檢察機關環(huán)境公益訴訟起訴資格的法律制度建構*

張 鋒

(山東師范大學法學院，山東 濟南 250014)

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檢察機關環(huán)境公益訴訟起訴資格的法律制度建構*

張 鋒

(山東師范大學法學院，山東 濟南 250014)

檢察機關作為我國的法律監(jiān)督機關和社會公共利益的代表，維護環(huán)境公共利益和公民環(huán)境權益應是其職權范圍內(nèi)的應有之義。因此，由檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟具有很強的必要性和可行性；并且檢察機關在維護環(huán)境公共利益的司法實踐中也有成功的經(jīng)驗，從而相對于其他主體而言具有天然優(yōu)勢。但由于法律依據(jù)和具體操作路徑不明確，檢察機關提起環(huán)境公益訴訟仍存在障礙，因此，應完善其提起環(huán)境公益訴訟的制度設計，更好地發(fā)揮起訴主體的作用。

檢察機關 環(huán)境公益訴訟 起訴資格

伴隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，以及國家法律對私法領域意思自治的尊重，會出現(xiàn)一系列損害國家和社會公共利益卻未得到有效救濟的情況，以環(huán)境污染、自然環(huán)境破壞等涉及公共環(huán)境利益的案件尤為顯著?；诖?，環(huán)境公益訴訟應運而生并得到一定發(fā)展。檢察機關作為我國的法律監(jiān)督機關，賦予其以公益訴權有著很強的必要性和可行性。因此，如何發(fā)揮和運用法律所賦予的職權及自身優(yōu)勢，克服自身障礙，實質(zhì)參與到環(huán)境公益訴訟中去，從而實現(xiàn)維護環(huán)境公共利益、促進環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展之目標，是學界乃至司法實踐中不可忽視的重要命題。

一、檢察機關提起公益訴訟的必要性分析

檢察機關作為社會公共利益的維護者和司法公正的監(jiān)督者，維護環(huán)境公共利益和公民環(huán)境權益應是其職權范圍內(nèi)的應有之義；而且檢察機關自身的天然優(yōu)勢又能夠克服公民、社會團體以及行政機關提起環(huán)境公益訴訟的局限性。因此，檢察機關的法律定位和基本職能都決定了其作為環(huán)境公益訴訟起訴主體的合理性和優(yōu)越性，所以，賦予檢察機關以環(huán)境公益訴權，能夠很好地發(fā)揮起訴主體的作用，從而實現(xiàn)維護環(huán)境公共利益和公民環(huán)境權益的最終目的。

(一)維護環(huán)境公益迫切需要檢察機關提起環(huán)境公益訴訟

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和社會轉型速度的進一步加快，一味犧牲環(huán)境公共利益而單純追求經(jīng)濟增長的事件屢見不鮮，造成了環(huán)境污染日趨嚴重、環(huán)境公害案件頻發(fā)的嚴重后果。然而，由于環(huán)境污染及環(huán)境公害事件往往是通過直接損害環(huán)境及環(huán)境公共利益而間接侵害公民的人身健康和財產(chǎn)安全，所以，提起環(huán)境公益訴訟，即將維護環(huán)境公共利益訴諸司法手段予以救濟，就顯得尤為必要。它不僅能夠通過污染環(huán)境主體(通常為企業(yè))“外部生產(chǎn)成本內(nèi)部化”從而保護環(huán)境公共利益，進一步維護廣大公民的環(huán)境權益，還可以把可能引發(fā)社會不穩(wěn)定因素的環(huán)境糾紛引入“體制內(nèi)”解決，避免矛盾的激化和群體性事件的發(fā)生，有助于實現(xiàn)社會穩(wěn)定。

然而，目前訴諸司法途徑保護環(huán)境公共利益的道路并不暢通。在環(huán)境公共利益遭受侵害之時，受害者無法甚至無力將之訴諸法庭以保障自己的合法權益。原因多為受害者作為普通民眾，即便提起訴訟，因為其勢單力薄，往往造成當事人地位的極不平等，無法與強大的利益集團相抗衡，最終造成訴訟及判決結果不盡如人意。在此種情況下，如果國家不主動介入，那么承受此類環(huán)境公害案件的主體就只是一個抽象的公共社會；如果沒有一個強有力的機構從維護社會公共環(huán)境利益的角度主張司法救濟，維護受害者權益，那么不但在一定程度上放縱了此類環(huán)境侵權行為的發(fā)生，也使得環(huán)境損害的后果愈加深遠。因此，在環(huán)境公共利益遭受侵害時，動用國家機器對其進行救濟和維護也就顯得十分迫切而必要。

通過分析比較，相比其他國家機關提起環(huán)境公益訴訟，權衡利弊之下，在一定的案件范圍內(nèi)賦予檢察機關以環(huán)境公益訴訟起訴主體資格，有助于實現(xiàn)維護環(huán)境公共利益之目的。由檢察機關代表公共環(huán)境利益提起訴訟，是可供選擇的最佳模式。當然，這與其自身的職權范圍與天然優(yōu)勢密不可分。

(二)檢察機關提起環(huán)境公益訴訟是其職權范圍內(nèi)的應有之義

環(huán)境的不可分性和整體性決定了環(huán)境侵權行為與傳統(tǒng)的侵權行為相比，具有很強的社會性和公害性。其侵害的對象，往往是一定地區(qū)范圍內(nèi)不特定的多數(shù)人或物，并且在很多情況下，遭受侵害的還包括后代。如果任何個人和組織都可以代表進行環(huán)境公益訴訟，既可能造成不同主體之間的紛爭，導致實際利益得不到維護，出現(xiàn)“公地悲劇”，又可能會使法院的判決結果缺乏公益性，不能真正代表一個區(qū)域內(nèi)的全體公民和組織的共同利益。檢察權自始便與國家利益、社會公共利益具有天然的聯(lián)系，是天然的公益維護者。盡管世界各國對檢察機關有著不同定位，但都承認其檢察機關在本質(zhì)上是“最高法律秩序代表”及“社會公益的維護者”。國家檢察機關作為法律監(jiān)督者，實行法律監(jiān)督，維護司法公正是檢查機關的基本職能，其本身的性質(zhì)也表明它實質(zhì)上具有國家整體利益的維護者或公共利益代表人的身份。而環(huán)境利益是社會公共利益中的重要部分，這正是檢察機關職權范圍內(nèi)的應有之義。

因此，檢察機關的法律地位、角色性質(zhì)和基本職能都決定了其代表環(huán)境民事公益訴訟具有合理性和優(yōu)越性，成為維護環(huán)境公益的最佳主體：一方面，我國的自然資源所有權多屬于國家，檢察機關作為國家、社會公共利益的代表，具備為自然資源損害提起訴訟的職能；另一方面，由于環(huán)境侵害、自然資源損害的危害后果具有間接性、廣泛性、長期性以及潛伏性，具體的適格原告是很難確定的，此時檢察機關為維護環(huán)境公共利益，有必要提起環(huán)境公益訴訟。這不僅有利于保障環(huán)境侵害、自然資源損害的受害主體(包括環(huán)境資源本身)得到法律救濟，還能有效遏制、制裁環(huán)境違法犯罪行為。

(三)檢察機關提起環(huán)境公益訴訟具有比較優(yōu)勢

一般說來，適當放寬環(huán)境公益訴訟原告資格限制，有利于該訴的提起，也就更有利于環(huán)境公共利益的保護。而環(huán)境公益訴訟制度的建立和完善，究其根本，最大的障礙點是其原告主體資格的問題，正所謂“沒有原告便沒有法官”。學界關于環(huán)境公益訴訟原告資格的觀點，主要分為賦予公民、社會團體、環(huán)保行政機關以及檢察機關原告資格等。但在具體實踐中，公民、社會團體以及行政機關提起環(huán)境公益訴訟存在局限性，而檢察機關能夠克服上述局限，并能綜合幾類主體的優(yōu)勢，從而能夠更好地發(fā)揮起訴主體的作用，維護環(huán)境公共利益和公民環(huán)境權益。

1.公民、社會團體及行政機關提起環(huán)境公益訴訟的局限性。在環(huán)境公益訴訟中，公民是環(huán)境侵害案件的直接感受者和危害結果的最終承擔者，賦予公民個人公益訴訟主體資格，承認公民對環(huán)境公共事務的訴訟權利，是人民主權這一憲法原則在訴訟領域的具體體現(xiàn)。但是，我們必須看到的是，在環(huán)境公益訴訟中，被告方通常是實力強大的企業(yè)或行政部門，而公民作為個體，無論在個人精力、財力和技術水平方面，還是在法律知識方面，都無法與之平等抗衡。

在學理上來講，社會團體是最適合提起環(huán)境公益訴訟的原告。2014年4月24日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議修訂通過、將于2015年開始實施的新《環(huán)境保護法》第58條在明確賦予社會組織提起環(huán)境公益訴訟的起訴資格的同時，將環(huán)保組織的范圍有限放開。①但是在我國，非政府組織與團體發(fā)展尚不成熟，2006年《中國環(huán)保民間組織現(xiàn)狀調(diào)查報告》表明，我國的環(huán)保組織尚存在規(guī)模小、數(shù)量多、資金募集困難等一系列問題，且在發(fā)展空間上受限頗多，發(fā)展水平也相對低下。而一些實力較強的非政府組織，也較多依托官方或國外機構，很難對環(huán)境公共利益侵害及時做出反應，這就使得其目前無法成為環(huán)境公益訴訟的主力軍。經(jīng)過近八年的發(fā)展，這種狀況雖有好轉，但其作為環(huán)境公益訴訟起訴主體主力軍的條件仍不成熟。而擔負環(huán)境資源監(jiān)督管理職能的行政機關作為原告更不可取。究其原因，主要表現(xiàn)在：行政管理職責界定不清，權力義務失衡，并且缺乏有效監(jiān)督機制；地方保護主義以及對部門利益的追逐，嚴重影響行政管理的公正性；行政管理手段其本身具有局限性。我國的行政機關不同于西方國家的行政機關，其在大多數(shù)招商引資、建設開發(fā)等經(jīng)濟活動中都是直接參與者，甚至可能是環(huán)境公益案件侵權主體或共同侵權主體。此外，行政機關在履行自身職能之外，往往不會把提起環(huán)境公益訴訟作為自己的工作職能。所以，賦予其原告資格，就要防止有關機關因自身不作為、亂作為造成的監(jiān)管失控而導致的環(huán)境污染等危害公益事件，而該機關卻通過訴訟規(guī)避責任狀況的發(fā)生，這也就進一步證明，在現(xiàn)今政府權力高度集中的形勢下，要確保政府行政行為既不“越位”，也不“失位”，賦予行政機關以環(huán)境公益訴訟起訴資格應當慎之又慎。

2.檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的綜合優(yōu)勢。我國《憲法》賦予檢察機關以法律監(jiān)督權，而該權利就是以維護國家、社會、公眾和個人的合法利益為出發(fā)點，從而維護公共秩序和善良風俗。這就使得檢察機關處于一種超然的法律地位，對啟動公益訴訟具有至關重要的作用。畢竟，理性的主體都是以實現(xiàn)“個人利益最大化”為目的的，個人、社會團體以及行政機關往往因為慮及經(jīng)濟成本、訴訟成敗等“不利己”因素而對提起訴訟持消極態(tài)度，但檢察機關作為國家利益的“代言人”，代表國家提起訴訟、維護公共利益對其而言，本身就是一種“利己”行為。環(huán)境利益是不特定的多數(shù)人所享有的公共利益，當作為公眾賴以生存的環(huán)境及環(huán)境資源受到不法侵害時，江偉教授提出：“必須要設定一個能夠代表公共利益，而且擁有足夠有效法律手段和權威的主體代表國家提起訴訟、參與訴訟”。[1]因此，周漢華教授認為：“賦予檢察機關提起公益訴訟的權利，既體現(xiàn)了民事、行政檢察監(jiān)督權的獨立性和完整性，又體現(xiàn)了通過司法程序及時解決問題的現(xiàn)代法治精神”。[2]與其他可能擔任環(huán)境公益訴訟的原告主體相比，檢察機關具有一定的綜合優(yōu)勢，主要體現(xiàn)在：

(1)我國檢察機關具有監(jiān)察權與監(jiān)督權，體現(xiàn)了國家干預原則，國家成為其強有力的后盾，其監(jiān)督權的存在和行使也較易排除部門利益的制約，更適于以公益代表的身份提起環(huán)境公益訴訟。

(2)檢察機關擁有較專業(yè)的司法人員。在我國，檢察官必須通過國家司法考試和檢察院招考，有較強的法學理論功底和較強的業(yè)務能力，并且檢察官在實踐中積累了在不同領域提起公益訴訟的成功先例和豐富經(jīng)驗，能較專業(yè)地排除行政機關的干擾，從而以較低的成本投入高效地提起訴訟，并防止濫訴現(xiàn)象的出現(xiàn)，在一定程度上避免司法資源的浪費。

(3)環(huán)境公益訴訟的被告，一般都是具有較強實力的企業(yè)、組織，往往擁有強大的財力和社會關系資源，個人很難與其對抗。檢察機關作為國家公權力機關，作為原告與其對簿公堂，相較于公民和環(huán)保組織，其在法律的掌握、訴訟調(diào)查取證和專業(yè)技術鑒定方面有著較雄厚的人財物支持，其有能力且具備實力與經(jīng)濟實力雄厚的污染企業(yè)或享有行政權力的行政主體相抗衡，從而實現(xiàn)保護環(huán)境公益之目的。

(4)檢察機關作為專門的法律監(jiān)督機關，在官本位思想嚴重的中國，更容易得到配合，也容易得到其他相關部門的協(xié)助。面對大集團或行政機關等環(huán)境公益訴訟的被告，檢察機關作為原告更有利于平衡當事人訴訟能力，進而實現(xiàn)維護公共利益的訴求。

(5)在一般社會公眾的心目中，檢察機關作為維護國家和社會公共利益的“代言人”，法官及立法者均會從各個方面慮，將社會公眾心中的期待轉化。具體分析而言，檢察機關提起的民事公益訴訟，一般都會因其專業(yè)性而使得環(huán)境公益訴訟成為合理且必要，那么法官在具體案件的判決中，判得檢察院得以勝訴的機率也會加大；而作為“法律規(guī)范的宏觀調(diào)控者”——立法者，則需必要且充分考慮賦予檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的權利，并將這一構思在立法中得以體現(xiàn)并予以支持，從而使得檢察機關提起環(huán)境公益訴訟有法可依。

二、檢察機關提起公益訴訟的可行性分析

由上述分析可知，檢察機關作為環(huán)境公益訴訟起訴主體，維護環(huán)境公共利益有其必要性，然而想要真正發(fā)揮最大效用還需立法對其主體資格進行確認。目前，當事人適格理論的發(fā)展完善以及檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的國內(nèi)外實踐，都為檢查機關起訴主體資格的確認提供了可行性支撐。

(一)檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的理論依據(jù)

當前，環(huán)境問題的嚴重性與其解決的現(xiàn)實緊迫性需要環(huán)境公益訴訟制度的盡快建立并將其付諸實踐。當事人適格理論的進一步發(fā)展完善為我國公益訴訟主體研究提供了可能，檢察機關作為環(huán)境公益訴訟的起訴主體也就具備了相當?shù)睦碚摽尚行浴?/p>

1.國家主體理論。我國學界中關于國家能否成為民事主體的觀點不一，對國家介于公法與私法領域區(qū)分模糊的爭論從來沒有停止過。反對者認為，無論是在實體法還是程序法上，國家作為民事主體都于法無據(jù)。但筆者認為，國家可以作為民事主體。實踐中，環(huán)境污染等損害公共利益的案件皆因私法主體的局限性，而使國家不能享有訴權予之救濟。但不可否認的是，雖然國家具有公法和私法上的雙重身份，但為了適應社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，國家已越來越多地參與到民事經(jīng)濟領域中，并促進了社會經(jīng)濟的發(fā)展。在公共利益遭受侵害時，國家作為民事主體，應該被賦予具體的實體請求權進行權利救濟，國家應該具有提起訴訟的權利能力。但是國家作為一個抽象的主體，在民事法律關系當中，它并不直接享有實體權利，它需要一個確定的機關或者部門對其權利的享有和義務的承擔具體表現(xiàn)出來。

2.形式當事人理論。隨著訴訟理論的發(fā)展，傳統(tǒng)當事人理論已不能適應現(xiàn)在對公共利益保護的需求，它迫切需要提起訴訟當事人范圍的擴張。然而，我國現(xiàn)行法律只賦予公益組織、機關、個人以訴權。為了更好地保護權益，形式當事人理論應運而生，它是指對訴權享有實施權的人，一般存在于訴訟擔當?shù)那樾萎斨?。而訴訟擔當則是賦予與案件沒有直接利害關系的第三人于訴權實施的一種訴訟模式。它賦予第三人這樣一種權利——即使第三人不是實體權利的享有者也可以基于訴的利益對相對人提起涉及相對人實體權利的訴訟。在國家和社會公共利益受到侵害的案件類型中，通常沒有明確的實體權利主體，無人行使訴權，使得受侵害權利無法得到及時救濟。而通過法律規(guī)定并授權的訴訟擔當，檢察機關就可根據(jù)法律的規(guī)定作為適格的主體，提起相應的公益訴訟。形式當事人理論的進一步發(fā)展完善為我國公益訴訟主體研究提供了可能，我們由此可以認為，檢察機關作為形式當事人，成為提起環(huán)境公益訴訟的起訴主體也就具備了相當?shù)睦碚摽尚行浴?/p>

(二)檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的國內(nèi)實踐

雖然在我國的具體立法中，無論在程序上還是實體上，都尚未明確賦予檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的權利，但是在司法實踐中，為了維護社會公共環(huán)境利益，很多地方檢察機關已經(jīng)實踐先行，走上了環(huán)境公益訴訟之路。20世紀九十年代以來，在浙江、貴州、云南、江蘇、江西、上海等地，都相繼出現(xiàn)了檢察院提起公益訴訟并且勝訴的案例，取得了良好的法律效果和社會效果。據(jù)不完全統(tǒng)計，自 1997 年以來，從河南省方城縣檢察院就國有資產(chǎn)流失提起公訴開始，截至2004年度，我國各地檢察機關提起的公益訴訟約達到 200 起。[3]其中，河南省各級檢察機關共提起此類涉及國有資產(chǎn)轉移的民事訴訟近百起，法院已經(jīng)判決的70余起，檢察機關全部勝訴。在已判決的70多起案件中，所有敗訴的被告，無一上訴。[4]

除此以外，2004年12月，四川省人民檢察院民事行政檢察部還設立了“公益訴訟人”制度，規(guī)定，“保護國家和集體公共利益，除屬于當事人處分權范圍內(nèi)的案件和純家庭成員之間糾紛的案件外，檢察機關都可支持起訴”②。這些都是我國檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟方面的有益嘗試。

雖然我國現(xiàn)行民事訴訟法并未規(guī)定檢察機關應當作為原告提起民事公益訴訟，但是，從實踐總結來看，檢察機關作為原告提起的民事公益訴訟多以勝訴告終。這些案例，無論是在實體上還是程序上，都對賦予檢察機關環(huán)境公益訴權提供了很好的借鑒。當然，單純依靠國內(nèi)的司法實踐實現(xiàn)檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的目標還略顯單薄，因此，科學考察和借鑒域外經(jīng)驗能為其提供更好的制度基礎。

(三)檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的域外考察

無論是在大陸法系還是在英美法系中，檢察機關作為公共利益的化身，都是最高法律秩序的代表者，并且各國皆通過憲法確立其法律監(jiān)督機關的地位，使其處于一種超然的地位，通過行使檢察權達到保護環(huán)境公益的目的。

檢察制度最初起源于12世紀法國的檢察理論。該理論認為，檢察機關的職責就是維護公益。[5]P3871806年，法國《民事訴訟法》就賦予檢察機關民事訴權的方式，在公共秩序和公共利益遭受侵害之虞，通過提起民事訴訟的方式，對其予以保護。而在1976年得以通過實施的法國《新民事訴訟法典》中，在其第13編關于檢察院職權的部分，專門規(guī)定了檢察院“代表社會”，無論是作為“主當事人”還是“從當事人”，都可以參加公益訴訟[6]；還規(guī)定，“凡是在公共秩序受到危害的情況下，檢察機關可以依職權提起訴訟”。由此，法國也就確立了檢察機關通過起訴或其他方式介入環(huán)境公共利益保護的基礎法律依據(jù)。

在英國，其公益訴訟的主要特點體現(xiàn)在：但凡出現(xiàn)公共利益可能或者正在遭受非法侵害的事實，檢察長就可根據(jù)請求人的要求，以該檢察長的名義向法院提起訴訟，也可以單純依職權提起訴訟。即，在提起公益訴訟的原告資格方面，檢察長是唯一能夠在法庭上代表社會公眾的公共利益進行訴訟。倘若檢察長對私人提起公益訴訟持消極態(tài)度，那么法院也就無權審理該案件。當然，為彌補傳統(tǒng)法律在環(huán)境公益保護方面的不足，英國適時修改相關法律規(guī)定，以賦予環(huán)境損害的受害人和檢察長都可以提起旨在維護環(huán)境公益的訴訟。由此可見，英國檢察機關在提起環(huán)境公益訴訟方面具有無可比擬的優(yōu)勢地位。

美國的環(huán)境公益訴訟制度在世界上是最為發(fā)達與成熟的。一是私人檢察總長制度的誕生。當違法行為危害到公共利益時，除直接利害關系人享有訴權之外，國會可以通過授權某個公共官吏或者其他任何人提起訴訟以使該違法行為得以制止和消滅，而該得到授權的人即私人檢察總長。二是由檢察官直接提起環(huán)境民事公益訴訟。當然，美國法律賦予檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的范圍較為寬泛，具體散見于聯(lián)邦政府制定的1969年《國家環(huán)境政策法》的基本法律層面，以及1970年至1972年修改通過的《清潔空氣法》、《清潔水法》、《噪音管制法》、《有毒物品控制法》、《固體廢棄物防治法》等單行環(huán)境法規(guī)。這些法律都通過具體的條文規(guī)定，賦予檢察長依授權提起公益訴訟的權利，甚至鼓勵和支持相應的環(huán)境主管機關及受侵害的個人提起訴訟。[7]P205

通過對域外公益訴訟在原告資格上的較大突破分析可知，檢察機關作為公益訴訟案件“‘起訴人’的絕對權利”，甚至成為環(huán)境公益訴訟的主要“操縱者”，決定著公益訴訟的開啟與否以及對當事人公益訴權的限制。由檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟不僅是必要的而且是可行的。然而，邏輯上合理性并不能保證其在實踐中也是一帆風順。由于受多種因素的制約，近年來，我國關于檢察機關提起環(huán)境公益訴訟仍存在諸多障礙和問題，其具體操作路徑還有待完善。

三、檢察機關提起環(huán)境公益訴訟面臨的障礙

2003年4月，山東省樂陵市檢察院訴金鑫化工一案③開啟了我國檢察機關提起環(huán)境公益訴訟之先河，各級檢察機關在能動司法理念指導下對環(huán)境公益訴訟展開了一系列實踐探索。根據(jù)已收集到的資料，截至2012年11月，檢察機關已參與辦理了18起環(huán)境公益訴訟的案件，均通過民事公益訴訟的方式進行(下文探討的檢察機關提起的環(huán)境公益訴訟均為環(huán)境民事公益訴訟)。通過對這些實踐探索進行反思不難發(fā)現(xiàn)，法律依據(jù)不足是檢察機關提起環(huán)境公益訴訟面臨的最大障礙，這也使得各地在實踐中對檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的具體操作路徑設計上各有特色，這種“地方特色”在對檢察機關角色定位和起訴方式上表現(xiàn)得尤為突出，給檢察機關提起環(huán)境公益訴訟形成制度性的實踐模式帶來巨大困擾。當然，檢察機關提起環(huán)境公益訴訟中面臨的障礙遠不止于此，還存在訴訟權利不清晰、舉證難、執(zhí)行難和訴訟費用負擔等諸多障礙。但法律依據(jù)不足、角色定位不清和起訴方式不規(guī)范這些障礙是處于環(huán)境公益訴訟進程啟動時最先面臨的問題，對于案件能否進入訴訟程序以及進入訴訟程序之后如何繼續(xù)進行起關鍵作用。

(一)法律依據(jù)不足

結合近年來檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的實踐，不難發(fā)現(xiàn)，法律依據(jù)不足是檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的最大障礙。我國法律中關于環(huán)境公益訴訟的立法長期缺位，環(huán)境公益訴訟的新規(guī)定又過于保守和模糊，現(xiàn)行法律中始終沒有明確賦予檢察機關以起訴資格，很多環(huán)境案件因此難以進入訴訟程序。

我國《民事訴訟法》確立的是檢察機關對民事審判進行法律監(jiān)督原則和支持起訴原則，并且在起訴的主體上也限定為與案件有直接利害關系的實體當事人，致使中國民事公益訴訟制度的確立至少推延了幾十年?！盵8]檢察機關提起的環(huán)境公益訴訟案件中，被告往往對檢察機關的原告資格提出質(zhì)疑。在2012年民事訴訟法修訂前，檢察機關應對這種質(zhì)疑所提供法律依據(jù)有以下幾種：一是援引《憲法》和《人民檢察院組織法》對其性質(zhì)和職能的規(guī)定，認為檢察機關提起民事公益訴訟正是行使其法律監(jiān)督權的體現(xiàn)；二是援引原《環(huán)境保護法》第6條的原則性規(guī)定，認為檢察機關有權控告和檢舉污染破壞環(huán)境的個人和單位；三是援引原《民事訴訟法》第15條對支持起訴的概括性規(guī)定，認為其中的“機關”包括檢察機關。四是援引刑事訴訟中附帶民事訴訟制度的規(guī)定，當集體和國家的財產(chǎn)遭受損害時，檢察院可附帶提起民事訴訟；五是通過效力層級比較低的地方性法規(guī)或規(guī)范性文件、法律解釋間接為檢察機關的原告資格確立法律依據(jù)，如浙江省高院、浙江省環(huán)保廳制定的《關于積極運用民事行政檢察職能加強環(huán)境保護的意見》(2010)。然而這些規(guī)定中，前兩種過于原則，第三種不夠清晰有力，第四種僅限于財產(chǎn)損害，適用范圍過于局限，第五種效力層級太低，均不能為檢察機關提起環(huán)境公益訴訟提供充分的法律依據(jù)。

2012年8月31日最新修訂后的《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“法律規(guī)定的機關和有關組織”可以就污染環(huán)境案件向人民法院提起公益訴訟。據(jù)此，在我國進行環(huán)境公益民事訴訟有了明確的法律依據(jù)，避免了環(huán)境民事公益訴訟實踐無法可依、于法無據(jù)的尷尬局面。不過，對于構建完整意義上的環(huán)境民事公益訴訟制度而言，該條規(guī)定仍過于粗陋——如何界定“環(huán)境公共利益”、“法律規(guī)定的機關”依然不明確，“機關”是否包括檢察機關，哪些“法律”可以規(guī)定有權起訴的“機關”，應由誰來界定“環(huán)境公共利益”等問題依然有待進一步明確。2014年新修訂的《環(huán)境保護法》對環(huán)境公益訴訟的規(guī)定也較為原則，并未明確檢察機關的環(huán)境公益訴權，需要進一步細化。

在國家法律中沒有明確賦予檢察機關起訴資格，始終是檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的最大障礙。

(二)具體操作路徑不清晰

長期以來立法的缺位和法律規(guī)定的模糊，使檢察機關開展環(huán)境公益訴訟的探索實踐先于立法的局面始終無法突破，各地在實踐中對檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的具體操作路徑設計也做法不一，各具特色。這種“地方特色”在對檢察機關角色定位和起訴方式上表現(xiàn)得尤為突出，這給檢察機關提起環(huán)境公益訴訟形成制度性的實踐模式帶來巨大困擾，限制了其主體作用的發(fā)揮。

1.角色定位不清。檢察機關作為我國的法律監(jiān)督機關，其性質(zhì)具有特殊性?！稇椃ā焚x予其保證法律實施的統(tǒng)一性和正確性的職權，《民事訴訟法》也規(guī)定了檢察機關對民事審判活動實行法律監(jiān)督，而在檢察機關提起的環(huán)境民事公益訴訟中，其又具備訴訟法律關系主體的身份，但在訴訟中，它又不同于一般的參加者和發(fā)動者，所以，如何在這類訴訟中給檢察機關進行合理的定位是非常重要的。由于缺乏明確法律規(guī)定，而檢察機關和環(huán)境民事公益訴訟本身性質(zhì)又極為特殊，理論界又存在“當事人說”、“法律監(jiān)督者說”、“雙重身份說”、“民事公訴人說”的分歧，所以，在由檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟實踐中往往面臨訴訟地位不清的障礙，檢察機關以何種身份行使環(huán)境公益訴權各地規(guī)定不甚明了。目前，我國檢察機關參與環(huán)境公益訴訟的方式主要是以原告的身份向法院提起民事公益訴訟，但是，不同的地方對出庭的檢察機關工作人員的稱謂不盡相同，并沒有形成統(tǒng)一稱謂。多數(shù)案件中檢察機關的座牌上寫的并不是“原告”，有的地方寫的是“起訴機關”，有的地方寫的是“公益訴訟人”，還有的地方寫的是“公益訴訟原告人”，還有的地方稱其為檢察員等。這種訴訟地位不清的障礙使其享有的訴訟權利也相當模糊。檢察機關能否申請調(diào)解與和解、能否提出上訴與反訴、與環(huán)境受害人處分權的沖突應如何協(xié)調(diào)、檢察機關的起訴書如何制作、檢察機關出席庭審應該如何稱謂、如何對庭審活動進行監(jiān)督等等，目前都還沒有形成統(tǒng)一的認識，給環(huán)境民事審判活動的進行帶來諸多困難，使其缺乏應有的嚴肅性。

2.起訴方式不規(guī)范。實踐中，檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟的方式有支持起訴、督促起訴與直接起訴三種，這三種起訴方式各自有不同的適用范圍。畢竟檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟于法無據(jù)，各地在實踐探索中做法不一，檢察機關對這三種起訴方式的區(qū)分卻不是很明確，對這三種方式的選擇存在較大的隨意性。實踐中常常存在這樣一種情況：相同或者類似的案件，不同的地方會采取不同起訴方式，最后達到的效果也各不相同。通過梳理收集到的檢察機關已經(jīng)提起環(huán)境公益訴訟的案件可以發(fā)現(xiàn)：目前我國檢察機關參與環(huán)境公益訴訟的方式主要是以原告的身份向法院提起民事公益訴訟，其他的形式則包括督促環(huán)境保護行政主管部門或者地方政府起訴和刑事附帶民事訴訟等。具體而言，檢察機關直接起訴的有10起案件，支持(督促)起訴的有3起，提起刑事附帶民事訴訟的有2起。④并且無論是選擇何種起訴方式，起訴后的程序也不規(guī)范：在管轄方面，絕大多數(shù)是基層檢察院向基層法院提起訴訟，但是還有個別是地市檢察院向基層法院提起訴訟；在審理程序方而，大部分適用了一審普通程序，但也有個別案件適用簡易程序。這種程序上的不統(tǒng)一和隨意性使得環(huán)境公益訴訟喪失了應有的嚴肅性。

檢察機關開展環(huán)境公益訴訟主要的障礙在于法律依據(jù)不足，各地在實踐中對檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的角色定位、起訴方式等具體操作路徑設計做法不一，無法形成制度性的實踐模式。針對目前實踐中的障礙，需要實施必要的立法完善與制度變革，完善檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的制度設計勢在必行。

四、檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的制度設計

要使檢察機關能在環(huán)境公益訴訟中有效地履行訴訟職責，保護國家環(huán)境公益，必須設計出良好的制度作為保障。

(一)立法明確賦予檢察機關起訴資格

筆者認為，制度設計必須源于法律的保障方能奏效，完善檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的制度設計首先應從立法上明確賦予檢察機關起訴資格，從根本上改變于法無據(jù)的尷尬局面。具體而言，應從立法和司法解釋兩個層面進行完善。

1.立法方面。一方面，要從修改《憲法》、《民事訴訟法》、《人民檢察院組織法》的原則性規(guī)定入手，力爭體現(xiàn)“檢察機關參與民事訴訟原則”。如應該在《憲法》條文中明確授予檢察機關代表國家利益和社會公共利益行使公訴權的職能；相應地，在《民事訴訟法》中對檢察機關在民事領域行使公訴權的具體原則和運行模式進行相應的構建；《人民檢察院組織法》中應明確規(guī)定：對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，檢察機關可以支持起訴、督促起訴或直接向人民法院提起訴訟。另一方面，借鑒《海洋環(huán)境保護法》中明確賦予海洋環(huán)境保護監(jiān)督管理部門以環(huán)境公益訴訟起訴權的模式，在《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等相關實體法中明確賦予檢察機關起訴資格。不過，此種途徑需要進行大量的實體法修改，這是一個龐大而又復雜的系統(tǒng)工程，短時間內(nèi)難以實現(xiàn)。

2.司法解釋方面。在現(xiàn)有的法律框架下，可以由最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合制定司法解釋，通過司法解釋來規(guī)定檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的權利，在法律授權范圍內(nèi)對環(huán)境公益訴訟案件如何適用法律作出明確、具體的指導性規(guī)則；將對檢察院的概括性授權具體化，對檢察機關辦理環(huán)境公益訴訟案件的適用法律的實體和程序事項進行集中闡釋，以此細化環(huán)境公益訴訟條款的規(guī)定，為檢察機關和審判機關辦理具體環(huán)境公益訴訟案件提供具有可操作性的方法。由于《民事訴訟法》和《環(huán)境保護法》剛剛修改過，考慮到其短期內(nèi)已不可能再大幅修改，因此，通過司法解釋路徑構建環(huán)境公益訴訟的具體規(guī)則符合能動司法理念，是現(xiàn)有法律框架下構建環(huán)境公益訴訟制度的最為便捷途徑。

(二)檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的制度設計

制度設計的首要問題是解決檢察機關在環(huán)境民事公益訴訟中的角色定位，在此基礎上方能對規(guī)范起訴方式和訴訟程序等具體操作路徑的設計進行完善。

1.對檢察機關在環(huán)境民事公益訴訟中的角色進行定位。檢察機關本身作為國家法律監(jiān)督機關，在其提起的環(huán)境民事公益訴訟中，又具備訴訟法律關系主體的身份。為了追求公正的審判結果，保證當事人雙方處于平等地位，應對檢察機關在環(huán)境民事公益訴訟中的地位和角色進行合理定位，對其角色的沖突進行衡平。事實上，在我國刑事訴訟中，檢察機關同樣是具有雙重身份的：一方面檢察機關是國家公訴人，代表國家追訴犯罪；另一方面檢察機關又是法律監(jiān)督者，對刑事審判活動進行監(jiān)督。這為檢察機關在民事公益訴訟中的角色定位提供了可供參考的范式。筆者認為，應將檢察機關定位于“環(huán)境民事公益公訴人”的地位，并據(jù)此進行合理的程序設計，唯有如此，方能對檢察機關在環(huán)境民事公益訴訟中的身份進行衡平。具體而言：首先，在審判過程中，檢察機關不能以國家公權力機關對環(huán)境侵害者施壓，也不能在審判進程中對法院的民事審判活動行使法律監(jiān)督權，以此來避免干涉法院的獨立審判權。其次，檢察機關在環(huán)境民事公益訴訟中應與當事人保持平等的法律地位，享有相同或者相應的的訴訟權利，承擔相應的訴訟義務。最后，考慮到檢察機關作為國家公權力機關的天然優(yōu)勢，應通過某些特殊制度設計來保證雙方實質(zhì)上處于平等地位。例如規(guī)范環(huán)境民事公益訴訟中的鑒定規(guī)則，建立專門的環(huán)境損害鑒定評估機構，明確鑒定標準、程序和收費標準，保證鑒定機構的獨立性，從而提供客觀公正的鑒定結論。

2.規(guī)范起訴方式。檢察機關在實踐中對起訴方式選擇的隨意性會影響環(huán)境公益訴訟的實效，因此，應規(guī)范不同類型的案件分別采取不同的起訴方式，通過立法或者司法解釋對支持起訴、督促起訴和直接起訴這三種起訴方式的適用范圍做出規(guī)定。

(1)支持起訴。當有其他主體可以提起環(huán)境公益訴訟，但當事人處于明顯弱勢地位，證據(jù)收集困難或者訴訟能力缺乏而無力起訴時，檢察機關可以支持起訴。檢察機關的支持起訴包括兩個層次的內(nèi)容：首先是提供物質(zhì)、專業(yè)技能等方面幫助；其次是通過向人民法院發(fā)出“支持起訴意見書”或者出席法庭支持起訴，提供法律幫助。

(2)督促起訴。當有其他主體有權提起環(huán)境公益訴訟而又怠于起訴時，檢察機關可以督促起訴。關于督促起訴的案件，檢察機關認為確有督促起訴必要的，應首先以檢察建議等方式督促有關主體依法提起環(huán)境公益訴訟，當被督促主體在收到關于提起民事訴訟的檢察建議合理期限內(nèi)不提起訴訟的，應書面說明不起訴理由。不起訴理由不成立的，檢察機關可以要求被督促主體提起民事公益訴訟，或者由檢察機關以原告的身份直接提起環(huán)境公益訴訟。

(3)直接起訴。對環(huán)境公共利益有嚴重損害的行為，但沒有適格主體提起訴訟，或者經(jīng)過督促后適格主體仍然不起訟的，檢察機關可直接提起環(huán)境公益訴訟。

3.明確訴訟規(guī)則和程序。由于檢察機關主體的特殊性和環(huán)境民事公益訴訟性質(zhì)的特殊性，檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟很難完全適用普通民事訴訟程序。對此，筆者認為有必要建立環(huán)境民事公益訴訟的特別規(guī)范，明確檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟案件來源與審查、管轄、審判組織、調(diào)解、判決執(zhí)行和審判監(jiān)督程序，并對舉證責任分配規(guī)則、鑒定規(guī)則和訴訟費用負擔規(guī)則做出特殊規(guī)定。然而，這一整套規(guī)則和程序的設計是一項浩瀚龐大的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就。如前所述，在近年來檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的實踐中，比較突出的問題是管轄和審理程序上存在較強的隨意性，筆者擬從這兩個方面入手，進行初步的制度設計，為形成一整套的訴訟規(guī)則和程序奠定基礎。

(1)在管轄方面。檢察機關提起環(huán)境公益訴訟案件不同于普通的民事訴訟程序，應考慮立案管轄問題。由檢察機關提起的環(huán)境公益訴訟案件往往案情復雜、影響范圍廣，因而應提高立案機關的級別：對于直接提起環(huán)境公益訴訟案件的權限由市級以上檢察機關行使為宜；而對于督促起訴和支持起訴的案件的立案權限則可以由基層檢察機關行使。在審判管轄方面可以直接規(guī)定檢察機關只能向同級人民法院提起環(huán)境公益訴訟案件。地域管轄則可以參照民事侵權之訴的地域管轄規(guī)則。

(2)在審理程序方面。應參照普通民事訴訟程序，對檢察機關提起環(huán)境公益訴訟案件的起訴、出庭、審理各個環(huán)節(jié)做出明確具體的規(guī)定。如明晰檢察機關的起訴書制作格式、確定檢察機關出席庭審應是的稱謂、排除簡易程序的適用。

(3)在訴訟費用負擔規(guī)則方面。我國檢察機關的工作重心在刑事案件方面，民行檢察工作的人員配備相對較少，無力辦理大量的環(huán)境公益訴訟案件。出于訴訟風險的考慮，如果恪守訴訟費用由敗訴方承擔的規(guī)則，則會挫傷檢察機關作提起環(huán)境公益訴訟的積極性。在這種情況下，應改進訴訟費用負擔制，激勵檢察機關提起訴訟，從而避免環(huán)境公益案件陷入無人起訴的尷尬境地。如可以吸收法院判決的環(huán)境損害賠償金、社會各界捐贈的資金及存款利息等建立專門的環(huán)境公益訴訟基金，用于支付案件受理費、調(diào)查取證費、檢測費、鑒定費、化驗費、評估費、環(huán)境修復費用等。同時規(guī)定檢察機關無需預交訴訟費用，若被告敗訴則由被告承擔訴訟費用，若檢察機關敗訴則從環(huán)境公益訴訟基金中撥付。

(三)檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的溝通和協(xié)調(diào)機制

在現(xiàn)有法律框架下，檢察機關是提起環(huán)境公益訴訟的適格主體，但并不是唯一主體，環(huán)保社會組織、特定條件下環(huán)保行政機關都有權提起環(huán)境公益訴訟。環(huán)境公益訴訟進程中，檢察機關如何與其他起訴主體進行協(xié)調(diào)是無法回避的問題，這就需要通過合理的制度設計對各個主體間進行溝通和協(xié)調(diào)。

1.檢察機關環(huán)境公益訴訟起訴權與環(huán)境受害人民事訴權的協(xié)調(diào)。環(huán)境侵害對象具有廣泛性，實踐中往往會存在這樣的沖突：當檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟之后，其他環(huán)境受害人是否有權另行起訴？筆者認為，檢察機關作為“環(huán)境民事公益公訴人”，一定程度上突破了傳統(tǒng)當事人理論的限制，但是這種突破應當是有限度的，檢察機關不能代替環(huán)境受害人對環(huán)境損害主張權利，其訴訟目的在于消除環(huán)境侵害行為對環(huán)境和生態(tài)造成破壞，維護環(huán)境公益。因此，應通過對檢察機關的訴訟請求進行限制，限定在“停止侵害、排除妨害、消除影響”這幾種，以防止檢查機關對環(huán)境受害人處分權的侵害。

2.與環(huán)境行政主管部門之間的溝通和協(xié)調(diào)。環(huán)境保護是環(huán)境行政主管部門本身職責所在，為了最大限度的節(jié)約司法行政資源，檢察機關在提起環(huán)境公益訴訟前應設置一個前置程序，檢察機關應先建議環(huán)境行政主管部門依法履行職責，當其經(jīng)過一段合理期限仍舊不履行職責時，檢察機關再啟動訴訟程序。

綜上分析，在當前的國情下，檢察機關作為我國的法律監(jiān)督機關和社會公共利益的代表，賦予其環(huán)境公益訴訟的起訴資格可以使環(huán)境公益及時得到司法救濟和保護，對維護環(huán)境公益、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。由于法律依據(jù)和具體操作路徑不明確，檢察機關提起環(huán)境公益訴訟仍存在障礙。鑒于此，應當通過立法進一步明確檢察機關起訴資格，對其在環(huán)境公益訴訟中的角色進行定位，完善相關訴訟規(guī)則和程序，以更好地維護環(huán)境公益。

注釋：

① 新《中華人民共和國環(huán)境保護法》第58條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：(一)依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；(二)專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟利益。”

② 參見《法制日報》，2004年12月15日，第1版。這里規(guī)定的支持起訴的范圍非常廣泛，包括為環(huán)境公益提起的訴訟。

③ 2003年4月22日，山東省德州市樂陵市人民檢察院對金鑫化工廠非法小煉油項目提起環(huán)境民事公益訴訟，因為該項目嚴重污染環(huán)境，損害了人民群眾的身體健康，對社會穩(wěn)定造成了很大影響，檢察院請求法院作出判決。同年5月9日，樂陵市人民法院支持了樂陵市人民檢察院的訴訟請求，判決金鑫化工廠敗訴，要求其自行拆除污染設施、停止侵害并消除妨礙和危險。

④ 此數(shù)據(jù)參見孫洪申、陶伯進《檢察機關參與環(huán)境公益訴訟的雙重觀察——兼論《民事訴訟法》第55條之完善》(2013.5《東方法學》)。

[1] 江偉.略論檢察監(jiān)督權在民事訴訟中的行使[J].人民檢察,2005，18.

[2] 黃亞宇.生態(tài)環(huán)境公益訴訟起訴主體的多元性及序位安排——兼與李摯萍教授商榷[J].廣西社會科學,2013，7.

[3] 別濤.中國的環(huán)境公益訴訟及其立法設想[J].中國環(huán)境法治,2006，7.

[4] 章武生.中國群體訴訟理論與案例評析[M].北京:法律出版社,2009.

[5] 張衛(wèi)平.程序的公正實現(xiàn)中的沖突與衡平[M].成都：成都人民出版社,1993.

[6] 張式軍，謝偉.檢察機關提起環(huán)境公益訴訟問題初探[J].社會科學家，2007，5.

[7] [美]普欽斯基.美國民事訴訟[M].江偉，劉家輝譯.北京：法律出版社，1983.

[8] 蔡彥敏.中國環(huán)境民事公益訴訟的檢察擔當[J].中外法學,2011，1.

(責任編輯：唐艷秋)

Construction of the Subject Qualification of Procuratorial Organs in Environmental Public Interest Litigation

ZhangFeng

(Law School of Shandong Normal University，Jinan Shandong 250014)

As China's procuratorial organs of legal supervision organs and representative of social public interests,protecting the environment public interests and citizen’s environmental rights and interests is its deserved duties.Therefore,the procuratorial organs participate in environmental public interest litigation as plaintiff is not only necessary but also feasible,which is successfully experienced in practice.So it has the natural advantage over the other subjects . Considering the legal basis and specific operating path is not so clear,there are still certain obstacles in giving the procuratorial legal supervision organs in environmental litigation right.So the system of environmental public interest litigation delivered by the procuratorial organs should be designed and improved to play an important role as the subject of the litigation.

procuratorial organs；environmental public interest litigation；subject qualification

1002—6274(2015)01—120—09

本文系國家社科基金項目“我國環(huán)境公益訴訟起訴資格法律制度研究”(14BFX112)、山東省社科規(guī)劃研究項目“山東省低碳發(fā)展路徑調(diào)查研究”(13CDYJ02)的階段性成果。

張 鋒(1969-)，女，山東萊西人，法學博士，山東師范大學法學院教授，研究方向為環(huán)境與資源保護法學、訴訟法學。

DF71 < class="emphasis_bold">【文獻標識碼】A

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