〔摘要〕推行權(quán)力清單制度是黨中央、國務(wù)院部署的重要改革任務(wù)，也是建設(shè)法治政府、服務(wù)型政府和廉潔政府的重要舉措。地方政府在推進改革中，應(yīng)注意把握好高位推進、依法行政、權(quán)責(zé)一致、人民本位、漸進改革五個政策導(dǎo)向，以確?？茖W(xué)、有效地推進權(quán)力清單制度建設(shè)，并取得實效。

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕1009- 1203（2015）05- 0078- 04

〔收稿日期〕2015-08-22

〔作者簡介〕盧曉蕊（1981-），女，河南濮陽人，河南牧業(yè)經(jīng)濟學(xué)院思想政治理論教研部講師，法學(xué)碩士，研究方向為中國特色社會主義理論、行政體制改革等。

推行權(quán)力清單制度，是黨的十八屆三中、四中全會部署的重要改革任務(wù)，也是建設(shè)法治政府、服務(wù)型政府和廉潔政府的重要舉措，對于進一步促進簡政放權(quán)，厘清政府與市場、政府與社會、政府部門之間和層級之間的權(quán)責(zé)邊界，推動政府全面正確履行職能，依法規(guī)范行政權(quán)力運行，推進依法行政，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等具有重要意義。

權(quán)力清單制度的提出及對其基本概念和任務(wù)的理解，有一個逐步深入的過程。一般認為，推行權(quán)力清單制度是由黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的。其實，比其更早的《中共中央國務(wù)院關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革的意見》（中發(fā)〔2013〕9號）就已經(jīng)提出，要“梳理各級政府部門的行政職權(quán)，公布權(quán)責(zé)清單”。隨后，黨的十八屆三中全會將梳理行政職權(quán)，公布權(quán)責(zé)清單，上升為一種制度要求，明確提出“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程”。黨的十八屆四中全會從依法全面履行政府職能的角度，將這一改革任務(wù)進一步凝練為“推行政府權(quán)力清單制度”。以上黨的重要會議和文件，雖然明確提出了推行權(quán)力清單制度的改革任務(wù)，但只是一個籠統(tǒng)的要求，缺乏配套性的頂層設(shè)計文件。2015年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)〔2015〕21號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》），明確了地方政府推行權(quán)力清單制度的工作目標、實施范圍、主要任務(wù)等，在中央層面完成了推行權(quán)力清單制度的頂層設(shè)計。

目前，我國各級地方政府正在按照《指導(dǎo)意見》明確的任務(wù)和要求，積極推進權(quán)力清單制度工作，個別省份如浙江、安徽等，已經(jīng)公布了省市縣三級政府的權(quán)力清單，但大部分省級政府還沒有公布，市縣兩級政府則是剛剛啟動。各地在推行權(quán)力清單制度方面，盡管取得了一定成效，呈現(xiàn)出了不少亮點，但也存在一些困難和偏差。有些困難和偏差是由于沒有很好把握《指導(dǎo)意見》的精神和要求所致，需要我們進一步探尋基本政策導(dǎo)向，以確保權(quán)力清單制度沿著正確的方向科學(xué)推進。縱覽整個《指導(dǎo)意見》，筆者發(fā)現(xiàn)其中蘊含著高位推進、依法行政、權(quán)責(zé)一致、人民本位、漸進改革等五個基本政策導(dǎo)向，需要在推進權(quán)力清單制度工作中加以遵循。

一、推行權(quán)力清單制度須堅持高位推進

推行權(quán)力清單制度作為全面深化改革的一項重要內(nèi)容，與其他改革任務(wù)相比，一個明顯特點就是中央重視程度更高，高位推進，這一點從《指導(dǎo)意見》的發(fā)文機關(guān)可一窺端倪。當前，全面深化改革成為一個新常態(tài)，國務(wù)院及其部門出臺了大量改革政策文件，全面推進各項改革。這些改革政策文件大致分為三個層次：國務(wù)院部門制定發(fā)布、國務(wù)院制定發(fā)布、黨中央和國務(wù)院聯(lián)合制定發(fā)布。大部分改革政策文件由國務(wù)院各部門依照職責(zé)和改革任務(wù)分工制定發(fā)布。一些重要的改革政策文件，如取消和下放行政審批等事項、嚴控新設(shè)行政許可、規(guī)范行政審批行為、清理規(guī)范行政審批中介服務(wù)、加強市場監(jiān)管等，屬于全面深化改革的“先手棋”和“當頭炮”，由國務(wù)院或國務(wù)院辦公廳制定發(fā)布。而由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的改革政策文件屈指可數(shù)，《指導(dǎo)意見》則屬其中之一。此外，推行權(quán)力清單制度高位推進的特點，還可以從《指導(dǎo)意見》的有關(guān)規(guī)定看出，如一是明確“各級黨委要高度重視推行權(quán)力清單制度工作，切實履行對改革的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”；二是明確“權(quán)力清單審查結(jié)果按規(guī)定程序由同級黨委和政府確認”。

一方面，從中央頂層設(shè)計層面來看，推行權(quán)力清單制度具有高位推進的特點；另一方面，從各地推行權(quán)力清單制度的實踐來看，地方黨委和政府必須高度重視，從黨委和政府的層面高位推進，而不是只交給牽頭業(yè)務(wù)部門就算了事，只有這樣，才能真正把這項改革順利、扎實地推行下去。首先，推行權(quán)力清單制度需要對政府工作部門、承擔(dān)行政職能事業(yè)單位行使的行政職權(quán)，進行一次全面清理和大起底，在清權(quán)的基礎(chǔ)上進行減權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)，工作量十分巨大。從改革的牽頭部門來看，中央層面由中央編辦和國務(wù)院法制辦兩個部門共同牽頭，地方各級政府大多效仿中央，由機構(gòu)編制部門和政府法制部門牽頭。目前，中央層面僅處于啟動試點階段，《指導(dǎo)意見》主要明確在地方各級政府推行權(quán)力清單制度。就地方來說，無論是機構(gòu)編制部門，還是政府法制部門，承擔(dān)的其他改革任務(wù)都十分繁重，再承擔(dān)這一重大改革任務(wù)，人力、物力就有點捉襟見肘，市縣兩級尤為突出。各地破解這一難題的主要辦法，就是從相關(guān)部門抽調(diào)人員，組成工作組，集中辦公?？墒牵绻麅H在牽頭部門的層面上去運作，抽調(diào)人員比較困難，尤其是抽調(diào)同級政府其他部門人員，牽頭部門沒有相應(yīng)的手段，難以抽調(diào)到人員或者能勝任的人員。如果沒有足夠的工作力量，扎實推進權(quán)力清單制度建設(shè)就是一句空話。此外，在推行權(quán)力清單制度過程中，需要與職能部門進行有效溝通和協(xié)商，不少部門屬于強勢部門，牽頭部門如果缺乏高層領(lǐng)導(dǎo)的支持，就很難在改革中堅持原則，改革就會出現(xiàn)偏差。

因此，地方政府推行權(quán)力清單制度，在黨委或者政府層面上主導(dǎo)改革、組織改革、實施改革，是改革順利推進的關(guān)鍵。以河南省為例，在所有十八個省轄市中，當其他省轄市權(quán)力清單剛剛開始啟動時，鄭州市已經(jīng)率先完成了權(quán)力清單和責(zé)任清單的公布工作，并同時完成了行政審批事項清單、政府性基金清單、行政事業(yè)性收費清單、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)企業(yè)投資項目管理負面清單的公布。其順利推進的關(guān)鍵，就是市委書記親自指導(dǎo)，市長親自部署、親自研究解決問題，由市委組織部發(fā)函各部門，抽調(diào)70多人集中辦公，有力保障了工作的推進和完成。反觀一些推進較慢的省轄市，大部分是由于主導(dǎo)改革的層級較低所致。

二、推行權(quán)力清單制度須堅持依法行政

堅持依法行政，是推行權(quán)力清單制度的一項基本原則。主要體現(xiàn)在兩個方面：一是堅持職權(quán)法定原則，二是堅持先立后破原則。職權(quán)法定指的是地方各級政府工作部門行使的行政職權(quán)，必須有法律法規(guī)依據(jù),沒有法定依據(jù)，一律不得行使，即“法無授權(quán)不可為”。先立后破指的是清理調(diào)整行政職權(quán)，涉及修改法律法規(guī)的，要先修法再調(diào)整行政職權(quán)。這兩個方面，《指導(dǎo)意見》中均有明確論述。

推行權(quán)力清單制度，職權(quán)法定是基礎(chǔ)。職權(quán)法定原則，要求對梳理出來的行政職權(quán)逐項進行合法性審核，清理調(diào)整沒有法定依據(jù)的行政職權(quán)。雖然說，無論是理論界，還是具體負責(zé)改革的政府部門，都將職權(quán)法定作為審核確認行政職權(quán)的一項基本原則，但對于職權(quán)法定的具體標準，即哪一類行政職權(quán)，其設(shè)立的法定依據(jù)到底應(yīng)該是什么，卻存在分歧。從《指導(dǎo)意見》中“以法律法規(guī)審核確認”的表述來看，法定依據(jù)指的是法律法規(guī)。但“法律法規(guī)”這個表述本身就具有兩種含義：一種是狹義的，特指法律和法規(guī)（包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)），另一種是廣義的，泛指法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件等。

從各地清理行政職權(quán)的實踐來看，對法定依據(jù)的把握標準有較大差異。一些地區(qū)，從嚴格依法行政的角度出發(fā)，將法定依據(jù)限定為法律、法規(guī)和規(guī)章，明確沒有法律、法規(guī)和規(guī)章依據(jù)，一律取消，不列入權(quán)力清單；一些地區(qū)，則從中國的法治現(xiàn)實和減少改革阻力的角度出發(fā)，放寬到只要不是地方政府工作部門自行設(shè)定的行政職權(quán)，均先列入權(quán)力清單中。前者的改革思維是，先嚴格限定，以后做加法；后者的改革思維是，先把行政職權(quán)關(guān)進籠子，以后做減法。兩種標準各有所長，又各有一定的局限性。筆者認為，行政職權(quán)的法定依據(jù)，應(yīng)該根據(jù)行政職權(quán)的不同類別，進一步進行細分。一是行政許可、行政處罰、行政強制三類行政職權(quán)，有專門的法律對其設(shè)立依據(jù)進行明確規(guī)定，應(yīng)按照法律的具體規(guī)定進行把握。二是行政給付、行政征收、行政確認、行政檢查以及其他類別的行政職權(quán)，雖然沒有專門的法律對其設(shè)立依據(jù)進行規(guī)定，但原則上要有法律、法規(guī)和規(guī)章依據(jù)。三是對于不屬于“減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)”類的行政職權(quán)，如行政獎勵、政策扶持類職權(quán)，建議放寬到以省政府、國務(wù)院部門規(guī)范性文件加以規(guī)定的范圍。四是考慮到我國的立法現(xiàn)實，對于個別屬于“減損權(quán)益、增加義務(wù)”性質(zhì)，沒有法律、法規(guī)和規(guī)章依據(jù)，但又確需保留的行政職權(quán)，可以適當開一個口子，暫予以保留，同時加快立法進程使其合法化。

此外，推行權(quán)力清單制度，還需要把握先立后破原則。當前，無論是行政審批制度改革，還是推行權(quán)力清單制度，大力簡政放權(quán)都是一個基本任務(wù)。然而，一些地方在簡政放權(quán)中，存在過于追求數(shù)量的傾向，甚至不顧法律法規(guī)規(guī)定，違背法定程序進行取消下放。如一些行政許可，國務(wù)院行政法規(guī)明確規(guī)定由省級實施，一些地方卻擅自下放給省轄市實施。這種做法，可能有利于簡政放權(quán)，但卻不利于依法行政。據(jù)河南省審改辦的有關(guān)負責(zé)同志介紹，正是因為這種傾向引起了中央編辦的重視，中央編辦在起草《指導(dǎo)意見》時，特意加上了先修法后調(diào)整，先立后破、有序推進的相關(guān)規(guī)定。因此，推行權(quán)力清單制度，要注意把握先立后破原則，依法推進。

三、推行權(quán)力清單制度須堅持權(quán)責(zé)一致

法國管理學(xué)家亨利·法約爾（Henry Fayol）說過，“責(zé)任是權(quán)力的孿生物，是權(quán)力的當然結(jié)果和必要補充。凡有權(quán)力行使的地方，就有責(zé)任”。推行權(quán)力清單制度，同樣是權(quán)力清單和責(zé)任清單的統(tǒng)一?！吨笇?dǎo)意見》明確提出，“在建立權(quán)力清單的同時，要按照權(quán)責(zé)一致的原則，逐一厘清與行政職權(quán)相對應(yīng)的責(zé)任事項，建立責(zé)任清單”。全國各地通過近兩年對權(quán)力清單制度的探索，對其主要內(nèi)容基本形成了共識，但對于什么是責(zé)任清單，各地有不同的理解。從實踐來看，可以分為兩種模式：一種以浙江省為代表，責(zé)任清單包括部門職責(zé)、與相關(guān)部門的職責(zé)邊界、事中事后監(jiān)管制度、公共服務(wù)事項等。江蘇省又進一步將部門職責(zé)對應(yīng)的權(quán)力事項、行政權(quán)力運行流程圖、權(quán)力運行中涉及的中介、蓋章、收費納入責(zé)任清單當中。另一種以安徽省為代表，將每一類行政職權(quán)按照權(quán)力運行的流程，劃分為不同環(huán)節(jié)，并按照環(huán)節(jié)逐一明確責(zé)任事項和追責(zé)情形。浙江模式中，權(quán)力清單和責(zé)任清單是兩張事項不同的清單；而安徽模式中，責(zé)任清單與權(quán)力清單是一一對應(yīng)關(guān)系，根據(jù)行政職權(quán)確定責(zé)任事項。從《指導(dǎo)意見》來看，中央目前主推的是安徽模式，即根據(jù)權(quán)力講責(zé)任，先解決有權(quán)必有責(zé)的問題。但不管哪種模式，推行權(quán)力清單制度必須注意把握好權(quán)責(zé)一致的原則，在建立權(quán)力清單、推行“法無授權(quán)不可為”的同時，同步建立起責(zé)任清單，推進“法定職責(zé)必須為”。

推行權(quán)力清單制度，堅持權(quán)責(zé)一致，還需要注意處理好以下三個問題：一是如果按照安徽模式推行責(zé)任清單，則會漏掉一些責(zé)任，因為責(zé)任的范疇大于權(quán)力，如一些公共服務(wù)事項，政府部門有提供公共服務(wù)的責(zé)任，但公共服務(wù)的提供卻不是行政權(quán)力。因此要明確，對于雖然沒有納入權(quán)力清單和責(zé)任清單、但應(yīng)由政府管理的事項，政府也要切實承擔(dān)起責(zé)任，以避免政府部門借口沒有納入權(quán)力清單和責(zé)任清單而不作為。二是要注意權(quán)力清單和責(zé)任清單的運用。權(quán)力清單和責(zé)任清單建立起來后，如果不去落實，不依照兩張清單去行使職權(quán)、履行責(zé)任，則兩張清單就是一紙空文。因此，必須建立起權(quán)力清單和責(zé)任清單貫徹落實情況督查制度，加強對兩張清單運行情況的監(jiān)督檢查，切實維護權(quán)力清單和責(zé)任清單的嚴肅性、規(guī)范性和權(quán)威性。三是要建立責(zé)任追究制度，對不按照權(quán)力清單和責(zé)任清單履行職權(quán)的部門和人員，依紀依法追究責(zé)任。

四、推行權(quán)力清單制度須堅持人民本位

《指導(dǎo)意見》明確提出，要把有利于服務(wù)人民、有利于群眾辦事作為推行權(quán)力清單制度的基本出發(fā)點，體現(xiàn)出了堅持人民本位的政策導(dǎo)向。一項改革，出發(fā)點至關(guān)重要，它決定了改革的目的和價值。推行權(quán)力清單制度，其出發(fā)點是政府本位，還是人民本位，決定著改革的成敗。如果堅持政府本位，則會局限于政府封閉式改革、形式化改革，無法讓公眾切實感受到改革帶來的實惠。堅持人民本位，推行權(quán)力清單制度須從以下三個方面著手：

首先，要堅持問題導(dǎo)向，著眼于行政權(quán)力行使中存在的突出問題來推進改革。長期以來，我們政府和部門到底有多少行政權(quán)力，不但社會公眾，甚至連政府及其工作人員也不完全清楚；政府與市場、社會的邊界不太清晰，政府越位和缺位同時并存；政府層級之間、部門之間的職責(zé)不甚明確，職責(zé)交叉重疊、推諉扯皮等問題比較突出；行政權(quán)力運行不太透明、不太規(guī)范，行政裁量權(quán)過大，權(quán)大責(zé)小，容易滋生腐敗等。因此，推行權(quán)力清單制度，要著眼于摸清行政權(quán)力的底數(shù)，著眼于理順政府與市場、政府與社會的關(guān)系，著眼于全面正確履行政府職能，著眼于依法規(guī)范行政權(quán)力運行、推行依法行政，把握好清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)四個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，著力解決行政許可、行政處罰、行政強制等領(lǐng)域社會反映強烈的突出問題，切實讓公眾對改革有“獲得感”。其次，推行權(quán)力清單制度要堅持開門搞改革。將習(xí)慣于政府“端菜”，更多地轉(zhuǎn)變?yōu)橛衫习傩铡包c菜”，在審查和確認清單的過程中，要廣泛聽取基層、專家學(xué)者和社會公眾的意見。第三，要堅持行政權(quán)力公開透明運行。權(quán)力清單、責(zé)任清單和行政職權(quán)運行流程圖不但要通過各種途徑對社會進行公布，接受社會監(jiān)督，還要配套推進行政職權(quán)網(wǎng)上運行平臺建設(shè)，打造集權(quán)力運行、便民服務(wù)、政務(wù)公開、效能監(jiān)察為一體的行政權(quán)力網(wǎng)上運行平臺，大力推進行政職權(quán)網(wǎng)上運行，加大公開透明的力度。

五、推行權(quán)力清單制度須堅持漸進改革

推行權(quán)力清單制度，是一項前所未有的全新工程，具有很強的探索性。市場體系和社會組織的不完善、理論研究的滯后、立法現(xiàn)實與依法行政目標的差距、改革的艱巨性和復(fù)雜性等，都決定了推行權(quán)力清單制度須沿著漸進的改革路徑前進?！吨笇?dǎo)意見》明確提出，“要立足于我國法治建設(shè)實際，漸進有序、積極穩(wěn)慎推行”，從其具體的內(nèi)容表述來看，也帶有很強的漸進改革特點。從推行權(quán)力清單制度的范圍來看，其清理范圍主要是政府工作部門、承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，而對于政府本身、黨委及其部門、群眾團體等未作要求。從職權(quán)重點來看，其所指的行政職權(quán)是“直接面對公民、法人和其他組織的行政職權(quán)”，即主要指外部職權(quán)、具體行政行為，而對內(nèi)部職權(quán)、抽象行政行為未作要求。此外，《指導(dǎo)意見》還為推行權(quán)力清單制度留下了很大的探索空間，如責(zé)任清單、權(quán)力清單的動態(tài)調(diào)整和長效管理機制、權(quán)力運行監(jiān)督機制等，都還沒有成熟的經(jīng)驗可以借鑒。

堅持漸進改革推行權(quán)力清單制度，須把握好以下三個方面：首先，要糾正一個認識誤區(qū)。有的人習(xí)慣于用理想化的最終狀態(tài)來衡量和評判起初階段的工作，僅從現(xiàn)階段還未實現(xiàn)將所有的部門、所有的權(quán)力事項都關(guān)進制度的籠子，還未真正有效實現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督制約，還未完全解決企業(yè)和群眾反映的問題，就否認這項改革的意義，認為建立權(quán)力清單沒有什么用，而沒有認識到，這是一項漸進的改革，如果不邁出第一步，什么都是空談。其次，要防止急于求成。當前，地方政府在全面深化改革中，存在一種急于求成的傾向，對中央提出的改革目標、任務(wù)和時限，層層加碼，不顧自身實際，要求提前完成。推行權(quán)力清單制度是一項十分艱巨復(fù)雜的任務(wù)，如果一味求快，質(zhì)量就難以保證，較佳的選擇是按照漸進改革的路徑，穩(wěn)步扎實推進，以避免出現(xiàn)“翻燒餅”現(xiàn)象。第三，要大膽進行探索。漸進不是不進，漸進也不是保守，漸進推進改革，也需要大膽探索、積極推進。一個可以選擇的策略是，在完成權(quán)力清單、責(zé)任清單、行政職權(quán)運行流程圖公布的基礎(chǔ)上，一要推進權(quán)力清單的制度化。包括政府績效評估制度化、對行政權(quán)力運行進行督查制度化、動態(tài)調(diào)整制度化、行政問責(zé)制度化等。二要推進權(quán)力清單的便利化、標準化、智慧化，包括權(quán)力運行流程的便利化、權(quán)力運行標準化和規(guī)范化、行政職權(quán)網(wǎng)上運行等。三要進一步實現(xiàn)權(quán)力清單全覆蓋，包括部門的全覆蓋、權(quán)力事項的全覆蓋、層級的全覆蓋等。