我國公安情報工作立法若干理論問題研究

張秋波，郭永良

(1.武警學院 邊防系, 河北 廊坊 065000; 2.中南財經(jīng)政法大學 法學院，湖北 武漢 430073)

我國公安情報工作立法若干理論問題研究

張秋波1，郭永良2

(1.武警學院 邊防系, 河北 廊坊 065000; 2.中南財經(jīng)政法大學 法學院，湖北 武漢 430073)

對公安情報工作進行立法，需重點考察和分析四個基本論域，即：明確法典化的“立法模式”、確立權利與效率兼顧的“立法目的”、選擇以縱向情報工作流程為主體的“立法主線”和構建以核心型和保障型為主體的“主要制度”，以澄清可能出現(xiàn)的誤區(qū)，推進立法實踐的開展。

公安情報；立法；金盾工程；總體國家安全觀

近年來，隨著金盾工程的推進、社區(qū)警務模式的開展以及情報引導警務理念的倡導，我國公安情報工作取得了長足進步。然而這是一種法律保障缺失之下的制度實踐，關涉情報工作的相關規(guī)定游離于內部工作守則和外部線索獎勵通告之間，位階低、內容雜、效用小，法律上有關公安情報工作的條款數(shù)量少且難以統(tǒng)攬全局。①以《刑法》第111條為例，該條涉及“情報”用語。按照《最高人民法院關于審理為境外竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密、情報案件具體應用法律若干問題的解釋》(法釋〔2001〕4號)，該條的“情報”是指“關系國家安全和利益、尚未公開或者依照有關規(guī)定不應公開的事項”，根據(jù)第111條的規(guī)定，情報的涵義只用作界定為境外竊取、刺探、售賣、非法提供國家情報罪適用，可見其適用范圍非常有限，不能包含公安機關在日常工作中廣泛開展的情報工作。而且，公安情報工作極具秘密性，稍有不慎極易導致公民合法權益的侵損，這種侵損又很難得到司法機關的審查和救濟，因此，有對它立法規(guī)制之必要。尤其是在2015年7月1日施行的《國家安全法》設專節(jié)以五個條款對“情報信息”進行頂層設計之背景下，如何基于該法的統(tǒng)領，制定符合公安情報工作特點的、可操作的法律規(guī)范和規(guī)則指南，彌補公安機關執(zhí)行《人民警察法》第2條②《人民警察法》第2條規(guī)定了人民警察的任務是維護國家安全、維護社會治安秩序、保護公民的人身安全、人身自由和合法財產(chǎn)，保護公共財產(chǎn)，并對其職責范圍進行了列舉。時存在的制度空白，成為了公安情報工作者和學術研究者的重要任務。

欲就某一領域進行立法，需先對該領域的重點進行考察，以釋清理念上可能存在的分歧。就公安情報工作進行立法，需重點考慮立法模式、立法目的、立法主線和主要制度的選擇和設計。對上述四個基本問題的理論探討將有利于立法實踐的開展。

一、立法模式之選擇

對公安情報工作進行立法，首當其沖的就是選擇一個既適合《國家安全法》立法宗旨，又符合我國國情的公安情報立法體例模式(以下簡稱立法模式)，對公安情報工作進行法制化。所謂立法模式，既是特定法律規(guī)范的載體所體現(xiàn)出來的總體表征，亦是立法者表達立法觀念的方法和途徑，還是一般公眾認知法律規(guī)范的媒介。[1]從立法形式考查，法的體例主要有兩種模式，即法典模式和分散模式，前者是指把調整公安情報工作領域權利義務關系的法律規(guī)范主要集中在一個專門的法律文本之中，稱之為法典；后者沒有這樣一個處于統(tǒng)領地位的公安情報工作法典，而是通過零星的法律法規(guī)以及規(guī)范性文件分別調整情報工作某一領域(比如情報收集)的法律關系。[2]當然，法典模式下的公安情報工作法律文本也會給其他層級較低的單行行政法規(guī)、規(guī)章留有一定余地，而不是包攬所有規(guī)范公安情報工作的行政法規(guī)。

就目前而言，沒有專司規(guī)定公安情報工作的法律。根據(jù)學理解釋，可以合理推斷出包含有規(guī)范公安情報工作意涵的法律、法規(guī)和規(guī)章有：《刑法》《國家安全法》《人民警察法》《治安管理處罰法》《突發(fā)事件應對法》《計算機信息系統(tǒng)安全保護條例》《110接處警工作規(guī)則》《城市人民警察巡邏規(guī)定》《公安機關人民警察內務條令》《航空情報工作特情處置管理辦法》等，再加上不計其數(shù)的關于公安情報工作的內部規(guī)定，可以說該領域的相關規(guī)范十分龐雜。缺失了起統(tǒng)領作用的法典式公安情報法律文本，導致各個層級的規(guī)范性文件效力沖突、內容重復等情形經(jīng)常發(fā)生。而且由于公安情報工作并非由公安部門獨立進行，也涉及到國家安全部門、民航部門、外交部門、運輸部門等的協(xié)助和共同開展，現(xiàn)行部門之間的條條關系極有可能因為沒有法律的硬性規(guī)定而導致關鍵情報流失、不能發(fā)揮情報的先導作用。因此，亟需統(tǒng)一法典的出臺，以協(xié)調并固化部門之間涉及公安情報時的工作關系，并指導公安情報實踐的具體開展。*事實上，考察各國情報體制的歷史軌跡(大都萌芽于軍事情報體制時期，發(fā)展于松散的社會情報體制時期，而成熟于整體的國家情報體制時期)，不難發(fā)現(xiàn)，也都是遵循著統(tǒng)一化、聚合化的方向發(fā)展，以實現(xiàn)情報效用的最大化，因此有統(tǒng)一立法之必要。參見郭永良：《國家情報體制的歷史沿革》，載于《情報資料工作》2008年第1期。統(tǒng)一的公安情報法典應就情報工作的一般性、共同性、基本性問題進行規(guī)定，既能避免各部門之間工作的低效和重復，又能緩解不同層級規(guī)范性文件的沖突；既保障公安情報工作的順利開展，又為公民合法權益受到侵害時的救濟途徑提供明確的指引。鑒于現(xiàn)行立法機關專門就公安情報工作立法的時機并不成熟，可以先通過國務院以行政法規(guī)的形式進行公安情報工作的行政立法。待行政法規(guī)經(jīng)過實踐后，相關的各部門在該法規(guī)的指導下形成了初具規(guī)模的、層次分明的情報法制體系后，再由立法機關整體統(tǒng)籌規(guī)劃。

二、立法目的之厘定

目標是設計任何一項制度的前提，是設計者賦予該項制度所欲實現(xiàn)之價值狀態(tài)。[3]科學界定公安情報工作行政法規(guī)的目標模式，既是對公安情報工作理想目標的法律化闡釋，又是理性架構該法整體內容的邏輯起點。在厘定目標模式時，難免會遇到不同制度的價值沖突，例如，公開與保密、秩序與自由、公正與效率、公權與私權等。由于公安情報工作所具有的隱蔽性、對抗性、謀略性、時效性等特征，要求公安情報工作者采取特情、耳目、線人、臥底以及各類監(jiān)聽技術獲取并分析情報，而這個過程中又不可避免地會涉及特定人員的自由和權利。顯而易見，讓立法者陷入困境的莫過于如何在最大程度提高各部門公安情報工作能力和最大限度保護公民權利關系之間取得平衡，即究竟應選擇效率模式還是權利模式？各國立法機關根據(jù)本國情勢需要，在不同時期給出了不同答案。以美國為例，2001年“9·11”事件后，國會為了便于國家打擊恐怖主義通過了《愛國者法》，賦予行政機關廣泛的監(jiān)聽權力，此謂效率模式；然而時間延至2015年6月，美國政府意識到公民權利在龐大的國家監(jiān)聽權力面前日趨孱弱，國會議員之間存在廣泛的意見分歧，導致《愛國者法》失效，行政部門不再有權大量搜集情報信息，效率模式向權利模式發(fā)生了偏移。

對于我國來講，在情報立法時如選擇權利模式，極其強調個人權利的保障可能導致無法有效開展公安情報工作，最終無法保障絕大多數(shù)公民的權利；若選擇效率模式則可能由于片面強調公安情報工作的時效性，導致公民合法權益的不必要犧牲，不利于保護特定公民的權利和自由。由此可見，在對公安情報工作進行立法時，應盡可能做到權利和效率二者兼顧，既要有利于控制情報工作濫用情報權力和保護公民權益，又要有利于提高開展情報工作的效率。在某些情況下，公安情報工作的法制設計可能難以兼顧二者：控權即難于提高效率，提高效率即難于控權，應具體情況具體分析。例如，在獲取暴恐情報時，賦予公安機關搜集線索和臨時限制特定公民權利是可以的也是可行的，這時就要偏向于效率模式；在廣泛獲取社區(qū)情報時，公安機關搜集的線索具有廣泛性和不特定性，就需要注意防范濫用情報權力的可能，這時就要注重權利模式。總體而言，就公安情報工作進行立法時，其立法目的既不能是完全的效率模式，也不能是完全的權利模式，而是介于二者之間的一種混合模式，“為了規(guī)范公安情報工作，保護公民的合法權益”的表述可以比較明確地概括這種模式的立法宗旨。

三、立法主線之明確

從比較法的角度來看，世界上針對特定工作進行立法的國家，一般都遵循兩條基本立法主線，即在橫向上依據(jù)調整對象的類型進行立法，在縱向上根據(jù)調整對象的工作程序進行立法。所不同的是有的國家側重于橫向主線，有的國家側重于縱向主線，而有的國家則是平分秋色。[4]如果在橫向上進行立法的話，就要區(qū)分公安情報的種類。一般而言，按照不同的劃分標準，公安情報有多種類型。按照部門管轄的不同，公安情報有公安刑事情報、公安行政(治安)情報、安全保衛(wèi)情報、反恐情報以及其他部門情報(比如航空特情情報、邊防情報等)之分。如果以類型來設計立法主線，則有可能出現(xiàn)將各部門出臺的內部規(guī)范性文件混雜在一起的法律文本。這樣一來，不僅起不到法典化的統(tǒng)一性，而且還可能出現(xiàn)法律內部結構的交織錯位，因為多數(shù)部門涉及的公安情報的基本流程都大體類似，只是在特定情報技術和特有人財力資源上有所不同。因此，以這種立法主線為主進行立法不足取。

在縱向上根據(jù)公安情報的工作程序進行立法，就要明確情報的流程。根據(jù)信息的產(chǎn)生、組織、傳遞、吸收的生命周期理論，如要在信息中萃取情報，情報工作就需要有針對性地遵循情報收集、分析研判、及時報送、有效使用及分享的程序。那么，對公安情報工作進行規(guī)范的法律文本就應該對上述四個環(huán)節(jié)安排篇章結構和條文體系。依筆者之見，公安情報工作的法律文本除了第一章的總則和第六章的法律責任之外，第二章至第五章應依次為公安情報收集、分析研判、報送、使用及分享。這樣，章的編排就會結構完整，可以涵蓋公安情報工作的整個過程。而在章內的條文規(guī)定上，則可以根據(jù)公安情報的種類和某個環(huán)節(jié)所特有的方法進行設置，例如情報收集環(huán)節(jié)，可能涉及到其它行政部門公安情報的歸口匯入，這時就應設置相應的銜接條款。簡言之，明確公安情報立法主線時，可在特定環(huán)節(jié)中設橫向主線，但是法律全文的格局應是縱向主線。

此外，需要說明的是，公安情報工作并非線性，也并非必須是前一個環(huán)節(jié)完成后方可進行下一個環(huán)節(jié)，這也是之所以《國家安全法》第52條規(guī)定“應當及時上報信息”的同時，又在第58條規(guī)定“必要時可以越級上報”的原因所在。對公安情報工作四個環(huán)節(jié)的設計，是為了解讀理解和開展工作的方便，是一種“理想類型”的分析方法，*“理想類型”分析方法是馬克斯·韋伯所創(chuàng)的社會科學研究方法，意指研究者為了對對象進行分類和比較分析時的一種價值中立式的主觀建構，無論哪種類型都與其他類型有著密不可分的聯(lián)系，并包含其他類型之因素，在現(xiàn)實中，實際上任何一種類型都不可能以純粹形態(tài)出現(xiàn)。參見：[德]馬克斯·韋伯：《社會科學方法論》(韓水法等譯)，北京：中央編譯出版社2002年版。在具體情報實踐中，各個環(huán)節(jié)有可能是在時間上并行開展，或者說同時發(fā)生，相互之間不存在明顯的先后順序。[5]這需要在公安情報立法中予以察覺，并合理配置各個章節(jié)的邏輯關系。

四、主要制度之設計

對公安情報工作進行立法，意味著要將法治原則滲透進公安情報工作的具體制度中去，為解決“有法可依”提供法律邏輯，同時也為現(xiàn)行的情報工作實踐提供制度框架，以提升公安情報工作質量。在設計法律文本的主要制度時，應主要考慮核心型制度和保障型制度。

核心型制度是指，直接用以規(guī)范或調整情報主體在公安情報工作中之行為的規(guī)則體系。核心型制度主要是指四個情報工作環(huán)節(jié)的制度：情報搜集制度、分析研判制度、報送制度以及使用和分享制度。鑒于情報搜集制度、使用和分享制度主要涉及到外部行政行為，與公民的聯(lián)系比較緊密，因此在立法中應該對這部分的情報行為進行細密規(guī)定，尤其是有可能侵害到公民合法的自由權利以及必要的知情權利時，必須進行權利義務關系的配置。例如對于人力情報手段的適用范圍，對于秘密監(jiān)控的審批流程，對于情報分享的程序以及公民行使知情權的過程，都應進行規(guī)定，避免外部行政行為給公民造成不必要的損失。或者一旦造成損失，公民有明確的救濟路線可循。對于分析研判制度和報送制度而言，主要涉及到內部行政行為，這些制度的運作一般包含指派經(jīng)辦人員、審查審核、分析研判、請示匯報、專家討論、領導決定等一系列“內部行政程序”制度。對于外界而言，它并不影響公民和其他組織的合法利益。因此，對于這些制度，公安情報立法時可就必要的制度框架進行原則性規(guī)定，對于制度的具體內容，可授權各個行政機關以行政規(guī)章或規(guī)范性文件的形式做進一步細化。

保障型制度是指，用以支撐核心型制度順利推進和有效運行的規(guī)則體系，主要包括信息技術制度、情報資金制度、隊伍建設制度和保密制度。對于信息技術制度而言，在宏觀層面上我國已經(jīng)建立了以“金盾”工程為依托的現(xiàn)代警務情報信息機制，增強了統(tǒng)一指揮、快速反應、協(xié)同作戰(zhàn)和打擊犯罪的能力，但是它的依據(jù)是2003年國務院批準、國家發(fā)改委批復的《“金盾”工程初步設計方案和資金概算》，并沒有立法層面的合法來源。以反恐為例，我國擬建立國家反恐怖主義情報中心，立法機關正在審議的《反恐法(草案)》草案將把它納入法治化軌道。未來在公安情報工作立法中，“金盾”工程的運作應當納入法律的框架下，避免無法無據(jù)造成情報工作的被動。對于情報資金制度而言，目前我國以預算“申請——批復”的形式進行專款專用，但是這種方式?jīng)]有法律的硬性規(guī)定，導致情報資金的供給跟不上情報工作的發(fā)展，尤其當前公安機關“非警務工作”繁重，很多本不屬于公安機關職責范圍內的事項也通過當?shù)仡I導的決策納入公安工作范疇。在資源有限的情況下，情報工作的開展自然難以為繼。在公安情報立法中，可參考韓國《災難和安全管理法》第67條第2款規(guī)定，“每年度向第一款規(guī)定的災難管理基金投入的最低金額是最近三年間《地方稅法》中的普通稅的收入決算額的年平均額的1/100”。公安情報資金應隨著政府稅收歲入的變化而有固定的比例，而非每年都是固定的額度。同時，杜絕在經(jīng)費使用中，經(jīng)費用途或隨領導意圖發(fā)生變化、或被其他工作借用情形的發(fā)生。隊伍建設制度是公安情報工作人員的準入、培養(yǎng)和管理制度，它是公安情報工作開展的人力上的保障，在法律文本中應有明確的表達，對違法管理隊伍的情況要追究法律責任。保密制度是情報工作的特征，但是并不是所有的公安情報都必須保密，“以公開為原則、以保密為例外”或“以保密為原則、以公開為例外”的保密理念將形成完全不同的公安情報立法觀念。在信息化的今天，必須對核心情報加大保密力度，而對不甚關鍵的情報則可以適當公開，這就需要在立法中體現(xiàn)出相應的解密程序規(guī)定。

[1] 王萬華.行政程序法研究[M].北京：中國法制出版社，2000：106.

[2] 胡建淼.我國行政程序法的模式與結構[J].政法論壇，2004,(9).

[3] 郭永良.應急行政立法目的之重構[J].湖北警官學院學報，2015,(3):58-60.

[4] 戚建剛，郭永良.《武漢市突發(fā)事件實施辦法(草案)》若干問題研究[J].武漢科技大學學報：社會科學版,2014,(1):7-12.

[5] Gregory F Treverton. Reshaping National Intelligence for an Age of Information[M]. Cambridge: Cambridge University Press, 2001:19-22.

(責任編輯 杜 彬)

A Theoretical Study on the Issues of Police Intelligence Legislation

ZHANG Qiubo1， GUO Yongliang2

(1.DepartmentofBorder-controlandImmigration,TheArmedPoliceAcademy,Langfang,HebeiProvince065000,China; 2.LawSchool,ZhongnanUniversityofEconomicsandLaw,Wuhan,HubeiProvince430073,China)

In the legislation process, four basic domains should be focused on, namely: the confirmation of explicit codification in “l(fā)egislative model”, the consideration of both rights-protection and efficiency in “l(fā)egislative purpose”, the assurance of longitudinal process of intelligence in “main legislative line” and the construction of nuclear and supportive systems in “basic frameworks”. Based on the studies above, possible misunderstanding in the practice of legislation can be clarified and the quality of law can be promoted.

police intelligence; legislation; golden shield project; overall national security outlook

2015-07-02

2015年度河北省社會科學發(fā)展研究課題“公安情報法制建設理論體系與立法探索”(2015030313)

張秋波(1965— )，女，黑龍江綏化人，教授；郭永良(1984— )，男，河南許昌人，講師，在讀博士研究生。

D920.0

A

1008-2077(2015)09-0010-04