關于健全防災減災救災體制的實踐與思考

彭 軍

關于健全防災減災救災體制的實踐與思考

彭 軍

長期以來，黨中央、國務院高度重視防災減災救災工作，黨的十八大報告首次將防災減災作為生態(tài)文明建設重要內(nèi)容提出來，十八屆三中全會提出了“健全防災減災救災體制”的改革任務。根據(jù)十八屆三中全會的精神，結合湖北省情災情實際，我們對“健全防災減災救災體制”問題作了一些探索與思考。

一、建立“屬地為主”責任體系，實施自然災害生活救助精細化管理

（一）建立分擔機制，確定自然災害生活救助資金投入分擔責任。2011年1月，財政部、民政部聯(lián)合出臺了《自然災害生活救助資金管理辦法》（財社〔2011〕6號），中央財政把湖北劃歸中西部地區(qū)補助類別，確定中央和省級自然災害生活救助資金分擔比例為7∶3。隨后，我廳會同省財政廳聯(lián)合出臺了《湖北省自然災害生活救助資金管理暫行辦法》，確定自然災害生活救助資金所需地方分擔部分省和市州、縣按6∶4分擔。截止2014年11月，全省有102個市州、縣（市、區(qū)）出臺了相關文件，明確了本級自然災害生活救助資金預算比例及管理辦法，標志著我省自然災害生活救助資金分擔機制實現(xiàn)全覆蓋，自然災害應急救助的資金保障體制基本建立。

（二）建立救助標準，實施自然災害精準救助。一是出臺救助標準。2013年制定了《湖北省自然災害生活救助資金精細化管理辦法》?！掇k法》是全國第一個把自然災害生活救助碎片政策系統(tǒng)化、體系化，首次對我省自然災害生活救助進行了“三個明確”：即救助對象分類明確，救助標準明確，救助資金發(fā)放和公示時限明確。二是深入推動政策落地，及時總結推廣經(jīng)驗。我廳選擇京山縣、谷城縣、夷陵區(qū)等地作為先行試點。京山縣形成了“一個《辦法》管總，兩本臺賬規(guī)范，三個對口運行，四個環(huán)節(jié)到戶”的自然災害生活救助精細化管理模式。三是健全電子臺賬，全面開展跟蹤問效。開發(fā)建立“湖北省自然災害生活救助跟蹤問效信息系統(tǒng)”，目前已在隨州上線試點，全面推行以后，全省自然災害救助情況可實現(xiàn)時時跟蹤查詢，便于檢查問效。

（三）建立災情會商通報制度，提高自然災害應急救助決策水平。一是建立統(tǒng)計管理制度，強化考核通報。2012年我廳制發(fā)了《湖北省自然災害情況統(tǒng)計制度》，明確考核細則，建立季通報、年總評考核通報辦法，考核結果與年終評優(yōu)和資金撥付掛鉤，強化各級民政部門做好災情統(tǒng)計上報管理工作的責任。二是建立災情會商和評估機制，強化涉災部門聯(lián)動合作。省減災委辦公室堅持每季召集省防辦、國土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、地震、氣象、民政等涉災管理部門會商綜合本季度災情，研討下季度災害趨勢。三是建立和培訓災害信息員隊伍，強化災情管理“最后一公里”。建立了一支覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)、村五個層級3.32萬人規(guī)模的災害信息員隊伍。同時，編印了培訓教材和災害信息員實用手冊，每年進行一次業(yè)務輪訓。四是建立基于衛(wèi)星報災系統(tǒng)，強化科技在災情管理中的運用。建立了以小型移動平臺、大屏顯示系統(tǒng)、應急指揮視頻系統(tǒng)為主要內(nèi)容的省級自然災害應急指揮平臺。加快實施基于自主衛(wèi)星報災系統(tǒng)和北斗示范運用服務工程，給省、市、縣、鄉(xiāng)配發(fā)手持報災終端、核查與決策支持終端，有力提升災情采集及報送水平。

二、實施綜合防災減災規(guī)劃，全面提升基層綜合減災能力

《國家綜合防災減災規(guī)劃（2011—2015）》印發(fā)后，我省迅速編制了《湖北省綜合防災減災“十二五”規(guī)劃》，經(jīng)省政府常務會議審定后于2012年6月發(fā)布實施。經(jīng)過四年探索，《規(guī)劃》實施取得了一系列突破。

（一）建立完善防災減災救災組織管理體制機制。建立了省、市、縣三級減災委員會及綜合協(xié)調(diào)機構，決策咨詢機構，編制完善了各級各類應急預案11.7萬件，并適時開展應急演練活動；建立完善了橫向和縱向相結合的災情溝通、會商、評估和發(fā)布機制，實現(xiàn)了災情信息共享；出臺了《湖北省綜合減災示范社區(qū)標準》和《救災應急工作規(guī)程》《救災捐贈工作規(guī)程》等規(guī)范性文件，為減災救災工作提供了制度保障。

（二）建立健全防災減災宣傳教育體系。一是集中開展防災減災知識宣傳教育活動。2011年至2014年，全省各級減災委共舉辦集中宣傳教育活動4.87萬場次，發(fā)放宣傳資料556萬份，制作宣傳展板5.21萬塊，開展應急演練4733次，參加人員854萬人次，有效地擴大了社會影響。二是大力加強宣傳陣地建設。省消防總隊、省人防辦、武漢市婦聯(lián)等單位先后建成集演練、科普、應急避難為一體的防災減災宣教陣地。孝昌縣、秭歸縣、麻城市等地，先后建成集城市應急指揮、逃生路線、避難場所于一體的城市應急避難體系，極大提升了城鎮(zhèn)減災水平。三是“從娃娃抓起”，將防災減災知識納入中小學、幼兒園教育和文化、科技、衛(wèi)生“三下鄉(xiāng)”活動內(nèi)容。四是把減災知識宣傳和應急演練活動融入文明城市、文明單位、文明村鎮(zhèn)創(chuàng)建之中，千方百計增強全民防災減災意識。

（三）積極推進綜合防災減災項目實施。一是加強各類自然災害監(jiān)測站網(wǎng)和預警預報系統(tǒng)建設。全省設立地質(zhì)災害監(jiān)測站6794個、國家級和區(qū)域性氣象觀測站2510個、水質(zhì)和空氣監(jiān)測站71個、國家和省級林業(yè)測報點69個，建成省級自然災害應急救助指揮視頻系統(tǒng)，有效提升應急指揮和管理能力。二是積極推進防災減災基礎性工程項目建設。2012—2014年，共籌措資金207.82億元，累計實施中小學校舍安全工程項目9502個，完成農(nóng)村危房改造36.228萬戶，完成118處地質(zhì)災害隱患勘查、治理和搬遷避險，完成2906個病險水庫除險加固，有效提升了自然災害工程防御能力。三是積極探索建立自然災害風險隱患點數(shù)據(jù)庫。宜昌市夷陵區(qū)，荊州市沙市區(qū)、恩施州建始縣、咸寧市赤壁市等地，率先開展自然災害風險隱患點數(shù)據(jù)庫建設試點工作，全面勘查行政區(qū)域內(nèi)災害風險隱患，建立風險數(shù)據(jù)臺賬，并及時在社區(qū)公示，提出管理和消除計劃時間表，實行動態(tài)管理。四是積極推進救災物資儲備體系建設。印發(fā)了《湖北省救災物資儲備庫項目建設規(guī)劃》，計劃至2017年建成以武漢中央級救災物資儲備庫為龍頭，省級7個區(qū)域性救災物資儲備庫為骨干，市縣級救災物資儲備庫為基礎的儲備格局，構筑“保障全省、服務全國”的救災物資儲備保障體系。

（四）扎實開展“兩個創(chuàng)建”。一是創(chuàng)建“綜合減災示范社區(qū)”。制定國家和省級綜合減災示范社區(qū)考評細則，每年堅持評選驗收。2011—2014年，全省共有176個社區(qū)達到國家級“綜合減災示范社區(qū)”的標準，400個社區(qū)達到省級“綜合減災示范社區(qū)”的標準，省級財政共拿出700萬元對命名表彰的社區(qū)給予了獎勵，武漢、宜昌、荊州等地一批示范社區(qū)創(chuàng)建經(jīng)驗在全國得到推廣。二是創(chuàng)建“防災減災救災示范縣”。省減災委、民政廳為探索縣級行政區(qū)域內(nèi)防災減災救災工作途徑與方法，選擇在恩施州建始縣為工作試點，大膽探索銳意創(chuàng)新，及時總結出了縣（市、區(qū)）綜合防災減災救災體制建設的“四個同步”“三個機制”“四項建設”的新經(jīng)驗。

（五）推進自然災害風險分擔機制建設。2008年以來，我廳會同省財政廳、保監(jiān)會等部門，對農(nóng)村“兩屬兩戶”（軍屬、烈屬、五保戶、低保戶）實施了政策性農(nóng)房保險，投保9元，最高理賠3000元，所需資金由省、市、縣（市、區(qū)）財政共同負擔，7年共向1047.27萬戶農(nóng)戶投保9426.03萬元，理賠3479.98萬元，為17139戶恢復重建農(nóng)民解決了燃眉之急。先后在宜昌市夷陵區(qū)、十堰市鄖縣舉辦試點，以縣為一個投保單位，實現(xiàn)農(nóng)村居民農(nóng)房保險全覆蓋。

三、聚合社會力量，健全社會參與災害應急救助動員機制

（一）依據(jù)社區(qū)，建立參與減災救災三支隊伍。結合綜合減災示范社區(qū)創(chuàng)建，一是以社區(qū)居民樓棟為單位，建立社區(qū)減災的“一長三員”隊伍，即：設立一名樓棟長、一名災情信息員、一名隱患排查員、一名緊急疏散引導員。二是以社區(qū)網(wǎng)格管理員為主體，建立社區(qū)防災減災管理隊伍。三是社區(qū)居民自愿參與，建立社區(qū)防災減災應急隊伍。

（二）探索建立救災捐贈新模式。一是依法審查確定參與接收捐贈社會組織主體，統(tǒng)一分布接收捐贈賬戶和接收使用情況公示方式。目前，省內(nèi)通過資格審查并開展工作的社會組織為省慈善總會、省紅十字會、省青基會3家。二是印發(fā)《湖北省救災捐贈管理辦法》和《救災捐贈款物統(tǒng)計制度》，設定救災捐贈的啟動程序和管理措施。三是對外接收捐贈期間，堅持每天通過湖北民政門戶網(wǎng)站、新聞媒體公布接收捐贈及使用情況。

（三）制定減災救災相關工作標準。制定了自然災害生活救助標準、救災物資儲備庫建設標準、綜合減災示范社區(qū)創(chuàng)建標準、救災物資采購目錄等，出臺了《救災應急工作規(guī)程》《自然災害統(tǒng)計制度》等，量化和細化減災救災工作內(nèi)容。

（作者系湖北省減災委副主任 省民政廳廳長）