農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的利益效應(yīng)及其協(xié)調(diào)機制

方輝振

（中共南京市委黨校 工商管理教研部， 南京 棲霞 210046）

馬克思曾說：“人們奮斗所爭取的一切，都與他們的利益有關(guān)?！碑斍?，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化已對利益的“多樣性共生、制衡性共進、矛盾性協(xié)調(diào)”提出了迫切要求。本文在已有研究的基礎(chǔ)上，著重探討農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化引發(fā)的利益增進效應(yīng)和利益沖突效應(yīng)及其利益協(xié)調(diào)機制，從而構(gòu)建讓不同利益主體在推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中各得其利、保持利益均衡配置的結(jié)構(gòu)框架，并尋求農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的合適政策，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程平穩(wěn)安全低代價。

一、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化帶來的利益增進效應(yīng)

1938年赫伯爾提出，推動一個人離開原住地的力量是“推力”，吸拉他到另一個地方的力量是“拉力”；對于每一個轉(zhuǎn)移者來說，會有幾種推力和拉力綜合起作用[1]。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化也是一個在多種推力與拉力共同作用下形成合力、消除阻力、逐步推進的過程，但其根本是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化帶來的利益增進效應(yīng)的驅(qū)動。

（一）給留村農(nóng)民帶來利益增進效應(yīng)。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化中，留村居民是最大的利益獲得者。隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，農(nóng)村人口數(shù)量會大幅減少，而農(nóng)村土地面積是相對固定的，這樣留村農(nóng)民人均占有的土地就可以相對增加。多年來，我國“三農(nóng)”問題之所以長期難以解決，其根本原因是農(nóng)村人口太多，人均占有土地太少，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不徹底，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率比較低。在農(nóng)民戶均不到半公頃土地上是無法實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的，也不可能全面建成小康社會。如果農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口徹底實現(xiàn)市民化了，農(nóng)村實際人口確實減少了，留村農(nóng)民人均占有的土地就可以相對增加了，就有利于實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營，有利于促進農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化，從而優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)民收益。

（二）給進城農(nóng)民工帶來的利益增進效應(yīng)。農(nóng)民工是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化中的主體部分，是利益效應(yīng)的最直接的相關(guān)者。首先，推進農(nóng)民工市民化，讓他們安居落戶在城鎮(zhèn)，每年就能大大減少在城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村來回的交通費用和誤工成本，從而增加農(nóng)民工實際收益。其次，推進農(nóng)民工市民化意味著其農(nóng)民身份向市民身份的轉(zhuǎn)變，意味著他們可以與城鎮(zhèn)居民一樣享有同等的就業(yè)、醫(yī)療、教育、保障房和社會保障等收益，從而大大改善和提高農(nóng)民工個人及家庭福利待遇水平。

（三）給城市居民帶來的利益增進效應(yīng)。長期以來，有些城鎮(zhèn)居民在工作就業(yè)選擇上觀念落后，往往看不起也不愿意從事苦活、臟活、累活、險活，如下水道清掏工、環(huán)衛(wèi)工人、家庭保姆、建筑安裝、紡織印染、煤炭運輸、加工制造、餐飲服務(wù)等。這些行業(yè)與城鎮(zhèn)居民日常生活非常密切但城里人又不愿意做，如果沒有農(nóng)民工進城從事，城鎮(zhèn)的基本生活秩序都有可能難以運轉(zhuǎn)。每逢過年，大量農(nóng)民工回家過年時，城市居民就能深深感受到農(nóng)民工在他們生活中的重要地位和作用。大量的事實證明，一些發(fā)達的大城市，在其不斷發(fā)展擴大的過程中，正是數(shù)以萬計的農(nóng)民工的艱苦辛勤勞作，才換來今天城市高度文明和繁榮。

（四）給企業(yè)等用人單位帶來的利益增進效應(yīng)。企業(yè)是農(nóng)民工進城務(wù)工、由農(nóng)民轉(zhuǎn)為工人的直接載體，企業(yè)對待農(nóng)民工的態(tài)度將直接決定其對城市生活與市民化的意愿與傾向。長期以來，農(nóng)民工給企業(yè)帶來了大量的廉價勞動力，但農(nóng)民工由于不能在城鎮(zhèn)定居落戶，經(jīng)常在不同城市間盲目流動，從而使諸多企業(yè)不能形成有經(jīng)驗積累和技術(shù)水平的穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)大軍，對諸多企業(yè)的人力資本積累、技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級造成了許多不利的影響。從實際情況來看，無論是改造升級傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展先進制造業(yè)，還是加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，都迫切需要為農(nóng)民工在城鎮(zhèn)定居落戶創(chuàng)造條件，造就一支有經(jīng)驗有技術(shù)的穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)工人隊伍。推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，將會吸引更多的農(nóng)村人到城鎮(zhèn)，就有利于培養(yǎng)一批穩(wěn)定的技術(shù)產(chǎn)業(yè)工人，從而推動產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，優(yōu)化我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。

（五）給中央政府帶來的利益增進效應(yīng)。推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，對中央政府來說具有長遠的戰(zhàn)略意義，即推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化對于從根本上解決好“三農(nóng)”問題、推進新型城鎮(zhèn)化、擴大內(nèi)需促進轉(zhuǎn)型升級、改善民生促進社會和諧發(fā)展都具有重大的戰(zhàn)略意義。在我國的現(xiàn)實國情下，農(nóng)村人口向城市地區(qū)的大量流動轉(zhuǎn)移特別是農(nóng)民工市民化，也將是促進我國城市經(jīng)濟發(fā)展從而帶動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的一條基本路徑。從更深層次看，農(nóng)民工市民化還是推動我國由“數(shù)量型”人口紅利向“質(zhì)量型”人口紅利轉(zhuǎn)變的重要力量。全要素生產(chǎn)率的來源之一就是將農(nóng)業(yè)勞動力從剩余狀態(tài)轉(zhuǎn)到生產(chǎn)率更高的部門以被更有效的利用，即再配置效率。農(nóng)民工市民化可以促進勞動力轉(zhuǎn)移，提高再配置效率，進而提高全要素生產(chǎn)率[2]。農(nóng)民工市民化還將在形成兩頭小、中間大的穩(wěn)定的橄欖型社會結(jié)構(gòu)進程中發(fā)揮更為積極的作用。

（六）給地方政府帶來的利益增進效應(yīng)。歷史地看，各地方政府對農(nóng)民工的態(tài)度大都經(jīng)歷了一個從抵制、驅(qū)趕、限制到公開、敞開甚至主動出擊、爭奪的過程，但大多還是“要人手不要人口”。當然，在“民工荒”越鬧越烈之際，也有些地方為了吸引優(yōu)質(zhì)農(nóng)民工而采取了許多鼓勵農(nóng)民工落戶的優(yōu)惠政策，這些政策從落戶到就業(yè)、社會保障、住房、子女教育、培訓(xùn)等方面幾乎全方位覆蓋，許多農(nóng)民工落戶于某一個城市主要是基于當?shù)卣扇〉拇祟愓吡Χ鹊目紤]。因為農(nóng)民工市民化既可以帶來城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的持續(xù)需求,又會通過消費潛力的釋放增加城市消費需求。既能夠促進城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，產(chǎn)生投資的乘數(shù)效應(yīng)，擴大就業(yè)，加快發(fā)展；又能夠推動包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等城市基本社會服務(wù)的發(fā)展，從而增加就業(yè)機會，提高城市功能和生活品質(zhì)。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化引發(fā)的利益沖突效應(yīng)

推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，雖然會給上述各類利益主體帶來諸多的利益增進效應(yīng)，但也會引發(fā)和帶來一些利益矛盾。

（一）與城鎮(zhèn)居民方面的利益沖突。新型城鎮(zhèn)化是新一屆中央政府力圖推進的一個重大發(fā)展戰(zhàn)略，它的首要任務(wù)就是推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。但現(xiàn)實中的城鎮(zhèn)居民大都是追求自身或家庭利益的“自利人”[3]，他們大多不太情愿與農(nóng)民工分享既有的城市交通設(shè)施、文化公園、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障，更不愿意讓農(nóng)民工孩子與自己孩子在同一學(xué)校上學(xué)?，F(xiàn)在上海有900萬外來人口，北京有800萬的外來人口，已占到其城市人口的40%[3]。對北京、上海這樣的城市，如果完全實現(xiàn)農(nóng)民工市民化，就很有可能使原來的城市居民福利待遇受到極大的影響。另外，進城的農(nóng)民工往往具有不怕臟、不怕累、能吃苦、要求少等特點，他們往往會很快占據(jù)城市居民原先不愿意做的工作崗位，從而擠壓城市居民可以選擇的崗位空間；并且他們還有低成本優(yōu)勢，那些傳統(tǒng)的勞動密集型的行業(yè)企業(yè)就會自然地選擇雇用勞動力相對廉價的農(nóng)民工，從而又會進一步?jīng)_擊城市居民的就業(yè)；又因為農(nóng)民工大部分素質(zhì)比較低，犯罪率相對高，會對城市公共場所和居民生活安全造成一定的影響。世界著名的農(nóng)村經(jīng)濟學(xué)家邁克爾·利普頓曾提出“城市偏向理論”：當今世界窮國的最重要的階級斗爭，既不是資本和勞動的斗爭，也不是外國利益與本國利益的斗爭，而是農(nóng)村居民與城市居民之間的斗爭。

（二）與企業(yè)主方面的利益沖突。企業(yè)作為商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者，是“有限理性的經(jīng)濟人”[4]，為了實現(xiàn)利潤最大化，必須隨著市場變化而配置各類生產(chǎn)要素以及協(xié)調(diào)各方面關(guān)系，總是要最大限度地壓低生產(chǎn)經(jīng)營成本。長期以來，廣大農(nóng)民工為企業(yè)提供了大量廉價勞動力，而企業(yè)卻沒有支出農(nóng)民工看病就醫(yī)、工傷保險和住房補貼等方面的費用，不少企業(yè)對農(nóng)民工缺乏起碼的尊重和保障。對大部分企業(yè)來說，如果給予農(nóng)民工平等的市民權(quán)，給農(nóng)民工交“五險一金”，就意味著企業(yè)要增加勞動力成本，有一部分企業(yè)的產(chǎn)品將有可能失去市場競爭力。如果給農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民平等的社會保障待遇，就可能使許多企業(yè)失去過去雇用農(nóng)民工而不用支付各種社會保障的便宜，從而增加企業(yè)的用工成本。以社會養(yǎng)老保障為例，農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)后，養(yǎng)老保險的企業(yè)繳費比例將由12%上升到20%，企業(yè)的社保支出將大大增加。

（三）與城市政府方面的利益沖突。從理論上來講，地方政府也是經(jīng)過合法授權(quán)的、代表民意和社會公共利益，并以“公共人”名義對社會進行管理的公共機構(gòu)。但是從現(xiàn)實來看，實際中地方城市政府是由多區(qū)域、多部門、多組織、多個人組成的，也有各自相對的利益訴求，從而造成地方城市政府既不是純粹的“經(jīng)濟人”，也不是純粹的“公共人”，而是具有城市居民利益偏向的“比較利益人”（因為他們本身也是城市居民）。多年來，農(nóng)民工雖然為當?shù)氐某鞘邪l(fā)展做出了巨大貢獻，但能分享到只是城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施、部分公共交通、社會治安等非排他性的公共服務(wù)，而與城鎮(zhèn)戶籍捆綁在一起的居民保障房和醫(yī)療衛(wèi)生等排他性的公共服務(wù)卻不能享受。現(xiàn)在，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，地方城市政府首先是擔心出現(xiàn)加重“城市病”問題，生怕農(nóng)民進城落戶會導(dǎo)致城市住房緊張、交通擁擠、社會治安惡化；其次是擔心財政支出增大問題，生怕農(nóng)民工一旦與城鎮(zhèn)居民享有同等的公共服務(wù)，就會大大增加地方城市的財政支出。長期以來我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)經(jīng)費是根據(jù)城鄉(xiāng)有別的戶籍人數(shù)來定的，地方政府沒有動力，許多地方政府也沒有多大財力為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供公共服務(wù)。由于在目前體制下這些公共服務(wù)的費用支出主要還是由地方政府承擔的，多實現(xiàn)一個農(nóng)民工完全市民化就會多一份財政支出，這也是地方城市政府推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為何沒有動力、“戶籍改革幾乎遭到所有市長反對”的深層利益根源；因為在現(xiàn)行體制下，地方城市政府最優(yōu)的現(xiàn)實選擇就是要“人手”不要“人口”[5]。

（四）輸入地政府與輸出地政府方面的利益沖突。在推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中，勞動力的輸入地政府與輸出地政府具有不同的收益：對輸出地而言，輸出人口可使本地政府擁有更多的土地資源；對輸入地而言，輸入人口可為本地提供大量廉價的勞動力資源。國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院相關(guān)負責人強調(diào)，由于目前中央政府與地方政府、輸入地政府與輸出地政府對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本如何進行合理的分擔還沒有尋找到各方能接受又切實可行的行動方案，特別是農(nóng)民宅基地指標如何轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標，又如何實現(xiàn)跨省流轉(zhuǎn)分配，農(nóng)民工各種社會保障如何在輸入地與輸出地之間接續(xù)等還沒有得到有效解決，因而輸入地政府與輸出地政府大都不愿意承擔市民化的成本，它們在成本分攤上就相互推諉。如果讓農(nóng)民工家庭來承擔這筆費用，自己花錢購買城鎮(zhèn)居民應(yīng)有的公共服務(wù)，既不合情理，也無現(xiàn)實可能。從“誰受益、誰承擔”的經(jīng)濟學(xué)角度來說，輸入地政府是農(nóng)民工的最大受益者，應(yīng)當在其成本分擔中負起主要責任，何況城市的發(fā)展目標本身就要實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，沒有理由要求農(nóng)民工一面為城市發(fā)展繁榮做出勞動奉獻，一面又要自己花錢購買公共服務(wù)。所以，輸入地政府應(yīng)當承擔起農(nóng)民工市民化過程中教育、醫(yī)療、保障房等社會保障的主要成本。但這樣要求又可能產(chǎn)生另外一個問題，即農(nóng)民工市民化后，享受了輸入地的公共服務(wù)，但其土地仍然留在輸出地，其土地收益則歸輸出地所有；輸出地還能從轉(zhuǎn)移的勞動力市民化中獲取更多的外部性收益，如勞動力在輸入地賺得的金額帶回老家，在輸入地學(xué)到技術(shù)本領(lǐng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等都能帶動輸出地的經(jīng)濟發(fā)展，這對輸入地來說又失公允[6]。

三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的利益協(xié)調(diào)機制

產(chǎn)生上述種種利益矛盾沖突，既與推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的地區(qū)資源及經(jīng)濟發(fā)展狀態(tài)有關(guān)，也與各地城市政府的發(fā)展定位有關(guān)，但最根本的還是相關(guān)的體制機制創(chuàng)新滯后，不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的發(fā)展要求。因此，要有效推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，就要以利益最大公約數(shù)而構(gòu)建一系列的利益協(xié)調(diào)機制來破解這些利益矛盾沖突。

（一）主體平等機制。農(nóng)民和市民、輸入地政府和輸出地政府等社會主體都有平等的利益表達權(quán)，以及在此基礎(chǔ)上形成的較為公平的利益博弈機制。一是信息獲取機制。要求有關(guān)方面遵循信息公開的原則，對相關(guān)信息主動發(fā)布或經(jīng)申請發(fā)布，保證農(nóng)民、市民等社會主體都有平等的知情權(quán)。二是利益凝聚機制。一個社會要能夠有效地解決利益矛盾和沖突，必須得有一個利益要求凝聚和提煉的機制。三是訴求表達機制。農(nóng)民、市民、輸入地政府和輸出地政府都能夠進行有效的利益表達，就要在相關(guān)制度設(shè)計上增加各社會主體都能夠參與的環(huán)節(jié)，使得各個利益主體都可以通過大眾媒體等方式充分表達各自的利益訴求。四是施加壓力機制。在當今的中國社會，政府和市民是相對強勢群體，擁有的資源多，為自己爭取利益的手段也多；而農(nóng)民則是相對弱勢群體，要有為自己爭取利益的能力，就必須得有特殊的施加壓力的機制。五是利益協(xié)商機制。它是在利益訴求明確表達的基礎(chǔ)上，矛盾各方按照法律的渠道和程序進行對話談判協(xié)商，自主解決其利益矛盾的一種機制。六是調(diào)節(jié)與仲裁機制。在利益主體發(fā)生矛盾而又不能達成妥協(xié)的情況下，就需要借助第三方來調(diào)解或仲裁，即需要中央政府或司法機關(guān)來調(diào)解或仲裁[7]。

（二）包容融合機制。歷史證明，一個社會只有朝著“包容性發(fā)展”，讓所有社會成員一起共同分享經(jīng)濟社會發(fā)展成果，不斷消除各社會階層、各社會群體之間的隔閡和裂隙，讓所有的社會成員都包容到經(jīng)濟社會發(fā)展的進程中，才能實現(xiàn)真正意義上的城市化。實現(xiàn)包容性城市化，就要以包容的社會心態(tài)為前提，也要以包容性的制度體系作保障，還要以包容性的體制機制作支撐。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的真正內(nèi)涵是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在價值觀念、行為方式、生活方式等方面都與城市發(fā)展融為一體。目前，傳統(tǒng)的戶籍制度雖然正在改革，但制度的慣性作用依然存在，一方面地方城市政府和城市居民對農(nóng)民工還抱有不同程度的偏見和歧視，有形無形地防礙著農(nóng)民工對城市歸屬感和認同感的形成；另一方面，多數(shù)農(nóng)民工基于親緣、朋友、老鄉(xiāng)關(guān)系而形成的社交網(wǎng)絡(luò)造成農(nóng)民工階層內(nèi)部成員勞動就業(yè)的相近性、文化交往的內(nèi)向性、生活方式的趨同性，從而抑制了農(nóng)民工階層與城市社會的融合，阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進程。不過，已往的社會實踐表明，大力實施“員工融入企業(yè)，子女融入學(xué)校，家庭融入社區(qū)，群體融入社會”是推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的有效機制[8]。

（三）成本分擔機制。推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化任務(wù)艱巨，成本巨大，需要明確中央政府、輸入地政府、輸出地政府、企業(yè)和農(nóng)民自身五個主體的責任，建立合理的成本分擔機制。第一，必須明確中央政府、省級政府和地方城市政府在推進農(nóng)民進城落戶方面的主要職責。中央政府必須依法制定基本公共服務(wù)的全國最低標準，并依法承擔義務(wù)教育、公共醫(yī)療和社會保障等基本公共服務(wù)成本，增加對接受跨地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多省份城市的財政支出補助；省級政府制定本?。▍^(qū)、市）公共服務(wù)標準，承擔本省公共服務(wù)的費用支出，并增加對接受農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多城市的財政支出補助；地方城市政府則要承擔中央政府、省級政府規(guī)定的公共服務(wù)費用支出部分，以及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營成本。第二，中央政府及省級政府要根據(jù)城市公共服務(wù)產(chǎn)品的不同種類，采取差異化的財政轉(zhuǎn)移支付與財政分擔體系，要以“誰受益大，誰承擔多”的理念來明確地方城市的主體責任，對于享受人口紅利的輸入地來說，應(yīng)明確其承擔更多的責任。第三，還必須明確政府、企業(yè)和個人不同責任，政府主要承擔農(nóng)民進城落戶在義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、衛(wèi)生醫(yī)療、社會保障、保障性住房建設(shè)以及城市公共設(shè)施建設(shè)等方面的公共費用；企業(yè)則需要保證職工工資正常增長，并繳納職工社會保障費用，并可利用自有土地經(jīng)規(guī)劃批準建設(shè)職工宿舍；農(nóng)民個人則需要承社會保障的自繳部分和住房等私人費用[9]。

（四）“人財掛鉤”機制。要根據(jù)我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的發(fā)展態(tài)勢，以常住人口作為財政分成依據(jù)來調(diào)整中央政府、省級政府和地方城市政府之間的財政分配關(guān)系，進一步改革完善我國財稅制度。一是健全中央政府和省級政府的“人財掛鉤”機制，對接受農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多的城市給予更多財政補助資金。二是進一步健全財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的財政管理體制，努力實現(xiàn)地方政府財權(quán)與事權(quán)相對應(yīng)，確保地方政府具備提供一定公共服務(wù)和一定財政資金調(diào)節(jié)人口空間分布的能力。三是進行稅制改革，努力促使我國生產(chǎn)型稅制向消費型稅制轉(zhuǎn)變，逐步使消費成為主體稅種，減少間接稅，增加直接稅，減少來自于企業(yè)繳納的稅收，增加來自于居民繳納的稅收，從而鼓勵地方城市政府提供良好公共服務(wù)以吸引更多外來人口，改變地方城市政府要“人手”不要“人口”的傾向[6]。

（五）“人地掛鉤”機制。長期以來我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中的一大問題是人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的嚴重脫節(jié)，土地城鎮(zhèn)化速度大大快于人口城鎮(zhèn)化，這跟這些年來推行的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策直接相關(guān)。按照城鎮(zhèn)化的邏輯，本來就不應(yīng)該以土地與土地掛鉤，而應(yīng)該以用地指標與接受農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶數(shù)量掛鉤。而要推進新型城鎮(zhèn)化，就必須改變這種不正常的利益格局，就要實行土地與農(nóng)民進城取得戶籍落戶掛鉤的新機制，即根據(jù)各城市實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的數(shù)量規(guī)模，在每年的用地指標上增加一部分指標，用于解決城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和農(nóng)民工住房問題；實行城市化地區(qū)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入城市定居規(guī)模掛鉤，城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入城市定居規(guī)模掛鉤。土地“掛鉤”指標收益應(yīng)該在確保農(nóng)民工有穩(wěn)定可靠社會保障和居住條件的基礎(chǔ)上，收益剩余部分才能全部用于城市基本公共服務(wù)建設(shè)，用于擴大城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)容量[10]。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化對輸入地政府會造成顯著的土地壓力和財政負擔，而輸出地政府相對受益，因此必須從“地”和“錢”兩個方面來進行調(diào)節(jié)：一是在輸出地與輸入地之間建立一個土地指標的增減掛鉤機制，規(guī)定由于農(nóng)民轉(zhuǎn)移出來而承包地和宅基地歸輸出地政府收儲的土地指標，由中央政府統(tǒng)籌調(diào)劑一部分給輸入地使用；允許農(nóng)民工將老家宅基地復(fù)耕為農(nóng)地的過程中，將宅基地所對應(yīng)的建設(shè)用地指標界定給農(nóng)民，讓該農(nóng)民將宅基地使用權(quán)帶到其就業(yè)落戶的城市去，實行農(nóng)業(yè)用地跨地區(qū)的占補平衡。二是規(guī)定輸出地政府應(yīng)向中央政府上交由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶而產(chǎn)生的部分土地收益，再由中央政府通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式給輸入地政府專門用于推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作[11]。

（六）權(quán)利流轉(zhuǎn)機制。首先是建立土地財產(chǎn)權(quán)利的流轉(zhuǎn)機制?！百x予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”是黨的十八屆三中全會提出的一項“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制”的戰(zhàn)略舉措。建立健全土地財產(chǎn)權(quán)利的流轉(zhuǎn)機制，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的必然要求。為此，一要堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)確權(quán)到戶，頒證到戶。二要引導(dǎo)土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，規(guī)定農(nóng)民進城落戶后，其保留的土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)當依法流轉(zhuǎn)，即保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，不得撂荒；保留的宅基地使用權(quán)可以自愿有償出讓，并在農(nóng)村集體組織依法決定遷村并點時應(yīng)當履行相同義務(wù)和享有同等權(quán)利。三要建立健全以政府為主導(dǎo)，以區(qū)縣服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)站、村級服務(wù)點為網(wǎng)絡(luò)，服務(wù)“三農(nóng)”為宗旨的非營利性的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺；并建立流轉(zhuǎn)信息庫，開展信息咨詢、評估、協(xié)辦手續(xù)等服務(wù)。四要建立公開土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)，使社會各方能夠及時、全面、準確地獲取可靠的土地流轉(zhuǎn)信息。五要積極培育各種具有較強專業(yè)性、獨立性和權(quán)威性的土地投資機構(gòu)、法律咨詢機構(gòu)、委托代理機構(gòu)、土地保險機構(gòu)等有效開展土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)組織。六要建立公平、開放、透明的土地流轉(zhuǎn)價格形成和引導(dǎo)機制[12]，實現(xiàn)土地財產(chǎn)權(quán)利的有序流轉(zhuǎn)。通過這些機制的運行實現(xiàn)農(nóng)民土地資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本，讓農(nóng)民帶著資產(chǎn)或資本進城，為他們安居落戶城鎮(zhèn)提供支持。其次是建立社會保障權(quán)利的流轉(zhuǎn)機制。社會保障是包括廣大農(nóng)民在內(nèi)的每個公民應(yīng)有的權(quán)利。為了保障國民基本社會權(quán)益，促進社會公平正義，實現(xiàn)公民自由遷徙，從而推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，達到全國資源優(yōu)化配置及生產(chǎn)率提高，現(xiàn)在就應(yīng)當開始建立和實施由國務(wù)院發(fā)展研究中心提出的、由中央政府和省級政府承擔主要責任的、低標準均等化、全國可流轉(zhuǎn)接續(xù)的《國民基礎(chǔ)社會保障》制度[13]。

（七）法律保障機制。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，是廣大農(nóng)民享有的完整財產(chǎn)權(quán)利，必須依法給予保障。要圍繞農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的確權(quán)登記頒證、交易平臺建設(shè)、流轉(zhuǎn)規(guī)則建立等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，研究制定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押融資等配套法律制度，從而使農(nóng)民享有的占有、使用、收益、處置等等財產(chǎn)權(quán)利更加充分而有保障，為推動城鄉(xiāng)要素平等交換奠定堅實的基礎(chǔ)[14]。2014年7月30日經(jīng)黨中央審議、國務(wù)院頒布的《關(guān)于推進戶籍制度改革的意見》，為戶籍制度改革順利推進將起保駕護航的作用。不過，還需要進一步調(diào)整和改革現(xiàn)有其他社會領(lǐng)域的法律法規(guī)，從根本上有效剝離與戶籍掛鉤的歧視性制度。一是要修改完善《義務(wù)教育法》《社會保障法》，以法律的形式保障城鄉(xiāng)居民平等享受社會福利保障和接受義務(wù)教育的權(quán)利；二是要修改調(diào)整《勞動法》《土地法》，保障我國各類群體平等的勞動就業(yè)權(quán)和農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，逐步解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中的土地問題；三是要修改完善《選舉法》，不僅要保障外來人口的選舉和被選舉權(quán)，而且要依法保障農(nóng)民這一弱勢群體的代表數(shù)量；四是加快清理中央和地方上不利于公民遷移自由、平等享有權(quán)利的法律法規(guī)和政策，為推進我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供強有力的法律保障。