地、用于生活的用地和產(chǎn)生生態(tài)效用的用地在規(guī)模、布局和層級上的關(guān)系。

首先，要在區(qū)域單元內(nèi)系統(tǒng)配置生產(chǎn)用地、生活用地和生態(tài)用地。嚴格生產(chǎn)用地的配置是關(guān)鍵，生活空間和生態(tài)空間不斷被擠占的重要原因是生產(chǎn)用地相對過多，造成區(qū)域空間結(jié)構(gòu)失衡，生態(tài)質(zhì)量下降，人民生活水平得不到提高。

其次，“三生”空間用地需要在區(qū)域尺度上進行統(tǒng)籌。隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化快速同步推進，經(jīng)濟社會發(fā)展對生產(chǎn)和生活空間的需求不斷增長，必要的生態(tài)用地往往得不到保證。加強生態(tài)文明建設(shè)，實現(xiàn)經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一，就是要在同一地域范圍內(nèi)，先行確定生態(tài)用地底限，在對耕地、森林、水域等保護的基礎(chǔ)上，勾勒合理的國土開發(fā)活動范圍。

第三，要適地確定“三生”用地空間規(guī)模和結(jié)構(gòu)。優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)地區(qū)，應根據(jù)區(qū)域資源環(huán)境承載力本底，按照“反規(guī)劃”路徑，先行確定生態(tài)用地空間和農(nóng)業(yè)用地空間，根據(jù)實際發(fā)展需要，科學確定第二、三產(chǎn)業(yè)用地和城鄉(xiāng)居民生活用地。限制開發(fā)地區(qū)，要以保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地和生態(tài)用地為首要任務，嚴格確定第二、三產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模和布局，限制生活用地的過度拓展。禁止開發(fā)區(qū)應成為以生態(tài)用地為絕對主體、配以必要生活用地的地域單元。

(3)提升生產(chǎn)用地效益，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。在科學確定三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需用地空間規(guī)模和布局的基礎(chǔ)上，通過確定單位面積第二、三產(chǎn)業(yè)用地利用效益和投資準入門檻，引導不同門類行業(yè)實現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，這也是生態(tài)文明建設(shè)的要求和必需。具體來說，對于優(yōu)化開發(fā)區(qū)，應率先確定國土工業(yè)化率，即合理確定地區(qū)工業(yè)用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模的比例，同步實施各級各類工業(yè)園區(qū)不同產(chǎn)業(yè)類型用地的投資準入和開發(fā)效益門檻，根據(jù)地區(qū)工業(yè)發(fā)展水平、空間梯度、產(chǎn)業(yè)導向、發(fā)展定位的不同，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。對于重點開發(fā)區(qū)在選擇產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目時，也應從加快技術(shù)創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過設(shè)置差別化的工業(yè)用地規(guī)模和產(chǎn)業(yè)用地準入，從提升空間開發(fā)利用效益出發(fā)，嚴格規(guī)范產(chǎn)業(yè)項目落地，促進產(chǎn)業(yè)開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護之間實現(xiàn)協(xié)調(diào)。

(4)單獨實施生態(tài)用地類型管控，實現(xiàn)山清水秀生態(tài)空間的保護和建設(shè)。面對開發(fā)和保護在國土空間需求上相互沖突態(tài)勢，根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)的實際需要，有必要在現(xiàn)行土地用途分類體系中，按照突出核心效用、明確劃定界限、體現(xiàn)部門職能的原則，將具有重要生態(tài)價值的用地單獨列為生態(tài)用地進行用途管制。在生態(tài)用地空間范圍內(nèi)，實施生態(tài)保護、修復和維護“三同步”工程，將自然保護區(qū)、自然與文化遺產(chǎn)保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等生態(tài)空間進行絕對保護，將出現(xiàn)問題的林、草、水等生態(tài)空間進行修復，對各級各類優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)的城鎮(zhèn)群，進行必要的生態(tài)空間維護，形成承載生態(tài)文明建設(shè)的用地空間單元。

2 促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)空間科學拓展

推進城鎮(zhèn)化發(fā)展是解決“三農(nóng)”問題的重要途徑，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴大內(nèi)需和促進產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手。以土地用途管制為抓手，引領(lǐng)不同區(qū)域城鎮(zhèn)化建設(shè)科學拓展，是實現(xiàn)全面建成小康社會、提升節(jié)約集約用地水平、協(xié)調(diào)“三生”空間布局結(jié)構(gòu)的重要環(huán)節(jié)。

(1)科學確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地比例。按照優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)的戰(zhàn)略部署，不同定位的發(fā)展地區(qū)，人口城鎮(zhèn)化率發(fā)展目標存在一定程度的差別。根據(jù)不同地區(qū)城鎮(zhèn)的發(fā)展定位，將人口城鎮(zhèn)化率和土地城鎮(zhèn)化進行協(xié)調(diào)，差別化確定中等以上城市國土城鎮(zhèn)化率，科學安排城鎮(zhèn)建設(shè)用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地比例，強調(diào)土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化率深入?yún)f(xié)調(diào)，促進“地隨人走”，統(tǒng)籌引導城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤有序開展，這是利用土地用途管制促進城鎮(zhèn)健康發(fā)展的重要突破口和有效手段。例如，根據(jù)區(qū)域自然條件，在確定國土開發(fā)強度的前提下，將城市的國土城鎮(zhèn)化率作為劃定城市開發(fā)邊界的重要數(shù)量紅線，形成與人口城鎮(zhèn)化發(fā)展同步的土地城鎮(zhèn)化發(fā)展協(xié)同路徑。

(2)提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率促進實現(xiàn)綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展。按照嚴守底線、調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革的思路，切實提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度是促進實現(xiàn)綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要調(diào)控手段。在城鎮(zhèn)化拓展過程中，將單位建設(shè)用地承載的合理城鎮(zhèn)人口規(guī)模和經(jīng)濟規(guī)模，作為評價現(xiàn)有建設(shè)用地節(jié)約集約程度的重要指標，從嚴供給城市建設(shè)用地，推動城鎮(zhèn)化發(fā)展由外延擴張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變。例如，在優(yōu)化開發(fā)的三大城市群內(nèi)，適度提高建設(shè)用地利用效益，推進以盤活存量為主的城市建設(shè)模式，嚴格控制新增建設(shè)用地。各級優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)，均要設(shè)定嚴格的效益標準，按照促進生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)。同時，針對工業(yè)用地，將各類園區(qū)作為對象，以五年規(guī)劃為階段，分行業(yè)提出階段性工業(yè)用地投資準入和產(chǎn)出效益標準，促進大中型城市適當減少工業(yè)用地，切實保護耕地、園地、菜地等農(nóng)業(yè)空間。

(3)突出城鎮(zhèn)生態(tài)用地劃定促進綠色空間保護。根據(jù)城市發(fā)展定位，在體現(xiàn)尊重自然、順應自然、天人合一的理念基礎(chǔ)上，將城市規(guī)劃圈內(nèi)具有獨特地形地貌特征、現(xiàn)狀規(guī)模較大且分布具備連續(xù)性的綠色用地，作為城市建設(shè)綠色空間進行圈定，按照一定面積比例進行相對嚴格的保護，在圈內(nèi)形成以綠地為基礎(chǔ)的城市生態(tài)綠色空間，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁。

3 以土地整治為平臺促進國土生態(tài)綜合整治

土地是實施國土空間問題整治的唯一承載體，以土地整治為平臺，將財力、物力和人力在部門之間達成統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，在統(tǒng)一的“盤子”上從多領(lǐng)域、多角度、綜合修復和維護角度出發(fā)，推進實施國土綜合整治工程。

(1)以城鎮(zhèn)建設(shè)用地整治為平臺，推進實施主要城鎮(zhèn)化地區(qū)國土生態(tài)綜合整治。按照國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略，對3大優(yōu)化開發(fā)區(qū)和19個重點開發(fā)區(qū)，堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、生態(tài)優(yōu)先、優(yōu)化布局、嚴格管制的原則，拓展城市生態(tài)開敞用地空間，推進綠道網(wǎng)建設(shè)，建立聯(lián)接城鄉(xiāng)綠色用地空間體系，逐步改善城鄉(xiāng)環(huán)境質(zhì)量。對重點城市，通過加強土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃的銜接，科學部署城市生態(tài)用地空間，發(fā)展立體綠化，加快公園綠地建設(shè)，完善居住區(qū)綠化。同時，強化城鎮(zhèn)山體、水體、濕地等地類生態(tài)修復，建設(shè)生態(tài)景觀長廊。

(2)以集體土地整治為突破口，分期分批開展農(nóng)村地區(qū)國土生態(tài)綜合整治。以國家糧食主產(chǎn)區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)為重點，通過實施土壤修復、污染防治、增加掛鉤、土地復墾等工程，逐步實現(xiàn)耕地面積增加、耕地質(zhì)量提高、建設(shè)用地總量適度減少、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境改善，按照政府主導、部門合作、整合資金、維護權(quán)益的要求，整體推進田、水、路、林、村綜合整治。加強鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃管控，大力建設(shè)旱澇保收高標準基本農(nóng)田，推進高標準基本農(nóng)田示范縣建設(shè)。調(diào)整優(yōu)化農(nóng)村居民點用地布局，逐步推進農(nóng)村居民點用地適度集中，進一步保護自然生態(tài)景觀及生態(tài)環(huán)境，傳承鄉(xiāng)村生態(tài)文化景觀特色。

(3)以生態(tài)類型用地整治為依托，推進重點生態(tài)功能區(qū)國土生態(tài)綜合整治。一是通過嚴格土地利用規(guī)劃管控，強化林地、草地、水面和濕地空間保護管制，重建恢復森林、草原、濕地等生態(tài)系統(tǒng)。二是以土地專項整治為動力源，加強水土專項治理，在黃土高原、長江上游、西藏“一江兩河”等地區(qū)實施綜合整治工程，采取工程、生物、農(nóng)業(yè)等綜合措施，將重點治理與生態(tài)修復相結(jié)合，最大限度地控制水土流失，利用15年左右時間，實現(xiàn)可治理水土流失區(qū)基本得到治理。三是分類治理沙漠化土地，實施輕度沙漠化地區(qū)退耕還林、還草和沙化土地治理，構(gòu)建重度荒漠化地區(qū)的完整防護體系，實行少數(shù)沙化嚴重地區(qū)生態(tài)移民，重點實施京津風沙源等綜合整治工程。

(4)以廢棄礦業(yè)用地整治為切入點，推進礦產(chǎn)資源開發(fā)集中區(qū)國土生態(tài)綜合整治。一方面，調(diào)查歷史遺留礦山廢氣用地規(guī)模和分布，開展礦山采空區(qū)地面塌陷、土壤環(huán)境污染和礦山固體廢棄物占用破壞土地等專項治理，穩(wěn)步推進工礦廢棄地復墾利用。另一方面，以礦業(yè)用地綠色化為導向，推進形成全國綠色礦山格局，將礦山土地治理恢復與礦山公園建設(shè)相結(jié)合，至2020年，基本形成綠色礦山格局。

(5)以土地用途管制統(tǒng)領(lǐng)岸線用途管制，引導開展海岸帶和海島地區(qū)國土生態(tài)綜合整治。以土地用途分類作為陸海統(tǒng)籌的平臺，形成海岸帶用途管制的基本類型。嚴格按照以陸治海的原則，規(guī)范近海海洋國土用途管制，強化岸線和近海生態(tài)空間的紅線劃定和建設(shè)用海的總量管控。在此基礎(chǔ)上，以土地分類整治為依托，通過岸線整治推進重點海區(qū)近海功能退化的海岸帶綜合整治，以恢復海灣、河口海域生態(tài)環(huán)境為首要目標，整治受損岸線，重點對自然景觀受損嚴重、生態(tài)功能退化、防災能力減弱、利用效率低下的海域海岸帶進行修復整治?！笆濉睍r期全面完成不少于2000km海岸線整治和修復，確保全國近岸海域保留區(qū)面積比例不低于10%。

4 強調(diào)國土空間規(guī)劃對土地用途管制職能的提升

一方面，健全以國土規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃為主的高層次空間規(guī)劃體系。在加快實施全國主體功能區(qū)規(guī)劃的同時，加快編制實施全國國土規(guī)劃綱要和省級、重點區(qū)域國土規(guī)劃，構(gòu)建以土地用途管制為平臺的國土發(fā)展空間類型體系，將“開發(fā)”和“保護”一并作為新常態(tài)下國土“發(fā)展”的新理念。將城鎮(zhèn)建設(shè)空間、三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間、基礎(chǔ)設(shè)施空間、生態(tài)保護空間、各類型國土綜合整治空間落到地塊上，通過實施差別化的國土資源配置政策和資源開發(fā)準入門檻，細化主體功能區(qū)戰(zhàn)略。主體功能區(qū)戰(zhàn)略從高層次指導各類開發(fā)活動有序部署，國土規(guī)劃注重不同空間類型落地管控，共同促進布局和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，構(gòu)建生態(tài)文明國土空間體系。

另一方面，全面推進市（縣）實施“多規(guī)合一”。落實全國和省級主體功能戰(zhàn)略定位，科學確定市（縣）城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展定位與具體方向，強調(diào)生態(tài)紅線、耕地紅線和城鎮(zhèn)建設(shè)空間管制紅線的管控，逐步將經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用、礦產(chǎn)勘查開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護等規(guī)劃“多規(guī)合一”，形成一個市（縣）一本規(guī)劃、一張藍圖，促進主體功能戰(zhàn)略和地區(qū)非主體功能戰(zhàn)略在空間上的詳細落實與安排。

[1] 強真.新時期省級國土規(guī)劃的主要任務及內(nèi)容框架[J].國土資源經(jīng)濟參考,2009(4):9-15.

[2] 強真.新時期國土規(guī)劃編制模式與指標構(gòu)建方向[J].國土資源經(jīng)濟參考,2009(7):2-9.

[3] 強真.新一輪國土規(guī)劃的創(chuàng)新職能體系[J].國土資源經(jīng)濟參考,2009(10):2-7.

To Promote the Territory Ecological Civilization Construction through Land Use Control

QIANG Zhen
(Chinese Academy of Land & Resources Economics, Beijing 101149)

In order to solve the current imbalance between development and protection of our territory and space, the more serious environmental pollution, ecosystem degradation, "To make clear the border of all types of territory and spatial development, utilization and protection" is an important means and spatial regulation, which is based on scientific configuration and utilization of land resources, it is also the land use controls in nature. In this study, we take land use controls as a breakthrough, and enhance the land management and land use planning. Then from the point of view of spatial control and resources economy, we proposed land use regulation as an important way to implement the strategy of the main functional areas, as well as to expand the content and scope of land management, it is also the approach to promote new urbanization and comprehensive territory treatment.

land use control; territorial space; development; protection

F301.2；F062.2；F062.1

C

1672-6995（2015）08-0013-04

2015-06-10；

2015-06-11

強真（1979-），男，天津市紅橋區(qū)人，中國國土資源經(jīng)濟研究院副研究員，管理學碩士，主要從事土地利用規(guī)劃、國土規(guī)劃研究。