論非常規(guī)警務(wù)的執(zhí)行——以組織資源為分析視角

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-3040（2015）05-0046-04

收稿日期：2015-03-12

作者簡(jiǎn)介：佘玉春，江蘇警官學(xué)院講師、南京大學(xué)行政管理專(zhuān)業(yè)博士，研究方向?yàn)楣残姓?、警察行政管理?/p>

*本文系江蘇警官學(xué)院科研項(xiàng)目“警察執(zhí)法失范治理研究”（課題編號(hào)：13Q03）階段性成果和江蘇警官學(xué)院“公安學(xué)”省優(yōu)勢(shì)學(xué)科建設(shè)工程資助成果。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的各種癥候不斷出現(xiàn)，危及公共安全和社會(huì)秩序的各種突發(fā)性情況已不可避免地成為社會(huì)生活的一部分。擔(dān)負(fù)著維護(hù)公共安全和社會(huì)秩序職責(zé)的公安機(jī)關(guān)不僅要承擔(dān)常規(guī)的安全、秩序管理，而且還要應(yīng)對(duì)各種偶發(fā)性的非常規(guī)警務(wù)。事實(shí)上，非常規(guī)警務(wù)已經(jīng)成為各級(jí)公安機(jī)關(guān)經(jīng)常面對(duì)的重要的警務(wù)工作。對(duì)于任何一個(gè)組織而言，其職能的實(shí)現(xiàn)是以充分的組織資源為基礎(chǔ)的，但同時(shí)，其職能的性質(zhì)和任務(wù)特征決定了組織資源需求的數(shù)量、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)。為保障公安機(jī)關(guān)順利完成非常規(guī)警務(wù)，必須保證其擁有與非常規(guī)警務(wù)相適應(yīng)的執(zhí)行資源。

一、非常規(guī)警務(wù)的特征

一個(gè)組織是否能夠存續(xù)，在于其是否具有合法性，而組織是否能夠適應(yīng)社會(huì)環(huán)境的變化，成功履行職能是衡量其合法性的重要依據(jù)?！叭绻M織把社會(huì)化的、合法化的理性因素并入其正式結(jié)構(gòu)，可以使其合法性最大化，同時(shí)可以增加其資源和生存能力。” [1]行政組織除了開(kāi)展常規(guī)工作外，還經(jīng)常面臨各種臨時(shí)性的緊急任務(wù)。這些背景復(fù)雜的緊急任務(wù)是變動(dòng)不居的社會(huì)環(huán)境給行政組織帶來(lái)的挑戰(zhàn)，也是行政組織成長(zhǎng)和發(fā)展的契機(jī)，往往需要打破常規(guī)并研究開(kāi)創(chuàng)性的應(yīng)對(duì)方式。對(duì)專(zhuān)事“應(yīng)急處突”的公安機(jī)關(guān)而言，類(lèi)似的任務(wù)尤為常見(jiàn)，如嚴(yán)重自然災(zāi)害中的搶險(xiǎn)救災(zāi)等。與常規(guī)警務(wù)相比，執(zhí)行這類(lèi)任務(wù)時(shí)無(wú)成熟的規(guī)則和程序可以遵循，必須根據(jù)具體的形勢(shì)和情境，采取相應(yīng)的措施。由于受到廣泛關(guān)注，且社會(huì)影響深，目標(biāo)要求高，執(zhí)行難度大，處置方式新，這些任務(wù)被稱之為“非常規(guī)警務(wù)”。與常規(guī)警務(wù)相比，非常規(guī)警務(wù)有以下特征。

（一）非常規(guī)警務(wù)的緊迫性。對(duì)于公安機(jī)關(guān)來(lái)講，非常規(guī)警務(wù)的來(lái)臨或發(fā)生都是常規(guī)工作計(jì)劃之外的，如嚴(yán)重自然災(zāi)害、重特大安全事故的后期處置、國(guó)際性賽會(huì)的安保等，要么是警務(wù)系統(tǒng)無(wú)法預(yù)測(cè)的公共安全危機(jī)，要么是挑戰(zhàn)公安機(jī)關(guān)常規(guī)警務(wù)模式和能力的一次性任務(wù)。常規(guī)警務(wù)往往依照既有程序按部就班地逐步落實(shí)，對(duì)工作成效的評(píng)價(jià)籠統(tǒng)、滯后。而非常規(guī)警務(wù)由于受社會(huì)各界的關(guān)注，其任務(wù)目標(biāo)的迫切性要求必須在盡可能短的時(shí)間內(nèi)控制事態(tài)、做出成效，這就使執(zhí)行者面臨前所未有的壓力，并在一定程度上表現(xiàn)出處理能力不足。

（二）非常規(guī)警務(wù)問(wèn)題的非結(jié)構(gòu)化。根據(jù)復(fù)雜性和新穎性，組織工作可以分為“有結(jié)構(gòu)的工作”和“無(wú)結(jié)構(gòu)的工作”。“有結(jié)構(gòu)的工作”基本上是確定的、明朗的，可以遵循慣例完成。而那些具有明顯不確定性和高度復(fù)雜性，且沒(méi)有現(xiàn)成的通例可以參考的任務(wù)被稱為“無(wú)結(jié)構(gòu)的工作”。 [2]在警務(wù)實(shí)踐中，一般案件的偵破、治安問(wèn)題的處置及戶籍、交通、消防等管理工作都屬于有結(jié)構(gòu)的工作，警務(wù)人員對(duì)其工作要求、可能出現(xiàn)的問(wèn)題以及處置方法等都比較熟悉，依據(jù)經(jīng)驗(yàn)就可選擇適當(dāng)?shù)姆椒右越鉀Q。而非常規(guī)警務(wù)往往缺乏可靠的信息資料，無(wú)常規(guī)可循，必須經(jīng)過(guò)專(zhuān)門(mén)的分析研判才能確定行動(dòng)方案，因而非常規(guī)警務(wù)的行動(dòng)方案多帶有風(fēng)險(xiǎn)性，其實(shí)施結(jié)果的損益值無(wú)法預(yù)測(cè)。

（三）任務(wù)情境的不確定性。由于非常規(guī)警務(wù)多是臨時(shí)性或突發(fā)性的，包含大量不確定性因素，其前因后果等在短時(shí)間內(nèi)都不明朗，執(zhí)行任務(wù)過(guò)程中會(huì)遭遇哪些問(wèn)題、處置方案會(huì)產(chǎn)生什么后果等都難以預(yù)料，且任務(wù)執(zhí)行中的各相關(guān)要素都處于發(fā)展變化中，常常超出經(jīng)驗(yàn)判斷的范圍。因此，在執(zhí)行非常規(guī)警務(wù)過(guò)程中需要保持開(kāi)放的態(tài)度，將其看作是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程，并根據(jù)情境變化不斷調(diào)整行動(dòng)方案。

二、非常規(guī)警務(wù)的執(zhí)行資源需求

組織資源是在組織滿足自身運(yùn)行、實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)、完成特定任務(wù)過(guò)程中發(fā)揮支持作用的各種要素。巴基（E. Wight Bakke）將組織的基本資源分為人力資源、物質(zhì)資源、財(cái)政資源、自然資源、思想資源和組織的業(yè)務(wù)領(lǐng)域等六種 [3]。杰伊·巴尼認(rèn)為，組織資源由物質(zhì)資本資源、人力資本資源和組織資本資源構(gòu)成 [4]。非常規(guī)警務(wù)的緊迫性、問(wèn)題的非結(jié)構(gòu)性、任務(wù)情境的不確定性等特征直接影響了其執(zhí)行資源需求的結(jié)構(gòu)和大小，同時(shí)也決定了非常規(guī)警務(wù)的完成對(duì)權(quán)力資源、警力資源、社會(huì)資源、物質(zhì)資源等有特別的要求。

（一）權(quán)力資源。權(quán)力是一種保證集體組織系統(tǒng)中各單位履行有約束力的義務(wù)的普遍化能力。非常規(guī)警務(wù)需要在規(guī)定時(shí)限內(nèi)集中力量達(dá)成目標(biāo)，所以，有必要賦予或明確執(zhí)行者相應(yīng)的權(quán)力，以達(dá)成有效的整體協(xié)作。

行政組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程總是在特定的政治背景下進(jìn)行。當(dāng)政治環(huán)境穩(wěn)定，對(duì)組織運(yùn)行不產(chǎn)生顯著影響時(shí)，政治環(huán)境是組織資源中可以忽略的因素，但政治環(huán)境之于非常規(guī)警務(wù)則是重要的執(zhí)行資源。非常規(guī)警務(wù)往往由于其廣泛、顯著的社會(huì)關(guān)注度而具有一定的政治意義，各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)會(huì)給予其特別重視。在中國(guó)的行政文化中，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的特別關(guān)注和特殊支持是行政組織重要的無(wú)形資源。因此，執(zhí)行非常規(guī)警務(wù)的公安機(jī)關(guān)會(huì)盡可能尋求制度外的政治支持，特別是謀求因當(dāng)權(quán)者的重視而“默許”的權(quán)力空間。

如果說(shuō)政治環(huán)境因素是非常規(guī)警務(wù)的外部權(quán)力資源，那么，針對(duì)組織常規(guī)運(yùn)行和組織內(nèi)部成員的權(quán)力如強(qiáng)制性權(quán)力、法定性權(quán)力、專(zhuān)家性權(quán)力等則是必不可少的內(nèi)部權(quán)力資源。盡管公安機(jī)關(guān)是執(zhí)行非常規(guī)警務(wù)的主要責(zé)任部門(mén)，但由于非常規(guī)警務(wù)跨域性、復(fù)雜性的特點(diǎn)，往往需要其他機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位的通力合作，因此，應(yīng)賦予公安機(jī)關(guān)一定的權(quán)限，使其能夠在執(zhí)行任務(wù)過(guò)程中打破職能分工的壁壘，突破與其他行業(yè)之間的隔離。具體而言，公安機(jī)關(guān)應(yīng)有商請(qǐng)相關(guān)部門(mén)提供信息、增援專(zhuān)業(yè)人員和技術(shù)、頒布聯(lián)合管理規(guī)定等權(quán)力。

非常規(guī)警務(wù)的圓滿執(zhí)行除了應(yīng)保證執(zhí)行者權(quán)力結(jié)構(gòu)的完整，還應(yīng)保證權(quán)力有足夠的影響力。鳩文內(nèi)爾認(rèn)為，“權(quán)力或權(quán)威有三個(gè)特性，一是廣延性，指遵從掌權(quán)者命令的權(quán)力對(duì)象的數(shù)量很多；二是綜合性，指掌權(quán)者能夠調(diào)動(dòng)權(quán)力對(duì)象所采取的各種行動(dòng)種類(lèi)很多；三是強(qiáng)度，指掌權(quán)者的命令能夠推行很遠(yuǎn)而不影響遵從”。 [5]依據(jù)這三個(gè)特性，執(zhí)行非常規(guī)警務(wù)所需的權(quán)力不僅要能夠調(diào)動(dòng)足夠多的部門(mén)或警力，還要能夠根據(jù)任務(wù)需要順利組織各種行動(dòng)或推行必要的措施，更要在必要的時(shí)空范圍內(nèi)得到有效執(zhí)行。為順利執(zhí)行非常規(guī)警務(wù)，應(yīng)賦予執(zhí)行者更廣泛、更有針對(duì)性、更具強(qiáng)制力的權(quán)力，使其有資格對(duì)相關(guān)警種、部門(mén)及其他職能部門(mén)“發(fā)號(hào)施令”，利用各種手段影響、強(qiáng)制、控制、指導(dǎo)任務(wù)相關(guān)各方。

（二）警力資源。我國(guó)基層公安機(jī)關(guān)普遍面臨警力不足的問(wèn)題，但非常規(guī)警務(wù)的特殊性使其在警力配置上享有優(yōu)先權(quán)。為保證非常規(guī)警務(wù)的順利執(zhí)行，在維持常規(guī)警務(wù)的前提下，需要挖掘、集結(jié)盡可能多的警力參與，這就要求不同警種協(xié)同作戰(zhàn)，不僅要滿足警力資源在量的方面的要求，還要確保質(zhì)的方面的保障，如嚴(yán)重群體性事件需要談判專(zhuān)家、涉爆恐怖案件需要排爆專(zhuān)家、大型賽會(huì)需要經(jīng)驗(yàn)豐富的組織指揮者等。除專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)外，還需要參與非常規(guī)警務(wù)的人員有高度的責(zé)任心、隨機(jī)應(yīng)變的靈活性以及溝通、合作意識(shí)。所以，參與非常規(guī)警務(wù)的人員一般都是經(jīng)過(guò)精挑細(xì)選的各領(lǐng)域的專(zhuān)家和能手，有豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，富有合作和奉獻(xiàn)精神。為加強(qiáng)對(duì)臨時(shí)調(diào)集來(lái)的警力的組織指揮，往往會(huì)對(duì)其進(jìn)行有針對(duì)性的培訓(xùn)，并組建臨時(shí)性的任務(wù)小組。湯姆·彼得斯將類(lèi)似的任務(wù)小組命名為“達(dá)拉斯組織”，即“為了一個(gè)活動(dòng)的順利舉行，幾十個(gè)具有不同專(zhuān)業(yè)背景、分布在不同區(qū)域的人在短時(shí)間內(nèi)被召集到一起，見(jiàn)面之后很快投入工作，任務(wù)完成之后又各奔東西”。 [6]

足夠的警力是完成非常規(guī)警務(wù)的必要條件，但保證這些警力對(duì)實(shí)現(xiàn)非常規(guī)警務(wù)的目標(biāo)達(dá)成共識(shí)也是非常重要的。在管理中，目標(biāo)被看作是一個(gè)激勵(lì)動(dòng)因，有助于提高績(jī)效，非常規(guī)警務(wù)有一個(gè)目標(biāo)系統(tǒng)，從共時(shí)的角度看，包含社會(huì)目標(biāo)——追求社會(huì)利益、組織目標(biāo)——完成組織任務(wù)、個(gè)體目標(biāo)——實(shí)現(xiàn)個(gè)體價(jià)值；從歷時(shí)的角度看，在執(zhí)行非常規(guī)警務(wù)的不同階段，任務(wù)目標(biāo)的內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)的方式都會(huì)有所不同。在執(zhí)行非常規(guī)警務(wù)的過(guò)程中，執(zhí)行人員被賦予不同于日常工作的職責(zé)、角色，加之執(zhí)行人員都是臨時(shí)集結(jié)到任務(wù)中來(lái)，對(duì)新的分工和任務(wù)有不同的認(rèn)知和態(tài)度，可能導(dǎo)致在任務(wù)執(zhí)行時(shí)出現(xiàn)目標(biāo)的“碎片化”。研究表明，組織目標(biāo)的達(dá)成依賴于組織成員高水平的目標(biāo)承諾。當(dāng)人們?cè)O(shè)法去實(shí)現(xiàn)其高度承諾的目標(biāo)時(shí)，他們會(huì)達(dá)到最高的績(jī)效水平；與此相反，當(dāng)人們對(duì)目標(biāo)承諾較低時(shí)，他們不會(huì)努力實(shí)現(xiàn)困難的目標(biāo)。因此，非常規(guī)警務(wù)需要參與民警統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，對(duì)實(shí)現(xiàn)任務(wù)目標(biāo)達(dá)成高度認(rèn)同，提高任務(wù)推進(jìn)中的總體協(xié)調(diào)。

非常規(guī)警務(wù)的成功執(zhí)行還有賴于執(zhí)行者的責(zé)任感和自主性。高度的責(zé)任感可以使參與警員在執(zhí)行任務(wù)過(guò)程中減少對(duì)外部檢查、監(jiān)督的依賴，自覺(jué)地投入到工作中，同時(shí)還能激發(fā)參與警員的使命意識(shí)以及完成任務(wù)的榮譽(yù)感。由于非常規(guī)警務(wù)的復(fù)雜性和不可預(yù)測(cè)性，很難按照常規(guī)工作中的慣常模式執(zhí)行，它要求參與民警在執(zhí)行任務(wù)的過(guò)程中，克服慣性思維，根據(jù)情勢(shì)的發(fā)展變化采取靈活的應(yīng)對(duì)方式。因此，自主性是參與警員有效應(yīng)對(duì)非常規(guī)警務(wù)中各種復(fù)雜情況的必要保證。

（三）社會(huì)資源。在社會(huì)學(xué)研究中，社會(huì)資本是影響社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的重要的社會(huì)性資源。它是“一個(gè)社會(huì)中人們的合作傾向，也就是說(shuō)，在社會(huì)資本比較高的社會(huì)里，人們傾向于通過(guò)信任與合作來(lái)獲得社會(huì)效率的最大化，而不是互相猜疑、互相算計(jì)導(dǎo)致‘囚徒困境式’無(wú)效率的結(jié)果”。 [7]常見(jiàn)的衡量社會(huì)資本的維度包括信任、社會(huì)凝聚力、社區(qū)歸屬感、參與社團(tuán)、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)支持、參與公共事務(wù)等等。 [8]由于非常規(guī)警務(wù)的特殊性，處置時(shí)必須突破公安機(jī)關(guān)單打獨(dú)斗的思維定勢(shì)，以多主體參與的治理邏輯，發(fā)揮各種社會(huì)力量的優(yōu)勢(shì)，形成合力。是否擁有充分的社會(huì)資本，能否贏得廣泛的社會(huì)支持，在很大程度上影響非常規(guī)警務(wù)執(zhí)行的質(zhì)態(tài)。

非常規(guī)警務(wù)的社會(huì)資源有兩種形態(tài)，一種是有形的社會(huì)資源，包括政府其他職能部門(mén)、非政府組織、工商企業(yè)等各種社會(huì)組織和廣大人民群眾以及這些組織和個(gè)人所提供的人力、物力和財(cái)力。政府其他職能部門(mén)是非常規(guī)警務(wù)必要的、可靠的外部力量，承擔(dān)著協(xié)助非常規(guī)警務(wù)處置的義務(wù)和職責(zé)；非政府組織由于身處民間、貼近公眾，從而能夠進(jìn)行廣泛的社會(huì)動(dòng)員；工商企業(yè)有廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)和相對(duì)靈活的管理方式，能夠應(yīng)非常規(guī)警務(wù)之需做出快速回應(yīng)；社會(huì)公眾人數(shù)眾多，覆蓋社會(huì)各個(gè)層面。當(dāng)執(zhí)行非常規(guī)警務(wù)時(shí)，社會(huì)各方可以各種方式為非常規(guī)警務(wù)的執(zhí)行貢獻(xiàn)自己的力量。社會(huì)組織和群眾中還蘊(yùn)藏著巨大的無(wú)形資源，如專(zhuān)業(yè)技術(shù)、信息、社會(huì)關(guān)系等。其中信息對(duì)非常規(guī)警務(wù)尤其重要，是非常規(guī)警務(wù)決策的重要基礎(chǔ)和核心要素。通過(guò)形成覆蓋全面、公開(kāi)透明、高效便捷的信息處理和交流系統(tǒng)，將分散在不同政府部門(mén)以及社會(huì)公眾中的信息資源整合起來(lái)，可以為非常規(guī)警務(wù)的決策提供信息支持和保障，并提高決策的科學(xué)性和對(duì)非常規(guī)警務(wù)的掌控性。廣大群眾對(duì)非常規(guī)警務(wù)的決策及實(shí)施情況提供及時(shí)的反饋，同時(shí)積極響應(yīng)相關(guān)號(hào)召，調(diào)整自己的生活方式和行為習(xí)慣，支持并配合執(zhí)行非常規(guī)警務(wù)，如服從交通管制措施、群防群治分擔(dān)警方工作壓力等。這些基于理解、認(rèn)同和信任基礎(chǔ)上的社會(huì)合作和行為調(diào)適，彰顯了非常規(guī)警務(wù)的社會(huì)向心力，有助于實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)力量和社會(huì)力量的聯(lián)合，促進(jìn)非常規(guī)警務(wù)目標(biāo)的達(dá)成。

（四）物質(zhì)資源。非常規(guī)警務(wù)的物質(zhì)資源分為物力資源和財(cái)力資源。物力資源是非常規(guī)警務(wù)執(zhí)行過(guò)程中能被直接利用的有形的物質(zhì)，如場(chǎng)地、設(shè)備、材料等，具體包括指揮室、辦公室、現(xiàn)場(chǎng)檢查站等臨時(shí)辦公場(chǎng)所，也包括民警自身安全的防護(hù)裝備、警械、手槍、通信設(shè)施、指揮調(diào)度平臺(tái)等適應(yīng)任務(wù)需要的一般警用裝備，以及排爆車(chē)、登高車(chē)，甚至快艇、直升飛機(jī)等特殊裝備。財(cái)力資源是非常規(guī)警務(wù)執(zhí)行過(guò)程中可以支配和使用的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，用于滿足非常規(guī)警務(wù)發(fā)放專(zhuān)項(xiàng)津貼、獎(jiǎng)勵(lì)，購(gòu)置相關(guān)裝備等需要。

三、非常規(guī)警務(wù)執(zhí)行資源的需求特點(diǎn)

（一）執(zhí)行資源的任務(wù)導(dǎo)向。一般而言，組織為了“允許組織工作負(fù)擔(dān)的突然增加；減少內(nèi)部摩擦及與其他部門(mén)的緊張狀態(tài)；導(dǎo)致分權(quán)化從而增加組織的靈活性；可執(zhí)行某些非程序性的活動(dòng)；應(yīng)對(duì)環(huán)境中的不確定性” [9]，往往會(huì)“囤積”資源，儲(chǔ)備一定的資金、設(shè)備和人力資源等，表現(xiàn)出擴(kuò)張組織資源的天然傾向。而非常規(guī)警務(wù)執(zhí)行部門(mén)或團(tuán)隊(duì)往往是因任務(wù)需要而臨時(shí)組建的，所以，擴(kuò)張執(zhí)行資源的動(dòng)機(jī)不明顯，主要是按照實(shí)用性、針對(duì)性的原則，爭(zhēng)取對(duì)任務(wù)完成有直接利用價(jià)值（下轉(zhuǎn)第107頁(yè)）

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