外資國(guó)家安全審查立法中的若干重要問題

漆 彤 武漢大學(xué)法學(xué)院教授

外資國(guó)家安全審查立法中的若干重要問題

漆 彤 武漢大學(xué)法學(xué)院教授

一、序言

在中美雙邊投資保護(hù)協(xié)定談判取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展和上海自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)逐步推廣的背景下，2015年1月19日，商務(wù)部公布了《外國(guó)投資法（草案征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《外國(guó)投資法（草案）》）和相關(guān)起草說明。雖然《外國(guó)投資法（草案）》與最終出臺(tái)文本可能會(huì)有較大區(qū)別，但仍能反映中國(guó)大幅放松外資監(jiān)管的整體趨勢(shì)，標(biāo)志著中國(guó)的外資法即將進(jìn)入嶄新的2.0時(shí)代?！锻鈬?guó)投資法（草案）》所體現(xiàn)的諸多重大變化，如“外資三法”合一以消除內(nèi)外資法律沖突、變外商投資逐案審批制管理模式為準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單的管理模式等，均充分體現(xiàn)了中國(guó)進(jìn)一步擴(kuò)大開放的決心。

準(zhǔn)入前國(guó)民待遇，意味著中國(guó)過去針對(duì)外國(guó)投資的全面審查制度將會(huì)被廢除。這不僅是與國(guó)際先進(jìn)外資管理模式的接軌，也是中國(guó)改革行政審批制度的大勢(shì)所趨。然而，國(guó)民待遇并非意味著內(nèi)外資的完全平等，事實(shí)上任何一個(gè)國(guó)家都不可能完全同等地對(duì)待外資企業(yè)和內(nèi)資企業(yè)。基于國(guó)家安全、國(guó)計(jì)民生以及公共利益的考慮，實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的國(guó)家往往會(huì)設(shè)立第二道門檻，即外資國(guó)家安全審查制度（以下簡(jiǎn)稱安審制度）。因此，在作出廢除外資準(zhǔn)入全面審查制度的同時(shí)，中國(guó)需要參照各國(guó)立法，完善國(guó)家安全審查機(jī)制，構(gòu)筑由產(chǎn)業(yè)政策（表現(xiàn)為負(fù)面清單）、競(jìng)爭(zhēng)政策（表現(xiàn)為反壟斷審查）和國(guó)家安全政策組成的“三位一體”的外國(guó)投資管理體系。

中國(guó)現(xiàn)行安審制度，是在外資大量“斬首式”并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)及中資海外并購(gòu)頻繁遭遇安審壁壘的“內(nèi)憂外患”背景下出臺(tái)的，其基本規(guī)范包括2006年商務(wù)部等六部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》及其2009年的修訂版，2011年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》，同年商務(wù)部發(fā)布的《實(shí)施外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的規(guī)定》。這些規(guī)范性文件和部門規(guī)章在一定程度上彌補(bǔ)了中國(guó)外資安審制度的缺失，但也存在明顯的缺陷與不足，表現(xiàn)為：（1）效力層級(jí)低。安審本質(zhì)上是一種市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，是行政許可的一種，而根據(jù)《行政許可法》，部門規(guī)章未上升到法律層級(jí)，一般不能設(shè)定行政許可，即便有國(guó)務(wù)院決定亦僅得維持臨時(shí)性的行政許可，需盡快提請(qǐng)人大立法，否則在合法性上存在瑕疵；1參見《行政許可法》第14條。（2）內(nèi)容不完善。如國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、國(guó)家安全、安全等概念使用上的不統(tǒng)一，審查范圍不全，未包括綠地投資；（3）與現(xiàn)行外資管理制度無法有效銜接。由于現(xiàn)行外資準(zhǔn)入管理本來就實(shí)行逐案全面審批，安審的必要性相應(yīng)下降，基本處于空置狀態(tài)，未能真正發(fā)揮作用。

針對(duì)上述問題，商務(wù)部在《外國(guó)投資法（草

案）》說明中指出：外資并購(gòu)、國(guó)家安全審查等重要制度需要納入外國(guó)投資的基礎(chǔ)性法律并進(jìn)一步完善。為防止外國(guó)投資對(duì)國(guó)家安全造成或者可能造成危害，其中設(shè)專章規(guī)定了外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度，在國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》基礎(chǔ)上，充分借鑒有關(guān)國(guó)家的做法，進(jìn)一步完善了國(guó)家安全審查的考慮因素、審查程序，明確了為消除國(guó)家安全隱患可采取的措施等內(nèi)容，并規(guī)定對(duì)國(guó)家安全審查決定不得提起行政復(fù)議和行政訴訟。

《外國(guó)投資法（草案）》一旦生效，無疑標(biāo)志著中國(guó)的外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度將完成一次質(zhì)的飛躍。首先，安審獨(dú)立作為第四章納入《外國(guó)投資法》，其效力層級(jí)將從之前的規(guī)范性文件、部門規(guī)章等提升為法律；其次，新法采用負(fù)面清單管理模式的外資準(zhǔn)入制度，對(duì)不在特別管理措施目錄列明領(lǐng)域內(nèi)的外國(guó)投資，不再進(jìn)行審批，這意味著安審機(jī)制將成為政府守住外國(guó)投資管理底線的首要屏障，《外國(guó)投資法（草案）》全文共出現(xiàn)“國(guó)家安全”用語達(dá)72次之多，表明安審在新的外資管理體系中占有舉足輕重的地位；最后，在新的《外國(guó)投資法》下，通過機(jī)構(gòu)和程序上的合理設(shè)計(jì)與銜接，安審機(jī)制將實(shí)現(xiàn)與投資準(zhǔn)入審查、反壟斷審查的有機(jī)結(jié)合，共同構(gòu)成新外資管理體系中的“三駕馬車”。

以下就《外國(guó)投資法（草案）》在安審機(jī)制的機(jī)構(gòu)設(shè)置、審查范圍、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查程序四個(gè)方面的制度設(shè)計(jì)進(jìn)行簡(jiǎn)要評(píng)析。

二、審查機(jī)構(gòu)

有關(guān)外資安全審查機(jī)構(gòu)的設(shè)置，主要見于《外國(guó)投資法（草案）》總則部分的第5條、第四章國(guó)家安全審查部分的第48條及第49條。

《外國(guó)投資法（草案）》第5條“外資管理制度”規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行統(tǒng)一的外國(guó)投資管理制度”，該條清晰表明了新法試圖統(tǒng)一外國(guó)投資管理制度的努力，這種統(tǒng)一不僅體現(xiàn)為內(nèi)外雙軌和“外資三法”的合一，也是迫于目前外資多頭管理、政出多門積弊的改良需要。該條雖不直接針對(duì)安審制度，但作為統(tǒng)領(lǐng)性的條款，對(duì)于新法第四章下外資安審機(jī)構(gòu)的設(shè)置具有重要指導(dǎo)意義，并具體體現(xiàn)于第48條“國(guó)家建立統(tǒng)一的外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度”之規(guī)定。不過，外資管理制度以及外資安審制度的統(tǒng)一究竟能否得以實(shí)現(xiàn)，仍需考察《外國(guó)投資法（草案）》相關(guān)機(jī)制的具體設(shè)計(jì)。

在中國(guó)現(xiàn)行制度下，商務(wù)部固然是最主要的外國(guó)投資主管部門，但是發(fā)改委、工商局乃至外管局都在某種程度上具有一定的管理權(quán)，這從《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》需要六個(gè)部委聯(lián)合制定可見一斑。在很多領(lǐng)域，如互聯(lián)網(wǎng)、建筑業(yè)，相關(guān)主管部門還規(guī)定了一些游離于外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄邊緣的對(duì)于外資的額外限制。事實(shí)上，即便是《外國(guó)投資法（草案）》本身，也未完全做到安審制度的統(tǒng)一。例如，第74條規(guī)定：“外國(guó)投資者投資金融領(lǐng)域的國(guó)家安全審查制度，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定?！苯鹑陬I(lǐng)域誠(chéng)然具有一定的特殊性，然而安審所涉及的其他行業(yè)或領(lǐng)域往往也涉及特殊管制問題，該例外的存在無疑將破壞新法下安審制度的統(tǒng)一性。

就外資安審機(jī)構(gòu)設(shè)置而言，《外國(guó)投資法（草案）》第49條基本沿襲了現(xiàn)有的外國(guó)投資國(guó)家安全審查部際聯(lián)席會(huì)議負(fù)責(zé)制以及發(fā)展改革委和商務(wù)部牽頭制，“會(huì)同相關(guān)部門”的表述亦無新意。類似美國(guó)的外國(guó)投資委員會(huì)（Committee on Foreign Investment in the United States, CFIUS），部際聯(lián)席會(huì)議負(fù)責(zé)制強(qiáng)調(diào)多部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)運(yùn)作，其優(yōu)勢(shì)是可以從全方位的角度來審查外國(guó)投資可能對(duì)國(guó)家安全帶來的影響。不過，有鑒于我國(guó)各職能部門之間長(zhǎng)期存在的責(zé)權(quán)不清積弊，《外國(guó)投資法（草案）》的現(xiàn)有安排似仍不足以有效改善現(xiàn)狀。

例如，《外國(guó)投資法（草案）》第49條至少存在兩處較為明顯的問題：（1）由發(fā)改委和外國(guó)投資主管部門共同作為召集單位的規(guī)定，似有違新法所強(qiáng)調(diào)的建立統(tǒng)一外資國(guó)家安全審查制度的精神。眾所周知，雙頭模式易于導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清和相互推諉，宜直接規(guī)定由長(zhǎng)期作為外國(guó)投資

主管部門的商務(wù)部負(fù)責(zé)較為妥當(dāng)；（2）“會(huì)同外國(guó)投資所涉及的相關(guān)部門具體實(shí)施”的規(guī)定，過于含糊，不利于安審責(zé)任的落實(shí)，最終會(huì)影響國(guó)家安全審查的實(shí)施。關(guān)于后一點(diǎn)，似可學(xué)習(xí)美國(guó)《2007年外國(guó)投資和國(guó)家安全法》（The Foreign Investment and National Security Act of 2007, FINSA）的做法，采取列舉加兜底的方式，直接將密切關(guān)聯(lián)的重要部門列為聯(lián)席會(huì)議成員，并規(guī)定可視投資所涉及的行業(yè)和領(lǐng)域由聯(lián)席會(huì)議主席或召集單位指派或邀請(qǐng)其他部門參與聯(lián)席會(huì)議。

除整體架構(gòu)的沿襲之外，《外國(guó)投資法（草案）》反映了商務(wù)部更加積極地介入外國(guó)投資管理的傾向，這也許才是新法在審查機(jī)構(gòu)設(shè)置方面的創(chuàng)新所在?！锻鈬?guó)投資法（草案）》中“外國(guó)投資主管部門”一詞共出現(xiàn)110次之多，也從另一個(gè)側(cè)面表明了商務(wù)部在未來的統(tǒng)一外資管理體系中占據(jù)了核心地位。在現(xiàn)行的多頭管理體制下，商務(wù)部作為外國(guó)投資主管部門，更多的是消極參與外商投資活動(dòng)，以外商投資審批為主。而按照新法的設(shè)計(jì)，其他部門的審批權(quán)力基本被取消，而商務(wù)部的職責(zé)則面臨轉(zhuǎn)化和擴(kuò)大。這一趨勢(shì)無疑符合統(tǒng)一外資管理制度的需要，不過，現(xiàn)有那些有外商投資管理權(quán)的部委是否以及如何放權(quán)，商務(wù)部如何履行統(tǒng)一管理職能，仍有待進(jìn)一步觀察。

在新法下，商務(wù)部將從事前監(jiān)管走向事中、事后監(jiān)管，這意味著其在未來的外資管理體系中將擁有較大的權(quán)力。權(quán)力越大，責(zé)任也越大，這不僅需要商務(wù)部在未來的工作中投入更多的人力、物力來履行職責(zé)，也同時(shí)暴露出《外國(guó)投資法（草案）》所存在的另一個(gè)較為明顯的問題，即安審制度缺乏有效監(jiān)督機(jī)制。鑒于《外國(guó)投資法（草案）》第73條明確規(guī)定“對(duì)于依據(jù)本章作出的國(guó)家安全審查決定，不得提起行政復(fù)議和行政訴訟”，這就更加凸顯了《外國(guó)投資法（草案）》在監(jiān)督機(jī)制方面的缺失。第八章“投訴協(xié)調(diào)處理”也許是新法中唯一涉及行政救濟(jì)的規(guī)定，但依該條所設(shè)立的“國(guó)際投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)”及“外國(guó)投資投訴協(xié)調(diào)處理中心”應(yīng)受國(guó)務(wù)院外國(guó)投資主管部門指導(dǎo)并向其報(bào)告，因此，即便該章可以適用于國(guó)家安全審查決定，下級(jí)也顯然無法對(duì)上級(jí)決定作出有效監(jiān)督。

沒有監(jiān)督的權(quán)力是危險(xiǎn)的。從權(quán)力運(yùn)行規(guī)律來看，各國(guó)安審程序中一般都配置有制約權(quán)力，或是由國(guó)會(huì)予以監(jiān)督（如美國(guó)），或是可由行政法院予以全面司法審查（如法國(guó)）。外部監(jiān)督機(jī)制不僅有助于敦促主管機(jī)關(guān)依法行政，從某種意義上來說，也可以為本國(guó)的外資安全審查決定留下更多的制度空間，正如中海油收購(gòu)優(yōu)尼科受制于美國(guó)國(guó)會(huì)影響、中石油收購(gòu)斯拉夫油田受阻于俄羅斯國(guó)家杜馬一樣。2參見漆彤：《美國(guó)外資并購(gòu)安全審查制度的最新發(fā)展及其借鑒》，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第2期。

以美國(guó)為例，其國(guó)家安全審查立法發(fā)展的一個(gè)特點(diǎn)就是不斷加強(qiáng)對(duì)國(guó)家安全審查的監(jiān)督，如FINSA的頒布將過去國(guó)會(huì)對(duì)CFIUS的不定期監(jiān)督變?yōu)榱硕ㄆ诒O(jiān)督，同時(shí)加強(qiáng)了CFIUS對(duì)國(guó)會(huì)的信息披露。FINSA要求CFIUS應(yīng)在案件審查和調(diào)查程序結(jié)束后向國(guó)會(huì)提供書面報(bào)告，報(bào)告中應(yīng)提供所審查和調(diào)查交易的詳細(xì)內(nèi)容，并書面保證該交易不會(huì)對(duì)國(guó)家安全構(gòu)成威脅，或者保證緩沖協(xié)議已經(jīng)解決了所有疑點(diǎn)；此外，CFIUS還應(yīng)向國(guó)會(huì)提交詳盡的年度報(bào)告，匯報(bào)之前12個(gè)月內(nèi)已審查或調(diào)查交易的相關(guān)信息；國(guó)會(huì)議員可以對(duì)相關(guān)交易或緩沖協(xié)議的實(shí)施情況進(jìn)行質(zhì)詢。

一項(xiàng)制度的有序推行需要監(jiān)督制約?！锻鈬?guó)投資法（草案）》只規(guī)定了主管機(jī)關(guān)的審查權(quán)力，但未表明何種機(jī)關(guān)有監(jiān)督制約的權(quán)力，這很難避免外界對(duì)于審查機(jī)關(guān)權(quán)力行使不公平，甚至濫用審查權(quán)的質(zhì)疑，不利于外資新法的有效實(shí)施。似可考慮在《外國(guó)投資法（草案）》中通過立法明確全國(guó)人大常委會(huì)在外資國(guó)家安全審查方面的監(jiān)督地位及相應(yīng)職責(zé)，包括接受通報(bào)、質(zhì)詢報(bào)告的權(quán)力，甚至進(jìn)一步考慮是否賦予其對(duì)特定案件的最終否決權(quán)。第69條雖就“國(guó)務(wù)院外國(guó)投資主管部門應(yīng)編制和公布外國(guó)投資國(guó)家安全審查年度

報(bào)告”作出了規(guī)定，但因缺少報(bào)告提供對(duì)象以及接受何者監(jiān)督的關(guān)鍵內(nèi)容而顯得蒼白無力。

三、審查范圍

《外國(guó)投資法（草案）》第48條規(guī)定：“對(duì)任何危害或可能危害國(guó)家安全的外國(guó)投資進(jìn)行審查。”要確定國(guó)家安全審查的范圍，需首先確定何為“外國(guó)投資”。第15條規(guī)定：“本法所稱的外國(guó)投資，是指外國(guó)投資者直接或者間接從事的如下投資活動(dòng)：（1）設(shè)立境內(nèi)企業(yè)；（2）取得境內(nèi)企業(yè)的股份、股權(quán)、財(cái)產(chǎn)份額、表決權(quán)或者其他類似權(quán)益；（3）向其持有前項(xiàng)所稱權(quán)益的境內(nèi)企業(yè)提供一年期以上融資；（4）取得境內(nèi)或其他屬于中國(guó)資源管轄領(lǐng)域自然資源勘探、開發(fā)的特許權(quán)，或者取得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的特許權(quán)；（5）取得境內(nèi)土地使用權(quán)、房屋所有權(quán)等不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利；（6）通過合同、信托等方式控制境內(nèi)企業(yè)或者持有境內(nèi)企業(yè)權(quán)益。境外交易導(dǎo)致境內(nèi)企業(yè)的實(shí)際控制權(quán)向外國(guó)投資者轉(zhuǎn)移的，視同外國(guó)投資者在中國(guó)境內(nèi)投資?！?/p>

顯然，與當(dāng)代投資條約實(shí)踐的發(fā)展趨勢(shì)相一致，《外國(guó)投資法（草案）》上述規(guī)定對(duì)于外國(guó)投資的界定亦采取了非常廣泛的界定方式，不僅包括直接投資，也包括間接投資；不僅包括基于企業(yè)的投資，也包括基于資產(chǎn)的投資。考慮到第48條所涉及的外國(guó)投資者概念相較于現(xiàn)行法律亦有大幅擴(kuò)充，加之實(shí)際控制概念的引入，可能歸入外國(guó)投資的范圍將進(jìn)一步擴(kuò)大。

《外國(guó)投資法（草案）》第48條的“任何”用語表明安全審查范圍涵蓋上述所有投資形式，鑒于《外國(guó)投資法（草案）》并未就“國(guó)家安全”概念作出明確解釋和限定，這實(shí)際上意味著所有外國(guó)投資均為國(guó)家安全審查的潛在對(duì)象。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，國(guó)家安全審查限定在外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)軍工及軍工配套企業(yè)，重點(diǎn)、敏感軍事設(shè)施周邊企業(yè)以及關(guān)系國(guó)防安全的其他單位；外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)關(guān)系國(guó)家安全的重要農(nóng)產(chǎn)品、重要能源和資源、重要基礎(chǔ)設(shè)施、重要運(yùn)輸服務(wù)、關(guān)鍵技術(shù)、重大裝備制造等企業(yè)，且實(shí)際控制權(quán)可能被外國(guó)投資者取得的情形。第48條則并未將安審局限于并購(gòu)?fù)顿Y，亦未限制其可能適用的重點(diǎn)行業(yè)。因此，與現(xiàn)行的安審范圍相比，《外國(guó)投資法（草案）》十分顯著地?cái)U(kuò)大了安審適用范圍。

從統(tǒng)一外資管理體系的角度來看，此次《外國(guó)投資法（草案）》中的國(guó)家安全審查制度，建立于改革外資準(zhǔn)入審查制度的基礎(chǔ)之上，將安審范圍從外資并購(gòu)擴(kuò)展至一切外國(guó)投資，可彌補(bǔ)準(zhǔn)入審查放寬后的功能缺口，實(shí)現(xiàn)兩種審查制度的有效銜接，也使審查領(lǐng)域更加全面，避免立法真空，防止各種規(guī)避法律的情形，符合近年來安審范圍逐步擴(kuò)大的國(guó)際趨勢(shì)。

不過，安審范圍的擴(kuò)大化也可能會(huì)引發(fā)一系列的擔(dān)憂或疑慮：是否所有的外國(guó)投資不區(qū)分目的、性質(zhì)、形式與規(guī)模均有對(duì)之實(shí)行安審之必要？如果任何一個(gè)外國(guó)投資項(xiàng)目都有可能進(jìn)入國(guó)家安全審查程序，是否會(huì)帶來監(jiān)管的不透明和不確定性？如果進(jìn)入安審程序的項(xiàng)目過多，聯(lián)席會(huì)議是否有足夠的人手和精力完全解決所有外國(guó)投資的安全審查需求？更為重要的是，過于繁重的安審報(bào)告義務(wù)或者至少對(duì)于部分投資項(xiàng)目而言也許并無必要的安審要求，是否會(huì)打擊投資者的信心，對(duì)中國(guó)的外資開放政策造成負(fù)面影響，影響中國(guó)的投資環(huán)境，進(jìn)而不利于維護(hù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)利益？

考察國(guó)內(nèi)外實(shí)踐，解決上述疑慮的路徑似有兩種：一是通過例外或豁免條款來排除特定類型的不具有安審必要的外國(guó)投資；二是仍然維持最廣泛的外資安全審查范圍，但在實(shí)施中采取謹(jǐn)慎態(tài)度，嚴(yán)格控制發(fā)起安審調(diào)查的案件數(shù)量。前者如澳大利亞，僅針對(duì)少數(shù)行業(yè)、特定規(guī)模以上的投資進(jìn)行安全審查，對(duì)大多數(shù)行業(yè)的小金額投資項(xiàng)目不必審批；后者如美國(guó)，盡管其FINSA擴(kuò)大了安審適用范圍，但CFIUS在審查實(shí)踐中卻極為謹(jǐn)慎地將適用范圍主要限制于傳統(tǒng)的國(guó)防安全領(lǐng)域，并且極少對(duì)有關(guān)交易啟動(dòng)45日的調(diào)查程序，原因在于擔(dān)心國(guó)家安全審查對(duì)美國(guó)外資開放政策造成負(fù)面影響。

就《外國(guó)投資法（草案）》而言，似可考慮

在安審與特別管理措施目錄之間進(jìn)行適當(dāng)?shù)亟Y(jié)合，對(duì)限制實(shí)施目錄列明的領(lǐng)域進(jìn)行重點(diǎn)安全審查。不過，第四章并未提及特別管理措施目錄，亦未設(shè)計(jì)任何例外條款或豁免程序?！锻鈬?guó)投資法（草案）》全文在安審與特別管理措施目錄之間建立聯(lián)系的唯一條款是第26條，該條規(guī)定“未在限制實(shí)施目錄中列明的，無需申請(qǐng)準(zhǔn)入許可”。換言之，并非所有的外國(guó)投資者境內(nèi)投資都必須提出安審申請(qǐng)，只有那些屬于限制實(shí)施目錄中的投資，在申請(qǐng)準(zhǔn)入許可時(shí)需要主動(dòng)對(duì)是否觸發(fā)國(guó)家安全審查進(jìn)行說明，這在一定程度上可能減輕外國(guó)投資者的安審成本及案件數(shù)量。不過，外國(guó)投資者未事先主動(dòng)申請(qǐng)安審而實(shí)施投資，仍可能因第三方建議或聯(lián)席會(huì)議依職權(quán)發(fā)起而被迫進(jìn)入安審程序，如因主管部門采取安審措施而導(dǎo)致投資損失，外國(guó)投資者需自行承擔(dān)。為規(guī)避《外國(guó)投資法（草案）》第72條規(guī)定所含上述風(fēng)險(xiǎn)，相信許多外國(guó)投資者會(huì)選擇事先主動(dòng)提出安審申請(qǐng)。

四、審查標(biāo)準(zhǔn)

在明確外資國(guó)家安全審查的范圍之后，接下來需要確定到底怎樣才算危及國(guó)家安全，或者說，審查機(jī)構(gòu)在什么情況下會(huì)對(duì)外國(guó)投資作出附條件通過或者不予通過的審查決定。因此，可以認(rèn)為審查標(biāo)準(zhǔn)才是外國(guó)投資國(guó)家安全審查機(jī)制的核心。

追求法的確定性是立法過程中的重要目標(biāo)，但在國(guó)家安全審查立法中似乎是個(gè)例外。因?yàn)?，明確的審查標(biāo)準(zhǔn)，固然能夠保證機(jī)制的透明度和可預(yù)見性，但卻會(huì)在一定程度上束縛審查機(jī)構(gòu)的政策靈活度和自由裁量權(quán)。從國(guó)際上的實(shí)踐來看，幾乎所有國(guó)家在審查標(biāo)準(zhǔn)問題上均采取了模糊處理的方式。以美國(guó)為例，其安全審查立法從未試圖對(duì)“國(guó)家安全”作出明確定義，從而賦予本國(guó)較大的自由裁量權(quán)，使本國(guó)政府有足夠的理由來判斷一項(xiàng)并購(gòu)交易是否需要適用國(guó)家安全審查制度。

與反壟斷審查中的判斷標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)相比，在國(guó)家安全審查中設(shè)立明確標(biāo)準(zhǔn)的難度通常更大。在反壟斷審查中，并購(gòu)一方當(dāng)事人當(dāng)年在特定市場(chǎng)的營(yíng)業(yè)額、關(guān)聯(lián)行業(yè)企業(yè)的數(shù)量、市場(chǎng)占有率都是可以確定的，具有很強(qiáng)的可操作性。然而，在外國(guó)投資國(guó)家安全審查中，考慮到國(guó)家安全概念本身的開放性、廣泛性和模糊性，為安審設(shè)立一個(gè)明確判斷標(biāo)準(zhǔn)的做法，既不現(xiàn)實(shí)也不合理。一方面，由于行業(yè)差別大，如國(guó)防軍事領(lǐng)域與一般的工業(yè)制造領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)肯定不同，很難用同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)去衡量；另一方面，更是國(guó)家安全性質(zhì)使然，安全問題可能會(huì)在很多意想不到的情景中發(fā)生，外國(guó)投資對(duì)于國(guó)家安全的威脅，往往只能基于個(gè)案從已掌握的證據(jù)進(jìn)行合理推導(dǎo)，無法借助統(tǒng)一的審查標(biāo)準(zhǔn)。

不過，盡管不對(duì)國(guó)家安全作出明確定義，但各國(guó)通常會(huì)給出一個(gè)總的指導(dǎo)原則，將“國(guó)家安全”或“國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全”歸結(jié)為“重大的”“國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益”或“國(guó)家安全利益”，并相應(yīng)給出審查時(shí)的考慮因素。就考慮因素而言，不同國(guó)家基于不同國(guó)情，在具體取舍和側(cè)重點(diǎn)上有很大不同。國(guó)家安全本身是個(gè)很有彈性的概念，從廣義上來說，它可能包含國(guó)防安全、經(jīng)濟(jì)安全、政治安全、社會(huì)安全、網(wǎng)絡(luò)安全、文化安全、生態(tài)安全等諸多方面。各國(guó)安審標(biāo)準(zhǔn)所給出的考慮因素或曰審查重點(diǎn)，往往反映了不同國(guó)家對(duì)于國(guó)家安全涵蓋范圍或側(cè)重點(diǎn)的不同理解。例如，一般來說，美國(guó)偏重于政治、軍事安全及科技優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，加拿大偏重于經(jīng)濟(jì)利益和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，澳大利亞則偏重于資源優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮?！锻鈬?guó)投資法（草案）》在確定安審因素時(shí)，除了全面性之外，也應(yīng)立足于國(guó)情，有所側(cè)重。

以美國(guó)為例，1992年《?？松じヂ謇飱W修正案》中列舉了五項(xiàng)考慮因素以判斷某項(xiàng)交易是否具有損害國(guó)家安全的威脅，主要考慮的是國(guó)防安全和技術(shù)優(yōu)勢(shì)保持；2007年FINSA則增加了能源等重要資源、重要基礎(chǔ)設(shè)施、外國(guó)政府控制、國(guó)有企業(yè)以及CFIUS認(rèn)為應(yīng)當(dāng)予以考慮的其他因素。美國(guó)在安審考慮因素設(shè)置上的變化表明，其所理解的國(guó)家安全范圍正在逐漸擴(kuò)大，從早期僅關(guān)注國(guó)防安全和技術(shù)安全，轉(zhuǎn)為更加廣泛地關(guān)注經(jīng)濟(jì)安全、資源安全，至于新增的對(duì)外國(guó)政府控制和國(guó)有企業(yè)

的關(guān)注，則帶有更加濃厚的美國(guó)特色，因?yàn)槠湟恢睒?biāo)榜自己為純粹的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。加拿大的審查標(biāo)準(zhǔn)亦有自身特點(diǎn)，其1973年《外國(guó)投資審查法》規(guī)定只有對(duì)加拿大具有“凈利益”（Net Beneft）的投資才能獲得批準(zhǔn)，1985年的《加拿大投資法》在遵循“凈利益”審查標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)還增加了五個(gè)考慮因素，主要從資源開發(fā)、出口、產(chǎn)業(yè)效率、經(jīng)濟(jì)政策、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力等經(jīng)濟(jì)角度考慮對(duì)加拿大利益的維護(hù)。2005年出臺(tái)的C—59法案雖正式提出了國(guó)家安全審查并完善了相關(guān)程序，但并未明確安審考慮因素。不過，2007年加拿大發(fā)布的《關(guān)于國(guó)有企業(yè)投資加拿大指南——凈利益評(píng)估》開始與美國(guó)站在同一戰(zhàn)壕，對(duì)國(guó)有企業(yè)在加投資列明了一系列的審查事項(xiàng)，給出了較為具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

在國(guó)際交往中，最好的報(bào)復(fù)往往是法律的報(bào)復(fù)。在安審標(biāo)準(zhǔn)問題上，《外國(guó)投資法（草案）》很大程度上借鑒了美國(guó)的做法，未對(duì)國(guó)家安全作出定義，但同時(shí)給出了明確的安審考察因素。第57條不僅列舉了對(duì)外國(guó)投資進(jìn)行國(guó)家安全審查應(yīng)當(dāng)考慮的十種因素，包括國(guó)防安全、關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、信息和網(wǎng)絡(luò)安全、關(guān)鍵資源、是否受外國(guó)政府控制、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、公共利益和公共秩序等，同時(shí)還以“聯(lián)席會(huì)議認(rèn)為應(yīng)當(dāng)考慮的其他因素”作為兜底。

法律往往需要在靈活性和確定性之間尋求某種平衡。面對(duì)日益復(fù)雜的投資交易形式，相對(duì)模糊的國(guó)家安全概念和面面俱到的安審考慮因素組合在一起，其優(yōu)勢(shì)是明顯的：一方面能夠確保安全審查的靈活性，為具體執(zhí)行留下較大的自由裁量空間；另一方面能夠更全面地維護(hù)國(guó)家安全，防止規(guī)避法律的情形，從而滿足維護(hù)國(guó)家安全的需要。不過，如前所述，不同國(guó)家的審查重點(diǎn)并不盡相同，《外國(guó)投資法（草案）》不僅需要全面考慮影響國(guó)家安全的各種可能因素，似也有一定必要適當(dāng)取舍，以突出審查重點(diǎn)。從這個(gè)角度來分析，可以發(fā)現(xiàn)，《外國(guó)投資法（草案）》所列諸因素涵蓋范圍之廣已將美、加等國(guó)甩在身后，尤其是信息網(wǎng)絡(luò)安全等因素的納入應(yīng)是亮點(diǎn)，符合晚近國(guó)家安全含義不斷擴(kuò)充、網(wǎng)絡(luò)空間深受關(guān)切之發(fā)展趨勢(shì)。此外，就中國(guó)的文化價(jià)值體系而言，為抵御西方文化侵蝕，似還可將文化安全納入考慮因素之一；就保護(hù)環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展而言，將生態(tài)安全納入考慮因素之一亦不為過。

制度的功能往往是多元化的。美國(guó)制定FINSA時(shí)就極為重視在國(guó)家安全與經(jīng)濟(jì)利益之間尋求平衡，加拿大的“凈利益”標(biāo)準(zhǔn)亦在尋求維護(hù)國(guó)家安全與保持開放的投資政策之間的某種平衡。制度的功能在立法與實(shí)踐中亦可能不一致，例如，美國(guó)的安全審查在實(shí)踐中政治性傾向非常明顯，澳大利亞安審中對(duì)于“國(guó)家利益”的判斷也主要取決于以個(gè)案為基礎(chǔ)的自由裁量。中國(guó)當(dāng)前在國(guó)際資本流動(dòng)中的身份混同，意味著安全審查將是一把“雙刃劍”，這就要求安審制度既要能夠充分維護(hù)國(guó)家安全，同時(shí)又要不違背促進(jìn)投資自由化的初衷。外資國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)與實(shí)施，也許需要更多的智慧與考量。

五、審查程序

與審查機(jī)構(gòu)、范圍和標(biāo)準(zhǔn)的不易確定相比，安審程序的設(shè)計(jì)雖然繁雜，但相對(duì)簡(jiǎn)單，不那么容易引起爭(zhēng)議，只需對(duì)安審的發(fā)起方式、所要提交的文件、審查期限、處理決定、救濟(jì)方式和責(zé)任承擔(dān)等內(nèi)容進(jìn)行逐一確定即可，而這方面有成熟的外國(guó)實(shí)踐可資借鑒。

《外國(guó)投資法（草案）》基本沿襲了現(xiàn)有的外國(guó)投資國(guó)家安全一般性審查和特別審查程序，同時(shí)將國(guó)家安全審查的程序與準(zhǔn)入許可程序銜接，內(nèi)容也更加具體，更具有可操作性。外國(guó)投資主管部門在準(zhǔn)入許可審查時(shí)如發(fā)現(xiàn)有國(guó)家安全審查問題，將暫停準(zhǔn)入審查，申請(qǐng)移交聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行國(guó)家安全審查；外國(guó)投資者可以在提出安全審查申請(qǐng)之前，就有關(guān)程序性問題提出預(yù)約商談，提前進(jìn)行溝通；部際聯(lián)席會(huì)議可以依職權(quán)提出國(guó)家安全審查申請(qǐng)，并且可以對(duì)在審查程序中隱瞞有關(guān)情況或提供虛假材料、進(jìn)行虛假陳述或外國(guó)投資者違反審查決定條件中的限制性條件實(shí)施投資的情況再次啟動(dòng)安全審查。

《外國(guó)投資法（草案）》在審查程序上的設(shè)計(jì)與美國(guó)立法頗為類似，但又有一些細(xì)微區(qū)別。例如，根據(jù)《埃克森?佛羅里奧修正案》和《外國(guó)人兼并、收購(gòu)和接管條例》，美國(guó)的國(guó)家安全審查在程序上分為了四個(gè)階段，即申報(bào)或通報(bào)、30天的審查、45天的調(diào)查和15天的總統(tǒng)決定?！锻鈬?guó)投資法（草案）》也大體上分為四個(gè)階段，即申報(bào)或通報(bào)、15天的商務(wù)部初審、30天的聯(lián)席會(huì)議一般性審查、60天的聯(lián)席會(huì)議特別審查。二者的區(qū)別在于，《外國(guó)投資法（草案）》未規(guī)定國(guó)家元首的最終決定權(quán)，但增加了商務(wù)部有關(guān)“確定是否需要進(jìn)行安審”的初審權(quán)。鑒于《外國(guó)投資法（草案）》規(guī)定聯(lián)席會(huì)議亦可作出是否啟動(dòng)國(guó)家安全審查的決定，現(xiàn)有設(shè)計(jì)方案似乎會(huì)造成二者一定程度上的權(quán)力重疊，尚需重新考慮并加以改進(jìn)。

就申報(bào)程序而言，美國(guó)國(guó)家安全審查由交易方的預(yù)申報(bào)、自愿申報(bào)以及CFIUS的強(qiáng)制申報(bào)所組成，規(guī)定于《外國(guó)人兼并、收購(gòu)和接管條例》第四章?！锻鈬?guó)投資法（草案）》則規(guī)定了自愿申報(bào)、第三方申請(qǐng)和強(qiáng)制申報(bào)三種，但未就預(yù)申報(bào)作出安排。實(shí)際上，美國(guó)的預(yù)申報(bào)程序是頗有深意的。鑒于進(jìn)入正式的審查和調(diào)查程序后有著嚴(yán)格的期限限制，CFIUS鼓勵(lì)交易各方在提交正式申報(bào)以前咨詢委員會(huì)并在適當(dāng)情況下提交申報(bào)草稿或其他適當(dāng)文件，以幫助CFIUS了解交易內(nèi)容并進(jìn)一步確定交易方應(yīng)提交的其他信息。因此，預(yù)申報(bào)制度的引入可極大地提高正式審查的效率，值得我國(guó)借鑒。3參見漆彤：《美國(guó)外資并購(gòu)安全審查制度的最新發(fā)展及其借鑒》，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第2期。第52條雖有申報(bào)前的“預(yù)約商談”安排，但卻規(guī)定僅限于“程序性問題”，實(shí)令人費(fèi)解。顯然，《外國(guó)投資法（草案）》生效后有關(guān)審查程序應(yīng)當(dāng)已經(jīng)非常清晰明了，不存在過多的費(fèi)解之處，僅就程序性問題進(jìn)行預(yù)約商談，既無必要，也不能發(fā)揮類似預(yù)申報(bào)一樣的積極作用。

《外國(guó)投資法（草案）》第34條就“準(zhǔn)入許可和安審的銜接”作出了詳細(xì)的安排，第35條還專門規(guī)定，安審期間不計(jì)入準(zhǔn)入許可審查的30天之期限要求?？紤]到《外國(guó)投資法（草案）》一旦生效，將形成準(zhǔn)入許可審查、反壟斷審查與國(guó)家安全審查三足鼎立的外資管理體系，然則安審與反壟斷審查之間應(yīng)如何銜接呢？這一問題顯然并非空穴來風(fēng)?！锻鈬?guó)投資法（草案）》中唯一出現(xiàn)“反壟斷”字眼的條款僅見于第30條，該條第5款要求外國(guó)投資者在提交準(zhǔn)入許可申請(qǐng)材料時(shí)，應(yīng)提供“對(duì)是否觸發(fā)國(guó)家安全審查和反壟斷審查的說明”。缺少安審與反壟斷審查機(jī)制的銜接安排，無疑使《外國(guó)投資法（草案）》留下了一個(gè)懸而未決的問題?？紤]到目前我國(guó)的反壟斷執(zhí)法機(jī)制頗為復(fù)雜，《外國(guó)投資法（草案）》對(duì)此采取回避態(tài)度似可理解。

此外，由于法律效力級(jí)別的提高，第73條特別規(guī)定了國(guó)家安全審查決定的行政復(fù)議和行政訴訟豁免，這也是吸取其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)做法。多數(shù)情況下，一旦外資申請(qǐng)因國(guó)家安全因素被拒絕，即使無明確的技術(shù)細(xì)節(jié)和舉證，也難以更改審查結(jié)果。不過，正是因?yàn)椴荒芴崞鹦姓?fù)議和行政訴訟，這就更需要國(guó)家安全審查的程序具有規(guī)范性。法治精神對(duì)立法的起碼要求是，哪怕不能給予當(dāng)事人實(shí)質(zhì)正義，至少應(yīng)當(dāng)提供公正透明的程序。

六、結(jié)語

《外國(guó)投資法（草案）》對(duì)于外國(guó)投資的真正影響，可能還需要很長(zhǎng)一段時(shí)間才會(huì)發(fā)生，我們更需要關(guān)注的是其反映出來的趨勢(shì)。外國(guó)投資國(guó)家安全審查機(jī)制入法，符合自由化背景下投資法治的發(fā)展趨勢(shì)，是對(duì)我國(guó)逐步放開外資準(zhǔn)入管制的一種有益制度補(bǔ)充，反映了我國(guó)理性對(duì)待外資的態(tài)度。在借鑒國(guó)外成熟制度的基礎(chǔ)上，《外國(guó)投資法（草案）》在修訂完善中尤應(yīng)充分結(jié)合我國(guó)國(guó)情，合理設(shè)置審查機(jī)構(gòu)、明確界定審查范圍、科學(xué)設(shè)定審查標(biāo)準(zhǔn)、充分保障程序正義，在確保國(guó)家安全和國(guó)家利益的前提下，為內(nèi)外資創(chuàng)造一個(gè)自由、公平、合理、規(guī)范的良好投資環(huán)境。