從管理到治理須領(lǐng)導(dǎo)模式轉(zhuǎn)型

文 / 羅宗毅

從管理到治理須領(lǐng)導(dǎo)模式轉(zhuǎn)型

文 / 羅宗毅

今天，依法治國(guó)已經(jīng)成為我國(guó)政治生活中的主流話(huà)語(yǔ)和普遍共識(shí)，但仍然有為數(shù)不少的領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏法治思維，習(xí)慣于依靠行政權(quán)力發(fā)號(hào)施令，繼續(xù)沿用過(guò)去一些舊的領(lǐng)導(dǎo)方式方法解決問(wèn)題，其做法與當(dāng)今依法治理的要求大相徑庭。正如習(xí)近平總書(shū)記所指出：“一些地方和部門(mén)還習(xí)慣于僅靠行政命令等方式來(lái)管理經(jīng)濟(jì)，習(xí)慣于用超越法律法規(guī)的手段和政策來(lái)抓企業(yè)、上項(xiàng)目推動(dòng)發(fā)展，習(xí)慣于陳舊的計(jì)劃手段、強(qiáng)制手段完成收入任務(wù)，這些辦法必須加以改變。”

可見(jiàn)，在由“管理”走向“治理”的路上，領(lǐng)導(dǎo)干部如何盡快走出不適合國(guó)家治理現(xiàn)代化要求的傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)行為模式的誤區(qū)，轉(zhuǎn)換領(lǐng)導(dǎo)方式，學(xué)會(huì)運(yùn)用法治思維和法治方式化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定、推動(dòng)發(fā)展，還是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。

傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)行為方式有哪些

當(dāng)前，與全面推進(jìn)依法治國(guó)和國(guó)家治理現(xiàn)代化要求不相適應(yīng)的傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)行為方式主要有以下幾方面。

“行政命令型”做法。用這種方式工作的人，信奉權(quán)大于法，有權(quán)就可以藐視一切，將個(gè)人置于法律之上、群眾之上，習(xí)慣于用行政命令開(kāi)展工作，認(rèn)為公權(quán)力是用來(lái)管控私權(quán)利的，自覺(jué)不自覺(jué)地要求群眾履行義務(wù)多，主動(dòng)保護(hù)群眾少；講方便執(zhí)法多，講方便群眾少；處罰制裁多，提供服務(wù)少；硬性管理多，協(xié)商疏導(dǎo)少。在對(duì)待群眾利益訴求時(shí)，盛氣凌人，以權(quán)壓人，習(xí)慣“愛(ài)你沒(méi)商量”式的“為民做主”。那種采取違法違規(guī)的手法推動(dòng)發(fā)展、追求政績(jī)的做法，均屬“行政命令型”做法。

“疏通關(guān)系型”做法。有的領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣于遇事“找熟人”“走關(guān)系”而不是“走法律”的工作路徑。為了地方發(fā)展，不走法定程序，往往通過(guò)整合人脈資源和人情關(guān)系，向有關(guān)權(quán)力部門(mén)要政策、要資金、要項(xiàng)目，“跑部錢(qián)進(jìn)”。其主觀(guān)用意也許是好的，采用的方法往往也是出于無(wú)奈。但這種“重情輕法”的做法，脫離法治軌道，導(dǎo)致公共資源配置不合理甚至產(chǎn)生腐敗。例如：一段時(shí)間以來(lái)，“爭(zhēng)高鐵”成為熱詞。一些地方領(lǐng)導(dǎo)圍繞高鐵走線(xiàn)、設(shè)站，發(fā)動(dòng)各種資源，四處奔走斡旋，托人情，找關(guān)系，打“悲情牌”或“優(yōu)勢(shì)牌”，非要爭(zhēng)取高鐵站在本地落戶(hù)不可。從“爭(zhēng)高速”到“爭(zhēng)機(jī)場(chǎng)”再到“爭(zhēng)高鐵”，走正當(dāng)程序爭(zhēng)取未嘗不可，但熱衷于“跑領(lǐng)導(dǎo)”“跑部委”“跑專(zhuān)家”，找關(guān)系“通融”，用人情“擺平”，借權(quán)力“開(kāi)路”這些做法，除了受地方保護(hù)和局部利益驅(qū)使之外，也折射出了法律規(guī)則意識(shí)的缺失。

“滿(mǎn)足需求型”做法。一些地方領(lǐng)導(dǎo)面對(duì)矛盾和沖突，常常采取滿(mǎn)足需求、息事寧人的做法，習(xí)慣于“人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決”“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”。本意是大事化小、小事化了，但卻助長(zhǎng)了部分人“不鬧不解決”的心理預(yù)期。一方面強(qiáng)化了部分人無(wú)理取鬧、漫天要價(jià)的欲望，另一方面又造成“會(huì)哭的孩子有奶喝”，違法成本低、守法成本高的社會(huì)不公現(xiàn)象，增添新的社會(huì)不穩(wěn)定因素。更重要的是，這種解決問(wèn)題的做法，有違社會(huì)公正，使那些堅(jiān)守良知、正義與規(guī)則的人對(duì)法治喪失信心。

“特事特辦型”做法。有的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，只要目標(biāo)合理，代表人民的根本利益，不管怎么做都是對(duì)的。在這種理念指導(dǎo)下，有的地方為了維護(hù)“社會(huì)穩(wěn)定”，在維穩(wěn)過(guò)程中不是依法辦事，而是采取超越常規(guī)的“特事特辦”的做法來(lái)擺平民眾各種合理或不合理的訴求，只求穩(wěn)控結(jié)果，不管具體過(guò)程，只重目標(biāo)，不重程序，或?qū)`法違規(guī)問(wèn)題軟弱讓步，不敢依法處置，“花錢(qián)買(mǎi)平安”?；蚴呛?jiǎn)單粗暴地采取截訪(fǎng)、拘留等形式對(duì)待上訪(fǎng)者，將政府維穩(wěn)行動(dòng)與民眾維權(quán)行為對(duì)立化。

“運(yùn)動(dòng)整治型”做法。例如，專(zhuān)項(xiàng)治理就屬于“運(yùn)動(dòng)整治型”的一種。打開(kāi)網(wǎng)頁(yè)、報(bào)紙隨處可見(jiàn)新聞標(biāo)題中出現(xiàn)這樣的字樣：“消防安全專(zhuān)項(xiàng)治理”“生活垃圾專(zhuān)項(xiàng)治理”“糾正行業(yè)不正之風(fēng)專(zhuān)項(xiàng)治理”“小金庫(kù)專(zhuān)項(xiàng)治理”等等。查閱黨政機(jī)關(guān)文件，“專(zhuān)項(xiàng)治理”“專(zhuān)項(xiàng)整治”的提法也隨處可見(jiàn)。這種方式威力大，見(jiàn)效快，容易形成高壓態(tài)勢(shì)，產(chǎn)生明顯績(jī)效，但“運(yùn)動(dòng)型治理”屬于應(yīng)急手段，“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，政策目標(biāo)單一，忽略管理的可持續(xù)機(jī)制，只有階段性意義，如果頻繁使用，不利于常規(guī)治理能力提升。

值得注意的是，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革目標(biāo)模式已確立20多年，依法治國(guó)也已提出近20多年，上述種種超越法律法規(guī)的現(xiàn)象至今依然隨時(shí)可見(jiàn)，而且在部分領(lǐng)導(dǎo)干部中形成習(xí)慣，根深蒂固。面對(duì)人民群眾權(quán)利意識(shí)明顯增強(qiáng)的新情況和治理現(xiàn)代化的新要求，拿不出新思路新辦法，仍然自閉于原有領(lǐng)導(dǎo)行為方式的“慣性系”，不斷重蹈覆轍，使得國(guó)家法律的執(zhí)行和中央改革措施的落實(shí)變形走樣。

是什么原因造成的

那么，究竟是什么原因造成上述種種錯(cuò)誤做法不斷出現(xiàn)呢？分析起來(lái)，主要有以下原因。

認(rèn)識(shí)誤區(qū)。一些領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為，現(xiàn)在是“法治初級(jí)階段”，“群眾法治意識(shí)淡薄”，“依法就沒(méi)法辦成事，辦成事就不要依法”。有的認(rèn)為依法辦事條條框框多、束縛手腳，只要能辦成事，什么辦法都可以用，當(dāng)前改革發(fā)展是主要矛盾，發(fā)展需要不斷改革創(chuàng)新，而法治具有相對(duì)穩(wěn)定性。二者發(fā)生矛盾沖突時(shí)，應(yīng)允許“良性違憲”和“良性違法”。只有突破“條條框框”，才能實(shí)現(xiàn)“超常規(guī)”發(fā)展。有的對(duì)法律采取實(shí)用主義態(tài)度，法律對(duì)本單位、本部門(mén)、本地區(qū)有利的，就依法辦事，否則就將法律束之高閣。有的視法律為治理老百姓的工具，把法律主要用于對(duì)人，而不是對(duì)己，主要用于治民，而不是治權(quán)治官。這些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)的背后，透視出了一些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)法治的誤讀，以及在法治思維和法治觀(guān)念方面的欠缺，說(shuō)明我們的“法治思維和法治方式”還沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)。

路徑依賴(lài)。一個(gè)人過(guò)去的經(jīng)歷，無(wú)論成功或失敗帶來(lái)的體驗(yàn)，會(huì)對(duì)他現(xiàn)在和將來(lái)產(chǎn)生強(qiáng)大的影響，人們過(guò)去的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇。這種現(xiàn)象頗類(lèi)似于物理學(xué)中的“慣性”，只要進(jìn)入了某一路徑，無(wú)論是“好”還是“壞”，其習(xí)慣做法會(huì)在以后發(fā)展中得到自我強(qiáng)化，一旦進(jìn)入鎖定狀態(tài)，想要擺脫就會(huì)變得十分困難。分析一些領(lǐng)導(dǎo)者的行為方式，可以看到他們過(guò)去的老經(jīng)驗(yàn)、老套路對(duì)其現(xiàn)在的行為選擇影響甚大。

素質(zhì)短板。這些年來(lái)，領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素質(zhì)有了很大的加強(qiáng)和提高，法律正日益成為領(lǐng)導(dǎo)干部判斷是非、行使權(quán)力、實(shí)施管理的重要價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和行為規(guī)范，運(yùn)用法律手段管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)能力得到顯著提升。但也應(yīng)看到，不少領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素質(zhì)仍不盡如人意，甚至存在不少缺陷和問(wèn)題。一是法律知識(shí)缺乏。相當(dāng)一部分領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏對(duì)本職工作應(yīng)有的法律知識(shí)的掌握和理解，急需從廣度和深度上對(duì)應(yīng)知應(yīng)會(huì)的法律知識(shí)予以擴(kuò)充。二是法律意識(shí)淡薄。不具備與依法治國(guó)相適應(yīng)的“法律至上”“主權(quán)在民”“人民主權(quán)”“權(quán)力制約”“法定權(quán)限”“權(quán)利平等”“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”等現(xiàn)代法律意識(shí)。三是依法辦事的能力不強(qiáng)。對(duì)于法律賦予自己哪些權(quán)力以及如何正確行使這些權(quán)力，知之不多或知之不深；有的對(duì)法律存在片面的理解，造成在實(shí)踐中不能正確適用法律。

由“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變

應(yīng)當(dāng)看到，今天我們遇到的社會(huì)矛盾和利益問(wèn)題，完全依賴(lài)以往行政管理的老思路老辦法去解決已經(jīng)難以為繼。那種以“權(quán)力”為本位，以“命令”和“強(qiáng)制”為手段，以保障行政權(quán)力運(yùn)行為目的管理模式越來(lái)越不符合當(dāng)今時(shí)代的要求。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和依法治國(guó)方略的實(shí)施。領(lǐng)導(dǎo)干部要樹(shù)立權(quán)由法定、權(quán)依法使等基本法治觀(guān)念，徹底摒棄人治思想和長(zhǎng)官意識(shí)，堅(jiān)持依法行政，努力實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代治理的轉(zhuǎn)變。

由“為所欲為”到“為所當(dāng)為”。牢固樹(shù)立“法無(wú)授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”的意識(shí)，科學(xué)定位領(lǐng)導(dǎo)角色，規(guī)范行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力。在行使國(guó)家公權(quán)力時(shí)，正確把握好目標(biāo)與方法、管理和服務(wù)、維穩(wěn)與維權(quán)、擴(kuò)大公權(quán)與賦權(quán)于民等方面的關(guān)系，隨時(shí)審視其行為是否符合目的合法、權(quán)限合法、內(nèi)容合法、手段合法、程序合法的要求。強(qiáng)化法律紅線(xiàn)不能觸碰、法律底線(xiàn)不能逾越的觀(guān)念，決不行使法律未賦予的權(quán)力，決不干預(yù)法律不允許做的事情，決不懈怠法律所要求的責(zé)任。

由“權(quán)力本位”到“權(quán)利本位”。領(lǐng)導(dǎo)干部手中的權(quán)力是人民賦予的，只能用來(lái)為人民謀利益。行使權(quán)力就必須為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)并自覺(jué)接受人民監(jiān)督。這就要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立以人為本、保障人權(quán)、尊重人格的觀(guān)念，在行政管理和社會(huì)治理過(guò)程中自覺(jué)尊重和依法保護(hù)公民的基本權(quán)利。習(xí)近平總書(shū)記說(shuō)：“涉及群眾的問(wèn)題，要準(zhǔn)確把握社會(huì)心態(tài)和群眾情緒，充分考慮執(zhí)法對(duì)象的切身感受，規(guī)范執(zhí)法言行，推行人性化執(zhí)法、柔性執(zhí)法、陽(yáng)光執(zhí)法，不搞粗暴執(zhí)法、‘委托執(zhí)法’那一套?！?/p>

由“為民做主”到“由民做主”。“為民做主”體現(xiàn)的是一種“官本位”意識(shí)。長(zhǎng)期以來(lái)，不少領(lǐng)導(dǎo)干部樂(lè)于當(dāng)“父母官”，習(xí)慣于事事替百姓拿主意，不管百姓愿意不愿意、高興不高興、同意不同意，領(lǐng)導(dǎo)者覺(jué)得可以就辦了，這實(shí)際上是一種錯(cuò)位。正確的做法應(yīng)當(dāng)是“自己的事情自己做主”，即由人民當(dāng)家作主。特別是在社會(huì)利益格局多元化的背景下，人民群眾既是社會(huì)治理的客體，更是社會(huì)治理的主體。從而要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員主動(dòng)適應(yīng)新形勢(shì)，樹(shù)立行政民主、公眾參與、共同治理的觀(guān)念，學(xué)會(huì)商量辦事。

由“目的至上”到“程序正當(dāng)”。目的不是管理的出發(fā)點(diǎn)，而是它的結(jié)果；決定管理好壞的不是動(dòng)機(jī)，是與動(dòng)機(jī)相統(tǒng)一的程序和方法。程序正當(dāng)是一種“看得見(jiàn)”的正義，可以促使人們從內(nèi)心承認(rèn)和接受某種具有強(qiáng)制力的決定，使那些即使受到不利決策結(jié)果的利益相關(guān)方也會(huì)因在程序中被公正合理對(duì)待而認(rèn)同和接受這一不利結(jié)果。當(dāng)前重目的、輕程序的問(wèn)題比較突出，許多損害、侵犯群眾利益的突出問(wèn)題，往往是不按程序辦事或程序不規(guī)范造成的。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部及工作人員，都應(yīng)樹(shù)立程序意識(shí)，嚴(yán)格按程序辦事。那種“只要目標(biāo)或結(jié)果正當(dāng)，手段上可以無(wú)所不用其極，過(guò)程可以在所不惜”的管理方式應(yīng)當(dāng)摒棄。

由“包打天下”到“合作共治”。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期內(nèi)矛盾凸顯，這些矛盾產(chǎn)生的重要原因是社會(huì)利益的多元化，而基于這種多元化社會(huì)利益，使得公民訴求多元化的趨勢(shì)越來(lái)越明顯。公民參與到社會(huì)管理中，充分表達(dá)自己的主張和利益訴求，便于維護(hù)公民自身的權(quán)益，有利于化解矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。因此，改變以往“政府包攬一切”的職能錯(cuò)位，廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)組織和公民參與社會(huì)治理，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)、公民的共治，已成為當(dāng)代重要的社會(huì)治理模式。□

（作者系中央黨校校委委員、培訓(xùn)部主任，研究員，新聞發(fā)言人）