〔摘要〕建立健全群體性事件的責(zé)任追究制度，有利于促進社會良序發(fā)展。實踐中要完善官員的責(zé)任追究制度，必須做到行政問責(zé)與法律問責(zé)并舉，建立健全明確的問責(zé)體系。同時，政府應(yīng)遵守承諾，誠信行政，并對因瀆職造成重大群體性事件者進行嚴肅追責(zé)。

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕1009- 1203（2015）05- 0058- 03

〔收稿日期〕2015-08-12

〔作者簡介〕李國敬（1971-），男，山東棲霞人，中共煙臺市委黨校副教授，研究方向為行政管理與網(wǎng)絡(luò)行政。

當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟社會快速發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，同時還處于社會轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌過程中的矛盾凸顯期。因此，利益格局的快速調(diào)整，使社會矛盾的觸點增多，其中群體性事件就是各種矛盾不斷聚集疊加的結(jié)果。群體性事件的發(fā)生一般是由人民內(nèi)部矛盾引起的，涉及的責(zé)任主體主要是利益相關(guān)的雙方：利益受損的上訪群體以及侵害相關(guān)群體利益的責(zé)任方。不管是哪個責(zé)任主體，只要涉及違規(guī)、違紀、違法或犯罪，都要進行責(zé)任追究，這里主要涉及兩種責(zé)任，一是法律責(zé)任，二是行政責(zé)任。群體性事件責(zé)任追究制度的建立健全，可以增強政府官員的責(zé)任意識，增加其危機感和壓力感，促使其依規(guī)依法為民行政，可以對群體性事件的違法參與者起到懲戒和預(yù)防作用，有利于促進社會良序發(fā)展。

一、建立健全官員責(zé)任追究制度，明確尺度，細化標準

中共中央、中央紀委、中央辦公廳等出臺的一系列規(guī)定，如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法（試行）》等，都對群體性事件中負有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究作出了規(guī)定。目前，對于群體性事件特別是一些影響極壞的事件，黨和政府對在事件發(fā)生和發(fā)展中負有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任或直接責(zé)任的官員，一般都給予了責(zé)任追究，如黨內(nèi)處分、責(zé)令辭職、停職、降職甚至撤職。但是，對于領(lǐng)導(dǎo)干部在事件中具體應(yīng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任，誰負主要責(zé)任，誰負次要責(zé)任，誰負直接責(zé)任，誰負間接責(zé)任，相應(yīng)的責(zé)任應(yīng)給予什么樣的處分，目前沒有明確的規(guī)定，這就出現(xiàn)了問責(zé)彈性明顯過大的問題。責(zé)任體系的過于寬泛就很容易在責(zé)任追究時出現(xiàn)“避重就輕”的現(xiàn)象，如以道德責(zé)任代替行政責(zé)任、以政治責(zé)任代替法律責(zé)任等，從而影響了問責(zé)效果，因此，有必要細化、完善問責(zé)的尺度與標準。

第一，問責(zé)標準要認真細化。一方面，行政問責(zé)要圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部的道德責(zé)任、政治責(zé)任、行政責(zé)任確立一些適用標準，將責(zé)任量化、細分。如可將責(zé)任類型分為決策失誤類、失職瀆職類、違規(guī)行政類、生活作風(fēng)類、言行失檢類等，并在規(guī)定中給出詳細的問責(zé)標準和問責(zé)尺度，針對不同的責(zé)任類型，對相關(guān)責(zé)任者制定出應(yīng)采取的處罰標準。另一方面，在制定群體性事件預(yù)防及應(yīng)急應(yīng)對機制時，政府各部門應(yīng)依據(jù)各自不同的行政特點，對每一步的處置過程可能產(chǎn)生的后果要有一定的預(yù)見，因而可以有針對性地制定出相關(guān)責(zé)任的認定與追究辦法。同時，在責(zé)任追究中可依據(jù)責(zé)任細化標準對官員的復(fù)出、職務(wù)晉升作出相應(yīng)的詳細規(guī)定。

第二，行政問責(zé)與法律問責(zé)并舉。目前的官員責(zé)任追究主要停留在行政問責(zé)的范疇，大多只是針對領(lǐng)導(dǎo)干部濫用職權(quán)、失職瀆職等方面的違法行政行為問責(zé)。而事實上，通過對以往發(fā)生的大量群體性事件的觀察與分析，我們不難看出，群體性事件之所以爆發(fā)，一方面暴露出某些領(lǐng)導(dǎo)干部在日常行政中存在失職和違規(guī)行為，另一方面，往往還掩藏著深層次的腐敗或其他違紀違法問題。如果責(zé)任追究僅僅停留在行政問責(zé)的范疇，而不去解決其背后的深層次違紀違法問題，一些嚴重的事故或事件將難以從根本上得到解決 〔1〕，并且必將縱容這些官員的違法行為，使其滑向更嚴重的犯罪深淵。因此，群體性事件中的責(zé)任追究必須做到行政問責(zé)與法律問責(zé)雙管齊下，以儆效尤。

第三，建立問責(zé)官員的救濟機制。群體性事件中被問責(zé)官員的合法權(quán)益應(yīng)該得到切實保障。為避免對問責(zé)官員產(chǎn)生不適當(dāng)?shù)男姓幜P，應(yīng)該適時成立專門的行政救濟機構(gòu)，允許被問責(zé)官員對自己的不當(dāng)處罰進行申訴，由專門的裁判（審理）人員對相應(yīng)事實在職權(quán)范圍內(nèi)進行獨立審查與裁決。

二、明確問責(zé)體系，使符合復(fù)出條件的問題官員通過公開競爭上崗

由于沒有建立明確的問責(zé)體系，這就給官員日后的復(fù)出帶來了不確定性，即應(yīng)該在什么條件下、何時以及任何職重新復(fù)出，這種問責(zé)及復(fù)出尺度很難把握。據(jù)相關(guān)報道和不完全統(tǒng)計可知，對大多數(shù)群體性事件中的涉事官員都進行了責(zé)任追究，如受到了黨內(nèi)處分，停職、降職、撤職，甚至被追究法律責(zé)任。然而，在群體性事件慢慢被公眾淡忘后，有不少問題官員在未經(jīng)公示的情況下，在高調(diào)問責(zé)后的很短時間內(nèi)便悄然復(fù)出。有的更換了職務(wù)，平級任職；有的異地任職，甚至依然官任地方一把手的高位。問題官員復(fù)出不公示、不透明，同時也沒有公布復(fù)出的理由與原因，這使得社會公眾無法對其復(fù)出提出自己的意見，無法監(jiān)督政府的任命是否合理、合法。這種高調(diào)問責(zé)、低調(diào)復(fù)出的做法讓人覺得問責(zé)并不是真想處理違規(guī)違紀官員，而是為了應(yīng)付公眾監(jiān)督，裝裝樣子，避避風(fēng)頭，躲躲媒體，堵塞百姓的口舌而已。問責(zé)事由與問責(zé)程度更多地取決于媒體和上級領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注度，對上應(yīng)付中央，對下糊弄百姓。這種做法侵犯了民眾的表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，從而增大了復(fù)出的隨意性，極可能滋生腐敗，損害政府的權(quán)威。

就目前我國行政問責(zé)的實踐來看，問責(zé)主體是各層級政府或各級紀委，由他們對下級政府官員負責(zé)問責(zé)，在官員復(fù)出上一般是由相關(guān)組織部門來任命。這種任命有時可能會出現(xiàn)脫離群眾的情況，如帶病提拔或任用。雖有官員任前公示或民主投票，但有的流于形式，或效果不佳，如最近有些貪腐官員落馬后，媒體對其工作或生活過的地方進行深入采訪，發(fā)現(xiàn)這些官員絕大多數(shù)口碑不佳，甚至極差，有的官員落馬后百姓放鞭炮慶祝。這就說明一個問題，如果這些官員在提拔任用前能充分聽取群眾的意見，可能就不會出現(xiàn)這些問題。同理在官員復(fù)出的問題上，也需要充分傾聽群眾的聲音。

問題官員所受的處分有輕有重，對被問責(zé)官員并不是全部一棍子打死 〔2〕，對于那些符合條件的官員當(dāng)然可以復(fù)出。但是，無論是引咎辭職、責(zé)令辭職還是被免職、停職的官員，復(fù)出時必須滿足復(fù)出條件。對于符合復(fù)出條件的官員，可以制定相應(yīng)的復(fù)出任用規(guī)定，使其得以回到相應(yīng)工作崗位中去。其中比較好的做法是：一是讓符合條件的官員與在崗在編符合職務(wù)晉升條件的官員競爭上崗，這一方面可以讓群眾對官員復(fù)出進行監(jiān)督，體現(xiàn)了官員復(fù)出的透明性，減小不可告人感，讓民眾有知情權(quán)；另一方面也體現(xiàn)出官員職務(wù)晉升與任職的公平性。二是完善任前公示。任前公示在我國已經(jīng)實行很多年，一般是通過單位內(nèi)部、政府網(wǎng)站或黨報公示，但是這種公示的范圍太過狹小，群眾知曉面太窄，因此必須充分發(fā)揮廣大媒體的作用，如擴大電視、網(wǎng)絡(luò)媒體的宣傳力度，使公示起到應(yīng)有的作用。同時，還要完善舉報制度，如充分保護舉報人權(quán)益、允許匿名舉報等。

三、政府既要杜絕對參與群體性事件違法者責(zé)任免予追究的承諾，又要避免秋后算賬

在處理解決群體性事件時，部分地方政府會采取兩種錯誤做法：第一種做法是，政府官員往往都能清楚地認識到，發(fā)生大量群眾聚集，特別是當(dāng)事件中參與群眾處于激烈對抗狀態(tài)時，需要及時消解、疏散甚至制止群眾的過激行為，防止事態(tài)進一步惡化，因此，有些地方政府官員，為了快速地使事件在較短時間內(nèi)得到化解，對于參與違法鬧事的人員，有時會不顧程序和行為的合法性，不顧當(dāng)事人違反相關(guān)的法律及后果，而輕易承諾不追究當(dāng)事人的法律責(zé)任，以換取群體性事件激烈對抗的停止，息事寧人。第二種做法是，在處置某些群體性事件時，地方政府雖為換取群眾停止激烈對抗而承諾不追究相關(guān)違法者的責(zé)任，但是在事件得到平息后，考慮到群體性事件中違法群眾特別是情節(jié)嚴重的行為對社會產(chǎn)生的不良影響，因而會采取秋后算賬的辦法，將違法犯罪的群眾依法懲處，從而使政府承諾變成一句空話，讓政府嚴重失信于民。第一種做法是違背法治精神的，其帶來后果是在以后類似的群體性事件處置中，違法者會以過激行為要挾政府，直至政府承諾“赦免”這種罪行才肯罷休；第二種做法的后果是讓政府失去公信力，讓政府失信于民，陷于“塔西佗陷阱”，這會加大政府處置日后類似群體性事件的難度，因為政府的任何承諾都不會被群眾相信。

因此，政府應(yīng)減少甚至杜絕對參與者違法責(zé)任免予追究的承諾。在群體性事件惡化后，領(lǐng)導(dǎo)干部不能為避免事態(tài)擴大而輕易承諾不追究參與者違法的法律責(zé)任。這樣就可以促使政府特別是領(lǐng)導(dǎo)干部在處置群體性事件中，能認真對待民眾的合理訴求，及時著手解決群眾反映的矛盾問題，不回避、不拖延、不壓制，避免群體性事件的惡化。通過承諾適當(dāng)時間給群眾以合理的說法，讓群體性事件化解在初級階段，引導(dǎo)現(xiàn)實中的矛盾與糾紛在基層得到較為有效或徹底的解決，避免矛盾的累積與上移，避免群體性事件出現(xiàn)反復(fù)。特殊情況下，政府一旦作了承諾，就要避免出現(xiàn)秋后算賬等出爾反爾、損害政府形象和公信力的做法。

四、對因瀆職造成重大群體性事件者要進行嚴肅追責(zé)，絕不姑息遷就

群體性事件的發(fā)生與群體性事件發(fā)生前相關(guān)官員不作為、回避矛盾、不認真對待與解決群眾的訴求有直接關(guān)系。在群體性事件發(fā)展為激烈對抗的惡性事件時，也與政府應(yīng)急處置時不認真對待群眾反映的問題，甚至通過警力打壓、強行解散聚集群眾，從而引發(fā)聚眾上訪群眾的不滿情緒不無關(guān)聯(lián)。對于應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的官員，如果不追究其相應(yīng)的行政甚至法律責(zé)任，就有失公允，不利于問題與矛盾的解決，只會讓積怨加深，引起百姓對政府的不信任，進而走向?qū)α?。同時也會助長部分官員的不良習(xí)氣與粗暴的工作作風(fēng)，使個別官員認為將來如果有類似的事情發(fā)生，政府仍然不會追究責(zé)任，甚至?xí)姓o自己背書。如有報道稱，啟東事件之后多人被控沖擊國家機關(guān)，但并未追責(zé)相關(guān)官員，這將帶來極壞的示范作用 〔3〕。

因此，在群體性事件責(zé)任追究中，不管是領(lǐng)導(dǎo)干部、政府公務(wù)人員，還是普通百姓，只要有違紀、違規(guī)、違法行為都要公平、公正、公開地追究其應(yīng)該承擔(dān)的行政責(zé)任和法律責(zé)任。這樣，一方面可以給政府官員“戴上緊箍咒”，規(guī)范其行政權(quán)力，真正“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”，促使其依規(guī)依法行政，用好手中的權(quán)力，杜絕利益驅(qū)動，全心全意為人民服務(wù)，減少社會磨擦與矛盾積累，對百姓反映的問題做到事事有回音，件件有著落，以避免群體性事件的發(fā)生。另一方面，堅持對群體性事件參與者違法行為的追究，就會減少暴力對抗以及打砸搶燒等違法犯罪行為，使群體上訪變得更加理性，甚至減少群體上訪發(fā)生的幾率。總之，只要政府應(yīng)對得當(dāng)，就會避免群體性事件走向惡化。