論城市治理法治的價值塑型與完善路徑*

朱未易

（南京市社會科學院城市發(fā)展研究所，江蘇南京210018）

我國城鎮(zhèn)化發(fā)展正在不斷加速，隨之而來的是城市發(fā)展中出現(xiàn)的各種問題亟待研究，目前，學界對我國城市治理的研究也在不斷深入，同時也對發(fā)達國家的城市治理理念和經(jīng)驗進行借鑒性研究，但如何在城市治理中將法治思維和方法貫穿其中，以此提升現(xiàn)代化城市的治理水平，還是一個值得深入研究的命題。

一、城市治理的現(xiàn)代轉型

我們以往對社會的許多方面一直是強調管理或管控，以現(xiàn)代城市建設的視角看，從管理向治理的轉型是現(xiàn)代城市發(fā)展的內在訴求和需要，因此有了從強調城市管理向強調城市治理的內生動力。即從強調集權、服從、高效、強制和規(guī)范等傳統(tǒng)官僚制的城市管理，向主張地方分權化改革、強調公私部門伙伴關系、實行多中心治理體制、注重城市治理法治化、推進市民參與民主治理等的城市治理轉變。①參見楊馥源、陳剩勇、張丙宣：《城市政府改革與城市治理：發(fā)達國家的經(jīng)驗與啟示》，《浙江社會科學》2010年第8期。我國學界對城市治理的研究成果無論在概念、內涵、范圍、內容和方法以及域外經(jīng)驗借鑒等方面都有較為深入的研究，但是有關城市治理法治的研究顯得不足。下面結合學界對城市治理及其法治研究進行觀點的梳理。

（一）城市治理的概念分析

城市治理理論是研究城市治理法治問題的前提和基礎，關于城市治理的概念，學界基于不同的治理理論有不同的觀點表述。一是基于治理的關系理論，認為城市治理是城市主體或城市利益相關者之間的關系，或者說城市主體之間的運行機制，它是城市發(fā)展中的一種制度安排。城市治理是城市如何處理好城市政府與城市市民的關系、城市政府內部各層組織的縱橫向的關系、城市政府在多層政府體系中的關系、城市政府與跨國公司間的關系等的一個體系結構。②參見蹤家峰、郝壽義、黃楠：《城市治理分析》，《河北學刊》2001年第6期；蹤家峰、顧培亮：《城市公共管理研究的新領域——城市治理研究及其發(fā)展》，《天津大學學報（社會科學版）》2003年第10期。二是基于治理的廣狹理論，認為廣義的城市治理是一種城市地域空間治理的概念，是為了謀求城市中經(jīng)濟、社會、生態(tài)等方面的可持續(xù)發(fā)展，把城市中的資本、土地、勞動力、技術、信息、知識等生產(chǎn)要素都包含在內的整體地域治理概念。狹義的城市治理是指城市范圍內政府、私營部門、非營利組織作為三種主要的組織形態(tài)組成相互依賴的多主體治理網(wǎng)絡，在平等的基礎上按照參與、溝通、協(xié)商、合作的治理機制，在解決城市公共問題、提供城市公共服務、增進城市公共利益的過程中相互合作的利益整合機制。③參見王佃利：《城市治理中的利益主體行為機制》，人民大學出版社2009年版，第32頁。三是基于治理的主體理論，認為城市治理就是在摒棄傳統(tǒng)城市管理一元價值觀及其“單中心”運行模式的基礎上，堅持城市治理的多元價值取向，強調在城市政府主導下，多元主體共同治理城市公共事務，以實現(xiàn)城市經(jīng)濟、社會、環(huán)境的善治，最終達到城市的可持續(xù)發(fā)展。④參見張文禮：《多中心治理：我國城市治理的新模式》，《開發(fā)研究》2008年第1期。

（二）城市治理的價值理念

城市治理的價值理念以不同的學科作為背景來解釋都會有不同的觀點和結論，但以良法善治作為城市治理的價值追求應該說是具有共識的，可以說城市的良法善治理念的確立是城市治理從傳統(tǒng)型管理理念向現(xiàn)代型治理理念的價值轉型。一是基于城市治理的善治理念，認為善治城市作為城市的一種特殊形態(tài)，是當代治理與善治理論在城市發(fā)展和城市管理領域滲透的結果。⑤參見錢振明：《善治城市》，中國計劃出版社2006年版，前言第3頁。善治即“良好的治理”，為了克服治理的失效,當代西方治理理論在“治理”概念的基礎上,提出了“良好的治理”即“善治”的理念。其善治城市的基本要素是合法性、透明性、責任性、法治、回應、有效等，也是測量城市善治程度的基本標準。⑥參見錢振明：《善治城市：中國城市治理轉型的目標與路徑分析》，《江海學刊》2006年第3期。二是基于城市治理的法治理念，認為城市治理是政府行政權力與公民權利互動的治理體系，是依法治理與保障人權為實踐取向、以人文主義為價值傾向的治理態(tài)勢，是在非常態(tài)下也不偏離法治精神的治理觀念。⑦參見肖金明：《城市治理的法治維度》，《中國行政管理》2008年第10期。三是基于城市共同治理理念，認為要發(fā)揮城市治理中“參與行政和合作行政”的共同治理功能，這也是行政民主化的表現(xiàn)和需求，城市治理作為一個系統(tǒng)工程，需要多主體、多機制、多方式、多依據(jù)的現(xiàn)代執(zhí)法理念和制度設計。要樹立大城管理念和共同治理理念，樹立以人為本、柔性執(zhí)法理念，形成城管部門與其他執(zhí)法部門的更大合力，創(chuàng)建一條政府負責、公眾參與、政民合作、民主行政的城市管理法治化路徑。⑧參見莫于川：《城市治理需要“大城管”格局》，http://www.aisixiang.com/data/67145.htm l/20130830；莫于川：《從城市管理走向城市治理完善城管綜合執(zhí)法體制的路徑選擇》，《哈爾濱工業(yè)大學學報（社會科學版）》2013年第6期。四是基于城市治理價值轉型，認為從城市管理到城市治理的轉型，源于城市事務發(fā)展的客觀要求，城市管理困境的改革需要，民間力量崛起的參與訴求，各國治理潮流的重要影響。⑨參見康楓翔：《城市治理：理念與制度的雙重革新——試評〈南京市城市治理條例〉的制度創(chuàng)新》，《城市管理與科技》2013年第5期。五是基于城市公民權利理念，認為城市發(fā)展過程中的民生問題，更多是治理問題，是制度問題，而解決民生問題的關鍵，就在于把公民權利定位于城市治理的制度基礎，根據(jù)公民權利來設計城市治理的制度安排，把城市發(fā)展的最高目的定位于促進人的全面而自由的發(fā)展。⑩參見蔡晶晶、毛壽龍：《從民生問題透視城市治理的制度基礎》，《上海城市管理職業(yè)技術學院學報》2008年第4期。

（三）城市治理的模式結構

有觀點認為，城市治理模式的形成導源于不同的社會秩序，人類行為受到兩種社會秩序的規(guī)范影響：一種是直接憑借外部權威，為實現(xiàn)一個共同目標，靠指令、命令來計劃和建立的行動秩序，這種人造的秩序即是“組織”或曰計劃秩序；另一種是間接的，因行為主體都自發(fā)自愿地服從共同承認的規(guī)則而形成行動秩序。兩種社會秩序對于城市發(fā)展最為直接的影響就在于對城市治理模式的型構，也就是說不同的社會秩序型構不同的城市治理模式，不同的的城市治理模式?jīng)Q定不同的城市發(fā)展。?參見羅震東：《秩序、城市治理與大都市規(guī)劃理論的發(fā)展》，《城市規(guī)劃》2007年第12期。哈耶克將第二種社會秩序稱之為“自生自發(fā)秩序”，邁科爾·波蘭尼將第一種情況稱之為“單中心”的社會秩序，而將第二種情況稱之為“多中心”的社會秩序。

城市治理的模式與結構具有動態(tài)發(fā)展的特征，已經(jīng)從傳統(tǒng)的單一型城市治理結構模式向多元型城市治理結構模式轉型，這是城市治理發(fā)展的總的趨勢，但是對于多元型城市治理結構模式的描述又有著不同的觀點。一是基于城市治理的政府與社會關系結構模式的觀點，認為城市治理應該走“強政府”與“大社會”的結構模式，需要一個權能廣泛的法治型和服務型政府，同時也需要一個非常發(fā)達的市民社會，包括了各種社會團體、企事業(yè)組織、非盈利和非政府組織以及社區(qū)在內的民間組織，并在城市的各個公共事務領域形成政府與社會“齊抓共管”的局面。?參見李步云：《改革開放以來世界城市治理法治化的進程》，《北京社會科學》2009年第5期。因此，這里的“強政府”和“大社會”是旨在建構一個強大的政府與社會互動互恰的城市治理模式，“強政府”應該是指強大的法治型政府、服務型政府、協(xié)作型政府、保障型政府和效率型政府?！按笊鐣睉撌侵笍姶蟮氖忻裆鐣⑸鐣M織和社會自治。二是基于城市治理主體結構的觀點，認為城市治理結構是一個以政府為主導的多元治理結構，政府是治理的主體，但已不是治理的唯一主體，政府治理城市所產(chǎn)生的局限性需要由獨立于政府之外的非政府組織來彌補。各種非政府組織已經(jīng)能夠較為獨立地進行著原先由政府機構進行的部分治理活動，發(fā)展為城市治理的重要主體。?參見錢振明：《善治城市：中國城市治理轉型的目標與路徑分析》，《江海學刊》2006年第3期。三是基于城市治理新區(qū)域主義的觀點，認為城市治理應該借鑒新區(qū)域主義的治理模式，強調治理而非統(tǒng)治、強調跨部門而非單一部門、強調協(xié)作而非協(xié)調、強調過程而非結構、強調網(wǎng)絡而非制度、強調開放而非封閉、強調信任而非問責、強調賦權而非權力。?參見曹海軍等：《城市治理理論的范式轉換及其對中國的啟示》，《中國行政管理》2013年第7期。四是基于城市治理契約主義的觀點，認為城市治理的合同制治理應該成為今天城市治理的一種公共治理的發(fā)展方向。它是政府在民主政治的框架下，以平等、自由、合作、互惠為原則，以合同為內在協(xié)作機制，組成的一種有效治理社會的公共行動形式。合同制治理具有提升政府管理效率、帶來經(jīng)濟利益、具有潛在社會收益。?參見張麗娜：《合同制治理：城市治理面臨的機遇與挑戰(zhàn)》，《行政論壇》2010年第6期。城市治理的合同制治理不失為城市治理法治化的一種思維路徑和操作方法，體現(xiàn)的是城市治理不同主體間平等、自由、公平和規(guī)范的合作型或協(xié)作型治理關系。五是基于城市治理的權力與權利博弈的觀點，認為從權力結構視角看，城市治理與自治是一對相互伴生的命題；而從權利發(fā)展看，城市空間的隔絕與破除涉及到權力與權利的相互作用，城市僅僅是現(xiàn)代社會中的人類共同體，其最終的歸宿必須從人的權利發(fā)展中尋求答案。?參見姚尚建：《城市治理：空間、正義與權利》，《學術界》2012年第4期。城市是現(xiàn)代社會人的共同體得以聚集的唯一載體，追求自由、權利、發(fā)展和正義等法治要素應該作為城市治理的核心價值目標。六是基于城市治理的結構再造，認為城市治理首要問題是城市等級制度的變革，城市要實現(xiàn)扁平化結構運行模式，包括了城市和國家總體行政體制的扁平化，同時也包括了城市內部的行政體制的扁平化。?參見鄭永年：《中國的城市化和城市治理問題》，http://www.aisixiang.com/data/63036.htm l/20130415，2014年12月8日訪問。

二、城市治理法治的價值理念

法治精神的要義就是“良法善治”，“良法善治”是法治的最本質特征。它包括了正義、公平、民主、自由、人權、秩序、和諧、安全等等，成為評價法律是否為“良法”的重要尺度，成為創(chuàng)制良法的價值追求，成為實現(xiàn)良法善治的倫理導向。對“良法”的理解和判斷是一個見仁見智的問題，但它通常應具備以下三個要素：一是制定完備，即法律應當是類別齊全、規(guī)范系統(tǒng)、大體涵蓋社會生活的主要方面，且各項制度相互之間保持大體協(xié)調的制度體系；二是法律應當有效規(guī)范社會生活，并在制定過程中吸納大多數(shù)社會成員的參與，進而符合社會和人民的需要，符合社會一般公平、正義的觀念；三是法律應當保持內在的一致性，立法者應當不斷通過修改、補充等方法來使法律符合社會的需求與時代的發(fā)展。?參見王利明：《厘清“法治”的基本內涵》，《北京日報》2013年1月28日?！吧浦巍本褪且阎贫己玫姆筛吨T實施，公正、合理、及時、有效地用于治國理政，通過憲法法律的“統(tǒng)治”實現(xiàn)“良法”的價值追求。因此“善治”又主要是制度之治、規(guī)則之治、法律之治，而決不是“人治”。?參見李林：《弘揚“良法善治”的法治精神》（2007），http://article.chinalawinfo.com/ArticleHtm l/Article_39820.shtm l，2014年12月28日訪問。一般語境下的“善治”，就治理主體而言，善治是善者治理；就治理目的而言，善治是善意之治，就治理方式而言，善治是善于之治，就治理結果而言，善治是善態(tài)之治。?參見陳廣勝：《走向善治》，浙江大學出版社2007年版，第2頁。

城市治理法治的關鍵也應該且必須是良法善治，城市治理的“良法善治”內涵在現(xiàn)代法治精神所倡導的共同價值追求之中，城市治理的“良法”是由一整套法律法規(guī)、政府規(guī)章以及規(guī)范性文件所組成的規(guī)則體系，但這個規(guī)則體系是否是“良法”，應該有一個體現(xiàn)法治價值理念的尺度，具體而言，一是城市治理法治的制度設計是否能夠體現(xiàn)民主性、合法性和正當性；二是城市治理法治的制度設計是否能夠體現(xiàn)平等性、公正性和公開性；三是城市治理法治的制度設計是否能夠體現(xiàn)包容性、開放性和吸納性；四是城市治理法治的制度設計是否能夠體現(xiàn)監(jiān)督性、保障性和責任性；五是城市治理法治的制度設計是否能夠體現(xiàn)系統(tǒng)性、完整性和操作性。

城市治理的“善治”是在能體現(xiàn)法治理念和法治精神的規(guī)則約束下的治理行為過程，“善治”之善體現(xiàn)為：城市治理是“良法”之治，城市治理是民本之治，城市治理是民主之治，城市治理是善意之治。“良法”是善治的首要前提條件，沒有“良法”也就不存在“善治”，很可能成了惡法惡治，但有了“良法”并不必然會有“善治”，“良法”靠人來制定，“善治”也要靠人來踐行，歷史上“良法”惡治的事例也時有發(fā)生，惡人之于“良法”猶如歪嘴和尚念經(jīng)，經(jīng)再好終難修成正果。因此，“善治”乃“良法”之治、民本之治、民主之治、善意之治，良法之治乃規(guī)則之治，民本之治乃民生之治，民主之治乃人民之治，善意之治乃善者之治。如果“良法”有一個價值尺度的話，那么“善治”也應該有一個價值判準，這是對城市治理者是否真正踐行人民城市人民治理的人民主體性理念的一個考量，筆者以為，一是城市治理者是否能夠具有體察民情、體驗民生和體恤民隱的民本之治；二是城市治理者是否能夠具有尊重民權、不違民心和善用民智的民主之治；三是城市治理者是否能夠具有公正執(zhí)法、懲惡揚善和敢于擔當?shù)膭傉?；四是城市治理者是否能夠具有愛民、親民和厚民的寬仁之治；五是城市治理者是否能夠具有寬容大度、開放吸納和傾聽民意的包容之治?？傊诜ㄖ蔚囊暯窍聛砜闯鞘兄卫淼摹吧浦巍保瑧摪卫淼暮戏ㄐ?、正當性、民主性、透明性、責任性等幾大要素。

總而言之，城市治理的“良法善治”應該成為政府與公眾對城市公共事務進行共治的新型治理模式，通過還政于民、還權于民，發(fā)揮人民主體性作用，實現(xiàn)公共利益最大化的根本要求。從城市治理“良法”到“善治”的過程實際上應該是一個賦權于民的過程，即賦予人民治理城市立良法之權，又賦予人民治理城市的參與之權，還賦予人民治理城市的監(jiān)督之權，同時也賦予人民治理城市的評價之權。

三、城市治理法治的戰(zhàn)略回應

（一）用法治思維分析城市治理的現(xiàn)狀與問題

法治思維是指執(zhí)政者在法治理念的基礎上，運用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到或所要處理的問題進行分析、綜合、判斷、推理和形成結論、決定的思想認識活動與過程。?姜明安：《再論法治、法治思維與法治手段》，《湖南社會科學》2012年第4期。簡而言之，法治思維就是將法治的諸種要求運用于認識、分析、處理問題的思維方式，是一種以法律規(guī)范為基準的邏輯化的理性思考方式。?張立偉：《什么是法治思維和法治方式》，《學習時報》2014年3月31日。就城市治理的法治思維而言，可以概括為依法治理的民主思維、權利的思維和平等思維。城市治理法治的民主思維要體現(xiàn)行政決策的民主性、規(guī)則制定的民主性和行政行為的民主性；城市治理法治的權利思維要體現(xiàn)人民本位、權利本位和公共利益本位的思維理念；城市治理法治的平等思維要體現(xiàn)主體平等、權利平等和地位平等的思維理念。從目前城市治理的現(xiàn)實情況看，最經(jīng)常和最多的問題還是體現(xiàn)在人民內部的利益矛盾和糾紛，這是城市治理過程中的主要矛盾，因此，運用法治思維來分析城市治理的這些問題，首先要解決一個法治思維的落腳點問題，這個思維的落腳點應該是民生權益保障，其他一切城市治理的問題都應該服從和服務于這一根本性問題。但現(xiàn)實中，有些城市治理的重點卻放在了城市建設和城市形象上，甚至有些城市不是解決民生問題，而是將治理的重點放在對人和物的管控上，放棄了民本、違背了根本，城市可能表面上靚麗了、整齊有序了，但深層次的社會矛盾和沖突加劇了。這是城市治理的誤區(qū)和偏差，同時也反映出城市治理法治思維的誤區(qū)和偏差，亟待進行思維的糾偏和矯正。

（二）用法治規(guī)則保障城市治理的私權與公權

城市治理中往往要行使公權力來處理公共事務或謀求公共利益，但如果公權力不依法行使而亂作為或不作為，必然會對公民的私權利造成侵害，這是行政權濫用和不當擴張所產(chǎn)生的惡果，現(xiàn)代法治觀正如“習李新政”所說的要把權力裝進制度的籠子，這個制度的籠子就是法治的規(guī)則體系。首先，一方面，城市治理的法治規(guī)則體系應該對行政行為的范圍、內容和對象等進行嚴格的設定，要在國家和地方層面有規(guī)制公權嚴格行使的法律法規(guī)體系，將公權力行使規(guī)范在合法性和正當性的范圍內，杜絕公權力的濫用和不當行使，特別是要防止公權對私權的違憲違法侵害；另一方面，城市治理的法治規(guī)則體系也要對公民私權利行使的權利與義務平衡設置進行規(guī)范，當個人權益與公共利益產(chǎn)生沖突或矛盾時，應該用法治規(guī)則進行調整，而不是用非法律的手段進行處置。其次，城市治理要在法律法規(guī)層面和實踐操作層面對公權與私權進行劃分，或者說要在行政制度層面和行政行為層面對公權力和私權利各自的邊界進行區(qū)分，既要嚴格防止公權力對私權利的侵犯，也要防止私權利的過度性訴求而影響公共行政的正常履行和公共利益的實現(xiàn)。在當下，如何更多地或常態(tài)性地運用法治規(guī)則來調整和保障公權與私權在城市治理中各自的邊界范圍，及其行使的合法性和正當性是目前城市治理法治實踐需要亟待研究和解決的重要問題。

（三）用法治方式解決城市治理的矛盾與訴求

解決城市治理問題的關鍵一是要處理好維護穩(wěn)定與保障權利的關系，二是要處理好公共利益與個體利益的關系。習總書記在中央政法工作會議上的講話中有一個非常重要的觀點：“維權是維穩(wěn)的基礎，維穩(wěn)實質是維權。”但相當長的一個時期以來，在維穩(wěn)高于一切的指導思想下，許多民權、民生、民主的言論和行為，被人為地和諧了。習總書記這個論斷，實際上是對過去不正確做法的重要糾正。一味強調維穩(wěn)勢必弱化對公民權利的維護，在維護公民權利基礎上的維穩(wěn)才會有最廣泛的群眾基礎，我們現(xiàn)在城市治理中出現(xiàn)的一些問題，如因拆遷而引發(fā)的群體性事件，雖然表面上看是個社會穩(wěn)定的問題，但實質是人的權利保障問題，首先應該追問的是人民的權利得到維護了沒有。因此，解決此類問題應該首先從尊重人的憲法權利、維護人的合法利益這個法治的視角去思考問題，用法律手段和方法去解決城市治理中的矛盾和訴求。這是隨著社會的發(fā)展、人的權利意識覺醒、利益博弈能力增強，而對解決矛盾和糾紛的手段和方法提出的必然要求，如果老是沿用非法律的手段去解決權益沖突問題，那么只會使問題更加棘手和糾結，而且還會增加更多的社會風險和許多不確定的負面因素，我們現(xiàn)在的城市治理領域還沒有習慣于用法治的手段來處理深層次的問題，但實踐已經(jīng)證明，用法治方法和手段去解決城市治理的問題，行政成本最低、社會風險最小、復發(fā)后遺癥最少。

（四）用法治指標評價城市治理的效能與成果

城市治理得好不好，應該有一個定性和定量相結合的衡量與評價標準，而且這個城市治理的法治評價體系還涉及到誰來評價、如何評價以及評價什么等程序性和實體性的問題。筆者認為，城市治理法治的評價體系應該有這么幾個方面的內容。第一，城市治理的制度規(guī)則評價體系，主要評價制定和執(zhí)行有關城市治理的地方性法規(guī)、政府規(guī)章以及具有實際操作的規(guī)則和規(guī)范性文件等制度的合法性、正當性、整體性、系統(tǒng)性、完備性以及可操作性程度。第二，城市治理的行政行為評價體系，主要評價城市公共事務的行政執(zhí)法行為及其他行政行為的法定性、公正性、公平性、正當性、程序性和效率性程度，以及行政行為的協(xié)作性和綜合性程度，行政強制、行政調解與行政救濟運用的效果等。第三，城市治理的公眾參與評價體系，主要評價公眾參與城市治理的法定性程度，以及政府提供參與的途徑和渠道的暢通程度、參與的程序與方式的完備程度、參與的內容和信息的公開程度、參與所發(fā)揮作用的程度等。第四，城市治理的主體結構評價體系，主要評價城市治理的主體的構成和分布狀況，以及政府作為城市治理主體的功能和作用、非政府組織和其他社會組織以及個人在城市治理中的作用發(fā)揮的程度。第五，城市治理的自治組織評價體系，主要評價城市治理中社會自治組織發(fā)揮作用的情況，以及社會自治組織自身的發(fā)展環(huán)境、發(fā)展規(guī)模和發(fā)揮功能的情況。第六，城市治理的協(xié)同創(chuàng)新評價體系，主要評價城市治理的政策、法規(guī)和操作性規(guī)范以及治理行為和做法的創(chuàng)新性、協(xié)同性、區(qū)域性、操作性等具有地方特色的實踐模式。第七，城市治理的協(xié)商民主評價體系，主要評價城市治理中的重大公共決策、行政決策和關系群眾切身利益的重要決策行為是否有民主協(xié)商的機制和平臺。第八，城市治理的公眾滿意度評價體系，主要評價公眾對政府及部門在回應民意、解決訴求、化解矛盾、公開信息、保障民生、提供服務等方面的滿意度。

四、城市治理法治的完善路徑

城市如何實現(xiàn)治理的法治化涉及到理論與實踐兩個層面的結合，城市治理法治必須是良法善治，然而立良法與行善治先要從傳統(tǒng)的城市管理向現(xiàn)代城市治理轉型。筆者將這種轉型概括為：從物本向人本轉型、從官本向民本轉型、從政策向法制轉型、從無限向有限轉型、從戰(zhàn)術向戰(zhàn)略轉型。

第一，從物本向人本轉型，完善城市治理法治的能動機制。傳統(tǒng)的城市管理往往重視城市的物質層面，比如城市整潔、建筑靚麗、馬路寬敞等，我們往往會看到這樣的現(xiàn)象，比如一個城市剛剛造了個宏大、氣派、精致和時尚的城市廣場，但是過不了多長時間，一年半載，這個漂亮的廣場到處殘缺、既臟又亂，一改落成之模樣，這背后的因素自然很多，有制度的因素、管理的因素，或者是建造的因素等，但這些因素背后的最根本的因素是人。城市一切的美善和丑陋皆由人來創(chuàng)造，我們往往忽視的是人在城市治理中的地位、作用和尊嚴，實際上這個世界如果用制度來規(guī)制，最易規(guī)制的是物，最難規(guī)制的是人。因此，從傳統(tǒng)城市管理向現(xiàn)代城市治理轉型首先應該明確，人是城市治理的主體而非客體或對象，城市治理的目的不是去管人和治人，而是制定統(tǒng)一規(guī)則、嚴格執(zhí)行規(guī)則，更好地服務于人，明確每一個人作為城市治理主體應有的權利和義務，為人們的生存和發(fā)展提供一個自由、舒適、有序和清新的城市環(huán)境、城市秩序和行為指南。

第二，從官本向民本轉型，完善城市治理法治的主體機制。傳統(tǒng)的城市管理往往注重自上而下的行政動員，管理的價值理念是以“官”、紅頭文件和行政命令來定位的，政府管理部門和人員實行縱向的管理模式，城市的非政府組織和其他社會組織及公民往往成為了管理的對象或客體，“官”、“管”、“民”具有清晰的功能定位和社會角色。社會轉型的加速將導致城市管理模式的轉型，這是一個必然的發(fā)展趨勢。從城市管理到城市治理，首先要調整的是城市治理主體機制，改變以政府為單一主體的城市管理模式，代之以政府、非政府組織及其他社會組織和公民為多元主體結構的城市治理模式，充分發(fā)揮社會組織和民眾在城市治理中的作用，體現(xiàn)從官本向民本的轉型。人民城市人民管、人民城市人民治應成為城市治理發(fā)展的方向，但是人民城市由人民來治理需要用法治的思維來明確回答幾個問題：一是人民治理城市的法律依據(jù)在哪里？二是人民治理城市的權利和義務在哪里？三是人民治理城市的委托人或機構的法定性在哪里?城市治理中的人民已經(jīng)不是一個抽象的概念，而是一個實實在在的權力和權利主體。

一般而言，民本概念就是以人民為本位，或者說人民主體性，但是再深入進行追問，發(fā)現(xiàn)民本內涵著如何對待人民的根本性問題。關于“民本”之民的含義，包含了九個方面，即民主、民生、民意、民權、民治、民心、民情、民隱（人民疾苦）、民智。這“九個民”本身不是民本的內涵，而是人民這個抽象概念的外部表現(xiàn)形態(tài)，而城市治理者如何對待這“九個民”那才是民本的重要內涵，這就是發(fā)揚民主、服務民生、尊重民意、保障民權、維護民治、順應民心、體察民情、關心民隱、吸納民智。因此，所謂從官本向民本轉型，就是要在城市治理法治中尊重和踐行人民的主體性，將民本的內涵從法治規(guī)則層面上固定下來，維護和保障好公民權益，樹立民本城市的法治理念和打造民本城市的治理模式。

第三，從政策向法制轉型，完善城市治理法治的規(guī)則機制。傳統(tǒng)的城市管理規(guī)范大都以政策制度為主，占了98%以上，基本上以通知、意見、方案、辦法、計劃、綱要和規(guī)劃等政府和部門文件形式發(fā)布實施，只有不到2%的規(guī)范性制度屬于法規(guī)和政府規(guī)章，其位階、等級和效率都較低。這一政策制度與法規(guī)制度的結構性失衡現(xiàn)象非常普遍，出現(xiàn)了以政策制度調整為主、法規(guī)制度調整為輔的不正常局面。一般來講，法律制度調整較為穩(wěn)定的社會關系，所以它偏重對既有的社會關系的確認、保護或控制。而政策是應對的手段，它不僅要處理既有的問題，更為突出的是要對正在出現(xiàn)的或將要出現(xiàn)的問題作出應對，因此它偏重采取靈活多樣的措施，以適應社會形勢不斷發(fā)展變化的需要。但面對社會結構和社會關系日益復雜的現(xiàn)代城市治理，政策調控功能的局限性也日益凸現(xiàn)。有許多只是黨委和政府部門的紅頭文件，體現(xiàn)出一種非正式的制度安排，用它們來解決和調控大量的政治、經(jīng)濟、文化等社會關系，明顯地暴露出這些政策文件內容的原則性、手段方式的隨意性、解決結果的不可預測性、調控范圍的狹隘性、操作方法的軟弱性以及責任承擔的缺位性等諸多缺陷。?參見朱未易：《地方法治建設的法理與實證研究》，東南大學出版社2010年版，第108頁。因此，從法治建設的戰(zhàn)略目標來看，現(xiàn)代城市治理必須從政策制度向法規(guī)制度轉型，城市治理的制度體系建構應該以法規(guī)性制度為主，以政策性制度為輔，更多地運用法治規(guī)則來治理城市，展示給公眾穩(wěn)定的、權威的和可預期的城市治理目標。2012年南京市在全國首創(chuàng)地方性法規(guī)《南京市城市治理條例》及其一整套政府規(guī)章和規(guī)范性文件，開創(chuàng)了以法治規(guī)則治理城市的先河，值得進行理論與實踐層面的總結。

第四，從無限向有限轉型，完善城市治理法治的分擔機制。無限與有限雖然是一個相對的概念，但在特定語境中的無限與有限卻有著明確的內涵。隨著現(xiàn)代城市結構、空間、功能、范圍、人口和需求的不斷發(fā)展，政府什么都管的無限型行政模式受到了不同程度的挑戰(zhàn)，什么都管肯定是管不了也管不好，因此城市治理從無限向有限轉型也就成為一種發(fā)展的內在需要。政府在城市治理中的主導性作用毋庸置疑，但主導作用并不是無限作用，確立有限型政府的治理理念是現(xiàn)代社會治理的一個基本原則。法治化城市治理中的無限向有限的轉型，應該有以下幾個方面的考量。一是治理職權的有限性。它要求作為城市治理主導力量的政府，其行政權力、行政職能和行政范圍等都必須依法而定、依法而設，不能夠有法外行政權力和超出法定的行政職能，行政范圍和行政空間也必須由法律法規(guī)確定。二是治理資源的有限性。城市治理涵蓋了整個城市運行和發(fā)展的各個方面，小到城市治理、大到社會治理，任何一種治理力量都是有限的，政府作為一種治理力量也不例外，這就需要有限的政府能夠具有集聚和配置各種治理資源的功能，發(fā)揮不同治理主體在城市治理中的優(yōu)勢和作用。三是治理責任的有限性?，F(xiàn)代城市的治理理念強調治理主體的多元而非單一，政府、非政府組織及其他社會組織、公民等都是城市治理的主體，因此，法治規(guī)則要求，城市治理的不同主體應該在行使治理權利和權力的同時，承擔各自的治理義務和責任。因此，城市治理的有限性在法治規(guī)則層面，要求構建一個不同治理主體權力與權利行使，以及義務與責任履行平衡和分擔的法律調整機制。

第五，從戰(zhàn)術向戰(zhàn)略轉型，完善城市治理法治的統(tǒng)攝機制。傳統(tǒng)的城市管理法制往往偏重于管理的戰(zhàn)術和技術層面，比如城市環(huán)境綜合整治、城市交通擁堵治理等。從戰(zhàn)術向戰(zhàn)略轉型不等于說政府不需要在城市治理中進行戰(zhàn)術層面的構建和實施，而是政府應該更多地考慮戰(zhàn)略層面，把握好戰(zhàn)略層面能夠更清晰和準確地進行戰(zhàn)術層面的設計，這往往是政府在現(xiàn)代城市發(fā)展、特別是特大型城市發(fā)展中常常捉襟見肘的地方。城市治理從戰(zhàn)術層面向戰(zhàn)略層面轉型主要體現(xiàn)在兩個方面。一是政府在城市治理中行政功能從戰(zhàn)術向戰(zhàn)略的轉型?，F(xiàn)代城市治理要求政府進行戰(zhàn)略層面的總體把握，如確定城市治理的發(fā)展方向，編制城市治理的戰(zhàn)略規(guī)劃，制定城市治理的制度規(guī)則，營造城市治理的社會環(huán)境，調整城市治理的利益需求。二是政府在城市治理中法治功能從戰(zhàn)術向戰(zhàn)略的轉型?，F(xiàn)代城市治理是規(guī)則之治，法治化的城市治理要求政府適應現(xiàn)代社會治理的內在要求，在政府公共行政法治視野中，城市治理法治的戰(zhàn)略性體現(xiàn)在法律法規(guī)的規(guī)制層面：其一是確認和保護城市治理中不同主體的權益；其二是限制和規(guī)范城市治理中行政主體的權力；其三是監(jiān)督和管理城市治理中提供公共產(chǎn)品和服務的行為；其四是調處和解決城市治理中不同主體間的利益沖突和糾紛。構建城市治理法治的戰(zhàn)略型思維有利于把握治理的發(fā)展方向，并且對戰(zhàn)術型治理也具有整體性的統(tǒng)領和指導作用。