基層檢察參與禁毒治理的路徑分析

●張文燕福建省上杭縣人民檢察院副檢察長、法學(xué)碩士［364200］/文

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基層檢察參與禁毒治理的路徑分析

●張文燕**福建省上杭縣人民檢察院副檢察長、法學(xué)碩士［364200］/文

內(nèi)容摘要：我國毒品犯罪上升的勢頭未能得到根本遏制，毒品加速蔓延、毒品犯罪高發(fā)多發(fā)，禁毒治理任務(wù)艱巨。基層檢察機關(guān)如何發(fā)揮檢察職能參與禁毒治理是當(dāng)務(wù)之急。本文試圖以基層檢察參與禁毒治理的應(yīng)然與實然入手，圍繞基層檢察機關(guān)參與禁毒治理的職能定位和參與原則展開，從執(zhí)法辦案、法律監(jiān)督和檢察服務(wù)等角度探索基層檢察機關(guān)推進禁毒治理的對策。

關(guān)鍵詞：基層檢察禁毒治理執(zhí)法辦案法律監(jiān)督

當(dāng)前，我國毒品犯罪形勢嚴(yán)峻，毒品犯罪上升的勢頭未能得到根本遏制，毒品加速蔓延、毒品犯罪高發(fā)多發(fā)，禁毒治理任務(wù)艱巨。習(xí)近平總書記在2015年6月26日國際禁毒日到來之際，對禁毒工作作重要指示，其強調(diào)，要強化重點治理，嚴(yán)厲打擊各類毒品犯罪活動，堅持源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理，最大限度減少毒品的社會危害。在新形勢下，檢察機關(guān)特別是基層檢察院如何充分發(fā)揮檢察職能打擊毒品犯罪參與禁毒治理，是當(dāng)務(wù)之急。

一、價值聚焦：基層檢察參與禁毒治理的應(yīng)然與實然

（一）新時期禁毒治理的嚴(yán)峻形勢

毒品問題是一個嚴(yán)峻的社會問題，社會關(guān)注度高，事關(guān)民眾幸福安康和社會和諧穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計，2014年全國共破獲毒品犯罪案件14.6萬起，抓獲犯罪嫌疑人16.9萬名，繳獲毒品69噸，同比上升85.5%、92.2%和44.9%。2014年全國累計登記吸毒人員295.5萬名，比2008年增長1.57倍。［1］而實際吸毒人數(shù)超過1400萬，吸毒人員呈現(xiàn)“低齡化”、“多元化”趨勢，毒品種類多樣化，以冰毒為代表的合成毒品取代海洛因等傳統(tǒng)毒品成為毒品主流。合成毒品制造工藝程序比較簡單，生產(chǎn)周期短，生產(chǎn)制作比較隱蔽，不容易發(fā)現(xiàn)和查處，以制販合成毒品為主流的犯罪迅猛增長。毒品犯罪，勢頭仍未根本遏制，禁毒治理形勢嚴(yán)峻。禁毒治理以社會縣域單元開展?；鶎訖z察是縣域國家檢察權(quán)的載體，是檢察權(quán)作為國家權(quán)力向社會滲透的地方中介。禁毒法律的正確實施需要常規(guī)性、程序化的檢察監(jiān)督來實現(xiàn)，而基層檢察正是實現(xiàn)此的實體程序載體。禁毒治理的現(xiàn)實緊迫性需要基層檢察參與禁毒治理完成禁毒使命。

（二）基層檢察參與禁毒治理的必要性

基層檢察參與禁毒治理是依法行使檢察權(quán)、順應(yīng)社會治理多元化的必然要求。禁毒治理是社會治理的組成部分，其具有社會治理固有的互動性、多元性和創(chuàng)新性等特點。社會治理的多元性意味著，社會事務(wù)將從政府單一中心的管理轉(zhuǎn)變?yōu)楦鞣N社會力量包括政府參與的多中心治理。禁毒治理是各種社會力量共同參與的多中心治理，需要各部門、組織等相互配合共同完成。檢察機關(guān)作為依法打擊和預(yù)防刑事犯罪的重要職能部門，檢察機關(guān)依法行使檢察權(quán)，打擊毒品犯罪保障禁毒法律正確實施，促進民眾對禁毒法律的自覺遵守，其參與禁毒治理是順應(yīng)了社會治理多元化的要求。再者，基層檢察參與禁毒治理是提升檢察公信力的必然要求。檢察公信力是社會公眾對檢察機關(guān)的執(zhí)法情況、檢察人員狀況的滿意程度、信任程度和認(rèn)可程度的主觀評價，其核心在于社會公眾對檢察機關(guān)履職的信任和心理認(rèn)同。毒品危害猛于虎，公眾關(guān)注度高，基層檢察機關(guān)作為與公眾最近的檢察單元，依法參與禁毒治理，能夠有效拉近與公眾的距離，提升檢察機關(guān)在公眾心中的形象，進而提升檢察公信力。

二、職能定位：基層檢察參與毒品治理的法律維度

（一）基層檢察參與禁毒治理的職能定位

實踐中由于檢察主體身份的特殊性和職能的多重性，對檢察機關(guān)在禁毒治理中的定位與作用認(rèn)識模糊，進而方向不明或較少參與，難以取得理想工作效果。因此，基層檢察在參與禁毒治理中應(yīng)首先明確職能定位，才能有效回應(yīng)禁毒治理對檢察工作的實際需求，實現(xiàn)檢察職能與禁毒治理的有效契合。首先，應(yīng)在認(rèn)識上明確檢察機關(guān)在禁毒治理中的地位與作用?；鶎訖z察在禁毒治理中是推動者的角色，檢察機關(guān)不是禁毒治理的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者，更多的是間接性參與，不能越俎代庖。第二，依法履職嚴(yán)厲打擊毒品犯罪是檢察機關(guān)參與禁毒治理的核心。檢察機關(guān)通過打擊犯罪履行其保障刑法正確實施的職責(zé)，通過對刑事批捕、審查起訴、提起公訴等職能的行使，明確檢察機關(guān)作為國家公益代表對毒品犯罪的基本態(tài)度和準(zhǔn)則指引，在法律維度內(nèi)指引公安機關(guān)依法查處毒品犯罪的方向和符合法律規(guī)定的證據(jù)要則，使毒品犯罪嫌疑人依法被刑事追究，毒品犯罪被有效遏制。第三，強化法律監(jiān)督是基層檢察參與禁毒治理的有效途徑。檢察機關(guān)在社會治理中所體現(xiàn)的社會性、政治性和法治性特征，要求檢察機關(guān)更多地承擔(dān)起服務(wù)社會、服務(wù)大局、服務(wù)法治的社會責(zé)任、法治責(zé)任和政治責(zé)任。法律監(jiān)督是檢察機關(guān)的基本履職方式，也是一種特殊的兼具法律治理與社會治理方式。社會對檢察機關(guān)最迫切的需求在于借助法律監(jiān)督力量來實現(xiàn)依法管理，故檢察機關(guān)參與禁毒治理的有效途徑在于法律監(jiān)督。

（二）參與禁毒治理應(yīng)堅持的基本原則

基層檢察參與禁毒治理的職能定位決定了其參與治理過程中應(yīng)當(dāng)遵循法制原則、以執(zhí)法辦案為中心原則和協(xié)同治理原則等。首先，應(yīng)堅持法定原則。法定原則，即“正確執(zhí)行法律、嚴(yán)格依法辦事原則”，指檢察機關(guān)的一切活動必須以法律為根據(jù)，以維護法制為使命。檢察活動的法制原則包含兩個方面的意義：其一是檢察機關(guān)以維護法制為使命，一切檢察活動都應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)和圍繞法制目的；其二是檢察活動必須以法律為準(zhǔn)繩，任何行為都不能背離法律的要求。［2］法制原則要求基層檢察在禁毒治理中應(yīng)當(dāng)依法參與、依法而為，絕不能為了求新、求亮點而擅自突破法律界限，必須堅持法定原則，依法參與，在禁毒治理過程中要保持適度的消極性、被動性，決不能突破法定職能大包大攬，更不能突破現(xiàn)有法律框架亂作為。第二，應(yīng)堅持以執(zhí)法辦案為中心原則。守土有責(zé)，基層檢察參與禁毒治理的根本點在于辦理案件，只有堅持嚴(yán)格依法辦案、高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)辦好案件的工作原則，才能在參與禁毒治理中有立足點和工作基礎(chǔ)。第三，應(yīng)堅持協(xié)同治理原則。治理是一個過程，是不同主體之間的利益與意志的協(xié)調(diào)，是一個持續(xù)的互動。［3］協(xié)同治理原則，要求多元治理主體通過共同努力、相互溝通合作和自愿參與，以便利用各自的獨特屬性和資源達(dá)到治理預(yù)期?；鶎訖z察在參與禁毒治理過程中，應(yīng)遵循協(xié)同治理原則，相互協(xié)作又各自獨立，要依據(jù)檢察權(quán)自身的特性，在方式方法上審慎選擇，對需要進行協(xié)作的依法協(xié)作配合，對通過行政手段、道德手段能解決的不宜過多介入，對依靠社會組織和當(dāng)事人自治能解決的不宜干預(yù)，既要保持獨立性又要有協(xié)同性。

三、路徑建構(gòu)：基層檢察參與禁毒治理的具體對策

當(dāng)前相當(dāng)大一部分基層檢察院應(yīng)對毒品犯罪形勢只是簡單應(yīng)對，方法單一，僅立足辦理毒品犯罪案件，對毒品犯罪嫌疑人依法批捕、提起公訴等，偶爾會參與禁毒宣傳，這與當(dāng)前禁毒大局對檢察職能發(fā)揮的要求還有相當(dāng)大的差距。部分基層檢察院對如何充分發(fā)揮檢察職能服務(wù)禁毒大局做的不多，思考也不多。筆者立足基層檢察實際，從執(zhí)法辦案、法律監(jiān)督和檢察服務(wù)等方面談基層檢察參與禁毒治理的幾點對策。

（一）以執(zhí)法辦案為中心，嚴(yán)厲打擊毒品犯罪及次生犯罪

一是堅持從嚴(yán)懲處毒品犯罪的刑事政策，嚴(yán)厲打擊毒品犯罪。充分發(fā)揮刑事檢察職能，依法懲治毒品犯罪，嚴(yán)厲打擊毒梟、職業(yè)毒販、累犯再犯等主觀惡性深、人身危險性大的毒品犯罪分子，加大對制毒物品犯罪、多次零星販賣毒品、引誘、教唆、欺騙、強迫他人吸毒及非法持有物品犯罪的懲處力度。堅持對毒品犯罪分子依法逮捕、提起公訴，對毒品犯罪嫌疑人構(gòu)成犯罪的，盡量不適用相對不起訴。要牢牢把握案件質(zhì)量，既要考慮毒品犯罪隱蔽性強、偵查取證難度大的現(xiàn)實情況，也要嚴(yán)格貫徹證據(jù)原則，發(fā)揮好公訴審查職能，確保案件質(zhì)量。在辦理毒品犯罪案件中強化監(jiān)督職能，發(fā)現(xiàn)對毒品犯罪有案不立、有罪不究的，堅決依法監(jiān)督立案，發(fā)現(xiàn)遺漏犯罪嫌疑人或者漏罪的，堅決依法追捕追訴。注重從經(jīng)濟上制裁毒品犯罪，對犯罪分子作案的毒資和違法所得應(yīng)依法查清并追繳。在公訴過程中，對毒品犯罪被告人提出量刑建議時，應(yīng)從嚴(yán)掌握緩刑適用建議，在判處罰金上適當(dāng)建議從重。對判處畸輕的犯罪分子，依法提起抗訴。二是強化毒品犯罪的公、檢、法協(xié)同配合機制。在辦理毒品案件中，積極加強與公安、法院等部門的溝通和聯(lián)系，建立重大毒品案件通報、介入偵查引導(dǎo)取證、疑難案件協(xié)調(diào)研究等制度，統(tǒng)一認(rèn)識，形成打擊合力。三是嚴(yán)厲打擊涉毒次生犯罪。嚴(yán)厲打擊因吸毒誘發(fā)的殺人、傷害、搶劫，以危險方法危害公共安全的次生犯罪。同時，在日常辦案中注重從常見的吸毒引發(fā)的次生犯罪中留意、排摸毒品犯罪線索，移送公安機關(guān)依法查處。

（二）以法律監(jiān)督為著力點，督促禁毒職能部門積極履職

一是強化禁毒治理職能部門的履職監(jiān)督。檢察機關(guān)在執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)禁毒治理職能部門在執(zhí)法或管理過程中存在的問題，應(yīng)通過啟動追責(zé)程序、糾正違法行為和提出檢察建議的方式進行法律監(jiān)督，促進禁毒治理相關(guān)職能部門解決問題規(guī)范履職。依托控申舉報線索，對食藥監(jiān)部門管制精神藥品履職和流通領(lǐng)域的禁毒執(zhí)法履職，民政部門強化基層政權(quán)的管理和服務(wù)職能做好社區(qū)禁毒預(yù)防履職、公安、司法部門勞教戒毒工作和預(yù)防教育、查處各類娛樂場所中毒品犯罪履職、文廣新部門禁毒宣傳履職、教育行政部門小學(xué)、初中高學(xué)校禁毒教育、青少年毒品犯罪預(yù)防工作履職等進行監(jiān)督，定期開展預(yù)防調(diào)查，針對其在禁毒履職過程中存在的問題，突出消除隱患、健全制度、強化管理的建議，并針對辦案中發(fā)現(xiàn)禁毒治理存在的突出問題，向黨委、人大、政府報告以引起重視。

二是深入查辦涉毒犯罪背后的職務(wù)犯罪。良好的政治生態(tài)是禁毒治理取得成效的重要保障。開展禁毒治理過程中行政執(zhí)法中依然存在一些有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問題。如充當(dāng)毒品犯罪保護傘，查處毒品犯罪過程中為私利發(fā)現(xiàn)案件隱瞞不報、該查清的事實不查，對案件減輕處理，對精神藥品管制怠于行使職權(quán)或以權(quán)謀私等。要高度重視犯罪分子對有關(guān)國家機關(guān)工作人員職務(wù)犯罪的檢舉，核實職務(wù)犯罪線索，嚴(yán)肅查處毒品犯罪背后的職務(wù)犯罪。要加強對禁毒執(zhí)法機關(guān)、精神藥品管制的食藥監(jiān)部門、公立醫(yī)院、基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)等強化監(jiān)督，排查可能的職務(wù)犯罪線索，從嚴(yán)從快打擊涉毒背后的職務(wù)犯罪。此外，加大禁毒治理部門職務(wù)預(yù)防工作，以案警示，進行職業(yè)道德和思想政治教育，從思想源頭抑制腐敗動機產(chǎn)生，最大限度切斷涉毒保護傘的形成。

（三）以優(yōu)化檢察服務(wù)為依托，拓展禁毒治理的檢察路徑

一是檢力下沉，積極參與禁毒治理一體化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。強化派駐檢察室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村聯(lián)絡(luò)點、民情聯(lián)系點的毒品犯罪排摸、禁毒治理意識，聯(lián)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、社區(qū)居委會、基層派出所和禁毒職能部門基層單位協(xié)作配合，形成村鎮(zhèn)縣一體化禁毒網(wǎng)絡(luò)，實行社會治安重點地區(qū)毒品違法犯罪特別是制毒物品和制毒原材料的大排查，適時介入偵查，依法快捕快訴，打擊毒品犯罪。二是創(chuàng)新宣傳，營造禁毒檢察宣傳陣地。新媒體在當(dāng)前信息傳播和輿論導(dǎo)向中的作用，是檢民互動的窗口。通過開通檢察官方微博、微信，形成門戶網(wǎng)站、微博、微信為主體，QQ群、論壇為補充，打造新聞宣傳、檢務(wù)公開、法律服務(wù)、輿情引導(dǎo)等功能為一體的網(wǎng)絡(luò)宣傳陣地，積極與民互動，實時更新禁毒檢察工作動態(tài)、典型案例，宣傳毒品危害、禁毒法律法規(guī)，引導(dǎo)群眾自覺守法，遠(yuǎn)離毒品。三是聯(lián)合協(xié)作，強化青少年禁毒教育。當(dāng)前吸食毒品的主要對象是青少年，參與毒品犯罪的主體也以青少年居多?；鶎訖z察應(yīng)依托檢察干警擔(dān)任法制副校長、法制教導(dǎo)員的平臺，通過與學(xué)校、教育部門合作，總結(jié)典型案例，開展禁毒法制教育課，讓青少年了解新型毒品違法犯罪活動的現(xiàn)狀、規(guī)律特點和發(fā)展趨勢，講清毒品對個人、家庭和社會的危害，提高青少年認(rèn)識和防范新型毒品的能力，彰顯檢察機關(guān)的人文關(guān)懷和與民互動的親和力。四是提升檢察對吸販毒人員的幫教服務(wù)。要強化檢察幫教服務(wù)，建立轄區(qū)內(nèi)吸販人員、毒品犯罪服刑在教人員、刑滿釋放解教人員等的常態(tài)化幫教管控機制，配合促進基層組織和社會組織發(fā)揮積極作用。對未成年吸販人員，要促其戒毒，定期跟蹤幫教。針對社會無業(yè)人員、外來務(wù)工人員和娛樂場所從業(yè)人員等高危人群，要定期與公安機關(guān)及禁毒組織聯(lián)絡(luò)跟蹤，在促進幫教的同時尋找犯罪線索。

注釋：

［1］方文軍：《淺析刑事政策對毒品犯罪法律適用的影響》，載《中國審判》2015年第13期。

［2］龍宗智：《檢察制度教程》，中國檢察出版社2006年版，第154頁。

［3］全球治理委員會：《我們的全球伙伴關(guān)系》，牛津大學(xué)出版社1995年版，第23頁。