公權(quán)力異化產(chǎn)生的根源及遏制對策

〔摘要〕制度約束無力、監(jiān)督機(jī)制不健全、懲治力度不大、為官理念不正、封建特權(quán)文化殘存等因素的存在，為公權(quán)力異化提供了生存的土壤。公權(quán)力異化損害民眾利益，降低政府公信力，嚴(yán)重威脅著黨的執(zhí)政地位和國家的長治久安，因此，必須重拳出擊，對制度執(zhí)行上的“例外”現(xiàn)象、決策行為上的“權(quán)霸”現(xiàn)象、職務(wù)消費(fèi)上的“濫支”現(xiàn)象、選人用人上的“破格”現(xiàn)象、行政審批上的“設(shè)租”現(xiàn)象和職權(quán)影響下的“遞延”現(xiàn)象進(jìn)行有效地遏制，以防止公權(quán)力異化。

〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A

〔文章編號〕1009- 1203（2015）05- 0048- 03

〔收稿日期〕2015-08-11

〔作者簡介〕劉建霞（1973－），女，山西陽泉人，中共山西省委黨校文化基礎(chǔ)教研部副主任，副教授。

部分領(lǐng)導(dǎo)干部在行使公權(quán)力的過程中，通過濫用公權(quán)力達(dá)到私人目的，使公權(quán)力成為權(quán)力主體牟取私人或小團(tuán)體利益的工具，違背了公權(quán)力滿足公共利益的目的，最終導(dǎo)致公權(quán)力異化。近年來，在中央持續(xù)反腐的高壓態(tài)勢下，全國各地揪出不少“老虎”、“蒼蠅”，分析其貪腐劣跡，可以看到一條清晰的公權(quán)力異化鏈條。公權(quán)力異化鏈條包含三個節(jié)點(diǎn)，即公權(quán)力部門化—部門權(quán)力個人化—個人權(quán)力家族化。具體來說，個別部門利用掌握的權(quán)力巧立名目、爭權(quán)奪利，為本部門牟取利益，公權(quán)力部門化成為權(quán)力異化鏈的起點(diǎn)；由于部門權(quán)力集中在“一把手”身上，公權(quán)力行使缺乏有效監(jiān)督，部門權(quán)力個人化成為權(quán)力異化鏈的中點(diǎn)；部分官員利用公權(quán)力為家族牟取利益，親屬們背靠權(quán)力大樹行賄受賄，個人權(quán)力家族化成為公權(quán)力異化鏈的終點(diǎn)。相關(guān)調(diào)查表明，77.2%的受訪者認(rèn)同權(quán)力“三化”現(xiàn)象，其中尤以個人權(quán)力家族化被認(rèn)為危害最甚。同時，受訪者普遍認(rèn)為發(fā)生在群眾身邊的鄉(xiāng)村腐敗、小官巨貪問題不解決，就無法實(shí)現(xiàn)“郡縣治，天下安”的愿景?？傮w而言，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗，不受制約和監(jiān)督的權(quán)力必然異化，公權(quán)力異化勢必?fù)p害人民群眾的利益，嚴(yán)重威脅著黨的執(zhí)政地位和國家的長治久安。因此，防止權(quán)力異化應(yīng)緊抓重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，針對公權(quán)力運(yùn)行中出現(xiàn)的不法現(xiàn)象重拳出擊，努力營造風(fēng)清氣正的權(quán)力生態(tài)環(huán)境。

一、公權(quán)力異化產(chǎn)生的根源

如果放任公權(quán)力異化，必將使人民利益受到侵害、清廉正直官員遭受打壓，最終激起民眾不滿、降低政府公信力，進(jìn)而危及經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治穩(wěn)定。所以，有必要探討公權(quán)力異化產(chǎn)生的根源，以便提出切實(shí)可行的防止公權(quán)力異化的有效對策。

（一）監(jiān)督機(jī)制與懲戒機(jī)制不健全

制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。因此，監(jiān)督機(jī)制和懲戒機(jī)制的不健全、不完善，將加大權(quán)力在運(yùn)行過程中出現(xiàn)異化的可能性。

1.監(jiān)督機(jī)制不健全。權(quán)力具有擴(kuò)張性和自由裁量性，如果不加以限制，它在實(shí)際運(yùn)用中就可能突破法定范圍、偏離正常運(yùn)行方向，介入公共利益之外的利益交易，成為牟取非公共利益的工具，甚至有可能凌駕于集體、制度之上，成為高度壟斷和高度自由的特權(quán)。這種“可能”能否轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，一方面取決于掌權(quán)者能否堅(jiān)持權(quán)為民所用，自覺地運(yùn)用手中權(quán)力為民服務(wù)；另一方面取決于掌權(quán)者的權(quán)力能否得到體制內(nèi)外的合理制衡及其用權(quán)行為能否得到有效制約和監(jiān)督?，F(xiàn)階段，這兩個方面主要還是后者起決定作用。對于部分掌權(quán)者來說，手中權(quán)力一旦缺乏有力的制約和監(jiān)督，就必定趨向特殊化、私有化。目前我國腐敗案件頻發(fā)，即與約束公權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制不夠健全密切相關(guān)。

2.懲戒機(jī)制不完善。如果不對搞特權(quán)的人進(jìn)行必要懲處，就會讓更多的人趨之若鶩；如果不運(yùn)用懲罰手段對權(quán)力異化現(xiàn)象予以遏制，就無異于默認(rèn)、縱容甚至鼓勵權(quán)力異化。當(dāng)前，對搞特權(quán)的人和事，基本上是“只重教育、不重懲處”，即使懲處力度也不大。在不少地方和部門，只有當(dāng)特權(quán)行為發(fā)展成為腐敗行為時，才有可能受到制裁。這一方面是由于搞特權(quán)幾乎是現(xiàn)實(shí)生活中的通用“潛規(guī)則”，人們習(xí)以為常，有關(guān)部門也往往出于“法不責(zé)眾”的考量而不愿查處；另一方面是由于有些腐敗行為屬于輕度違紀(jì)、“小貪小占”，有的還打著“工作需要”的旗號，查處這類“揩油”行為，客觀上存在著“定性量紀(jì)難”等問題。因此，存在“網(wǎng)開一面”、“放他一馬”的現(xiàn)象也就不足為奇了。

（二）“官本位”及封建特權(quán)思想影響甚遠(yuǎn)

1.為官理念不正。權(quán)力異化的實(shí)質(zhì)在于背離權(quán)力的公用性質(zhì)和取向，把用權(quán)為公變成用權(quán)為私，把用權(quán)為民變成用權(quán)為己。習(xí)近平同志曾在《用權(quán)講官德交往有原則》一文中指出，共產(chǎn)黨人的官德、內(nèi)容十分豐富，可以概括為為民、務(wù)實(shí)、清廉六個字，為民是官德的核心。領(lǐng)導(dǎo)干部手中的權(quán)力來自人民，理應(yīng)心里想著人民，胸中裝著人民，切實(shí)把權(quán)力用來“為民”服務(wù)，把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。在現(xiàn)實(shí)生活中，產(chǎn)生腐敗的主觀原因在于部分領(lǐng)導(dǎo)干部沒有解決好“權(quán)為誰用、利為誰謀”這個從政道德的根本問題，背離了官德的核心，缺乏全心全意為人民服務(wù)的思想品質(zhì)，缺乏權(quán)為民用、利為民謀、情為民系的道德情操。這類為官者在內(nèi)心深處推崇“萬般皆下品，唯有做官高”、“人不為己，天誅地滅”、“有權(quán)不用，過期作廢”等“官本位”哲學(xué)和利己主義價值觀，一旦具備現(xiàn)實(shí)條件，必然淪為特權(quán)的縱情享受者、狂熱追求者和頑固維護(hù)者。

2.封建特權(quán)文化殘存。從歷史上看，封建特權(quán)文化根源于生產(chǎn)資料私有制基礎(chǔ)上產(chǎn)生的特權(quán)關(guān)系和特權(quán)制度，以及反映、維護(hù)這種關(guān)系和制度的社會意識形態(tài)。文化具有相對獨(dú)立性，一旦生成，就會長期存續(xù)、世代相傳。中國封建特權(quán)文化也是如此，即使是在其生成的經(jīng)濟(jì)、政治和社會根源已經(jīng)消失的社會主義社會，封建特權(quán)文化并未自行消失。經(jīng)過馬克思主義等社會主義先進(jìn)文化的洗禮，封建特權(quán)文化已經(jīng)退出主流舞臺，但其殘余思想依然存在，依舊對群眾產(chǎn)生著深刻而廣泛的影響。作為“搞特權(quán)”的“封建文化殘余”，既包括以“官本位”為核心的特權(quán)文化，也包括一些與特權(quán)問題有一定關(guān)聯(lián)的心理和思維方式，如“重人情，輕規(guī)則”、“重人治，輕法治”、“重集權(quán)，輕民主”、“重整體，輕個人”等傳統(tǒng)觀念。在這些傳統(tǒng)文化特別是在“官本位”文化的長期熏染下，民眾對特權(quán)的容忍度較高，大多秉持一種“羨慕嫉妒恨”的心態(tài)。就普通老百姓來說，既厭惡、咒罵特權(quán)，又羨慕、期盼、追求特權(quán)；就一些享有特權(quán)的人來說，既在表面上反對特權(quán)，又心安理得地享受特權(quán)，甚至炫耀、攀比特權(quán)。在這種視特權(quán)如“臭豆腐”的社會文化慣性中，公權(quán)力異化的存在也就順理成章了。

二、公權(quán)力異化的遏制對策

權(quán)力異化是對公權(quán)力的一種戕害，主要表現(xiàn)為：假借為公之名，實(shí)行為私之實(shí)，披著合法外衣，做著違法行為。無論是從小團(tuán)體利益出發(fā)，還是從個人私利出發(fā)，公共權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化都是其本質(zhì)特征。鑒于此，遏制權(quán)力異化必須突出抓住以下重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（一）堅(jiān)決遏制制度執(zhí)行上的“例外”現(xiàn)象

目前，一些干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部背棄“規(guī)則公平”，要求別人循規(guī)蹈矩，自己卻隨意突破制度約束、干擾制度執(zhí)行。因此，必須全面強(qiáng)化各級領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法人員的規(guī)則意識和紀(jì)律意識，把執(zhí)行規(guī)章制度、遵守黨內(nèi)紀(jì)律、嚴(yán)格落實(shí)政策當(dāng)作鐵紀(jì)，工作中堅(jiān)決摒棄無視辦事規(guī)程，甚至違反規(guī)程亂辦事、憑“長官意志”辦事的行為。在制度執(zhí)行上要做到令行禁止、言出必行，一把尺子量到底，要求別人做到的自己首先做到，要求別人不做的自己首先不做，不搞“原則性與靈活性相結(jié)合”，不能對下屬和群眾講“原則性”，對自己和“特定關(guān)系人”講“靈活性”，更不能當(dāng)其所思所行撞上制度之墻而行不通時，不改行為改制度，搞“破墻而出”。在辦理個人事務(wù)時，要嚴(yán)格按程序辦事，堅(jiān)決摒棄憑關(guān)系、走后門、搞變通的“快捷通道”行為，嚴(yán)格遵守社會公共秩序及其基本規(guī)則，不隨心所欲“闖紅燈”，不當(dāng)“特殊公民”。

（二）堅(jiān)決遏制決策行為上的“權(quán)霸”現(xiàn)象

領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部在決策中要堅(jiān)持民主集中制，不能扭曲決策權(quán)、壟斷決策權(quán)，把決策權(quán)變成少數(shù)人或個別人才享有的權(quán)力。在重大問題的決策過程中，要保證落實(shí)好人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，要多聽取人民群眾的不同意見，不能熱衷于、習(xí)慣于“代民做主”，把決策權(quán)變成一種不可分享、不受制約的權(quán)力。對本該集體討論決定的問題，領(lǐng)導(dǎo)干部不能擅自作主，將班子“一把手”變成決策“一霸子”；進(jìn)行集體決策、會議決定時，要抵制“你民主，我集中”、“委員民主，書記集中”的做法，決不能把最終決定權(quán)、“拍板權(quán)”霸占在個人手中。

（三）堅(jiān)決遏制職務(wù)消費(fèi)上的“濫支”現(xiàn)象

一些基層機(jī)關(guān)、單位及其有一定職權(quán)的干部把職務(wù)消費(fèi)變成“特權(quán)開支”，花樣繁多地濫用、私用國有資產(chǎn)。在現(xiàn)實(shí)生活中，有的虛假列支會議費(fèi)、招待費(fèi)、印刷費(fèi)、辦公耗材費(fèi)等，巧立名目公款消費(fèi)；有的在正常辦公經(jīng)費(fèi)之外，為領(lǐng)導(dǎo)班子成員設(shè)立“特支費(fèi)”，任其自由使用；有的領(lǐng)導(dǎo)干部在職務(wù)消費(fèi)上大手大腳，“吃”、“住”、“行”都要高標(biāo)準(zhǔn)，“崽花爺錢不心疼”；有的假公濟(jì)私，假借外出考察、開會、培訓(xùn)等名義游山玩水，假借公務(wù)接待、聯(lián)系公務(wù)等名義請客送禮，假借職務(wù)消費(fèi)、工作需要等名義報銷私人消費(fèi)，利用職務(wù)之便長期私用公車、占用公物、挪用公款。這些職務(wù)消費(fèi)上的“濫支”現(xiàn)象最容易引起群眾反感，對黨和政府的形象損害極大，必須堅(jiān)決遏制。

（四）堅(jiān)決遏制選人用人上的“破格”現(xiàn)象

部分機(jī)關(guān)單位和領(lǐng)導(dǎo)干部在干部選拔任用工作中，把有嚴(yán)格規(guī)定的破格錄用、破格提拔等行為扭曲為另外一種意義上的“破格”，即任意突破干部選拔任用的標(biāo)準(zhǔn)、原則、規(guī)程，由此衍生出名目繁多的腐敗，嚴(yán)重影響了社會公平正義，必須用雷霆之勢杜絕此風(fēng)。要防止招錄工作人員時搞“內(nèi)部招聘”、“人情招聘”、“蘿卜招聘”，為一些有權(quán)有勢者安排子女及為親友開“綠燈”；要防止競爭性選拔干部時設(shè)計各類限制，縮小選拔范圍，千方百計助推“特定關(guān)系人”；要防止有的基層領(lǐng)導(dǎo)不遵守干部選用標(biāo)準(zhǔn)和原則，搞任人唯親，大力提拔“身邊人”、“聽話人”以及“沾親帶故”的人，甚至假借不唯資歷、不唯年齡、不唯票數(shù)之名，違規(guī)破格提拔“意中人”；更要防止領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是“一把手”不講民主、不講程序，推薦干部“先入為主”，討論決定干部“引導(dǎo)發(fā)言”，甚至壓制不同意見，搞“個人說了算”。

（五）堅(jiān)決遏制行政審批上的“設(shè)租”現(xiàn)象

一些有行政審批權(quán)的機(jī)關(guān)、部門、社會組織及其領(lǐng)導(dǎo)干部高度壟斷、違規(guī)擴(kuò)張、肆意利用審批權(quán)，借以牟取不正當(dāng)利益。如有的為追求審批權(quán)的最大化，不僅牢牢抓住手中已有的審批權(quán)不放，尤其是抓住項(xiàng)目審批、投資審批、資質(zhì)審批等一些重要審批權(quán)不放，還想方設(shè)法擴(kuò)大或變相增加審批事項(xiàng)；有的干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部濫用審批權(quán)，該管的事不管，不該管的事亂管，對該批準(zhǔn)的項(xiàng)目人為設(shè)置種種“關(guān)卡”，讓不該批準(zhǔn)的項(xiàng)目走“綠色通道”，全憑主觀意志辦事；有的利用審批權(quán)設(shè)租、尋租，耍權(quán)弄勢，牟取特殊利益。這些行為將造成不良的社會影響，為此，應(yīng)加快推行政府權(quán)力清單制度，清除權(quán)力“設(shè)租”空間，遏制行政審批不法現(xiàn)象。

（六）堅(jiān)決遏制職權(quán)影響下的“遞延”現(xiàn)象

一些領(lǐng)導(dǎo)干部自覺或不自覺地將自己的職權(quán)及其影響力遞延至親屬或身邊工作人員，讓他們借以牟利。為遏制這種職權(quán)影響上的“遞延”，必須堅(jiān)決杜絕其利用權(quán)勢地位“封妻蔭子”，將自己的親屬和身邊工作人員安排到強(qiáng)勢部門或重要崗位任職；杜絕親屬和身邊工作人員享用領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)消費(fèi)、福利待遇及公務(wù)用品；杜絕其借用自己的職權(quán)和地位影響力牟取私利；杜絕其親屬和身邊工作人員或明或暗地受到“恩蔭”，享有就業(yè)優(yōu)先權(quán)、晉升優(yōu)先權(quán)、工作調(diào)動方便權(quán)、業(yè)務(wù)承攬優(yōu)先權(quán)和工程承包優(yōu)先權(quán)等特權(quán)，避免“暗箱操作”，破除“潛規(guī)則”。