全面從嚴治黨的核心功能如何發(fā)揮

文 / 高新民

全面從嚴治黨的核心功能如何發(fā)揮

文 / 高新民

全面從嚴治黨包含有制度治黨，或曰依規(guī)治黨。中國共產(chǎn)黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動，這就內(nèi)在地要求黨內(nèi)的運行規(guī)矩與法治國家相協(xié)調(diào)。

在“四個全面”的總體布局中，全面從嚴治黨的戰(zhàn)略意義、核心功能是確保實現(xiàn)黨的正確領導，充分發(fā)揮政治保障作用。但全面從嚴治黨并非單向度對其他方面發(fā)揮作用，而是與深化改革、依法治國共同形成相互作用、相互影響、相互滲透的一體化過程。

深化改革、依法治國關鍵在于堅持和改善黨的領導方式

黨的建設有狹義與廣義之分。狹義的黨建僅指黨的思想、組織、作風、制度建設，廣義的黨建除上述自身建設內(nèi)容外，還包括黨對國家與社會的領導等內(nèi)容。本文從廣義上談全面從嚴治黨。

全面深化改革當下的一個重點是政府簡政放權(quán)，但簡政放權(quán)的最大障礙并非來自社會，恰恰來自某些固化的利益——部門利益或行業(yè)利益。因此，在改革中難免出現(xiàn)一些“怪”現(xiàn)象：某些部門把某些有利可圖的事項下放給自己的下屬事業(yè)單位；“打包改革”（原有的多個審批事項打包為一項保留下來，下放審批權(quán)則把原有的一項拆分為若干項下放）；有的城市咫尺相鄰的兩個中心城區(qū)，各自保留的事項可以相差一倍以上，令人感嘆權(quán)力下放或保留的彈性太大；有的嚴重滯后于時勢的部門行政法規(guī)因其維護了特定行業(yè)的利益也難于修訂，等等。究其根源，在于到目前為止的權(quán)力下放均是政府部門“自我確權(quán)”。所謂“自我確權(quán)”，說白了就是自己給自己授權(quán)，該下放的事項、不該下放的事項由自己說了算，甚至說不清這些做法究竟是于法有據(jù)還是于法無據(jù)。僅就筆者所了解的縣以下基層干部的反映而言，大多認為雖然創(chuàng)辦企業(yè)的一些前置條件減少了，但總起來講沒有切身感受到權(quán)力下放的力度與“好處”。

這里的問題，說到底就是權(quán)力的邊界、權(quán)力的大小由誰說了算。按照黨的十八屆四中全會精神，應是一切改革于法有據(jù)，政府哪些權(quán)力該下放哪些不該下放，應由政府部門、行政相對人、科研機構(gòu)和人大專委會等力量共同確權(quán)，防止部門利益行業(yè)利益主導確權(quán)。但是，政府主動求助于人大確權(quán)或人大主動插手政府放權(quán)，在政治資源的動員與整合方面都有一定局限性，真正能夠統(tǒng)攬全局、協(xié)同多方力量共同探討政府確權(quán)的，還是執(zhí)政主體——中國共產(chǎn)黨。更具體地說，在十八屆三中全會和四中全會大政方針的頂層設計之后，還需要再行次級層面的整合，超越于政府部門利益之上，把政府、行政相對人、科研機構(gòu)、人大專委會等力量加以統(tǒng)籌安排，科學確定政府部門（至少是若干核心部門）的職責權(quán)限，以權(quán)責最終由人大法定的方式推動政府改革。

這里，黨的政治領導政治作用就表現(xiàn)為如何打破利益固化的格局，如何動用一切有利的政治資源，以法治的方式推動改革而盡量減少隨意性，減少權(quán)力自我認定的現(xiàn)象。黨的領導要堅持，領導方式要改革，領導水平要隨著時代的發(fā)展不斷提升。只有在腳踏實地推動全面深化改革中，黨的建設才能達到更高水平。

依法治國與依規(guī)治黨相協(xié)調(diào)才能實現(xiàn)執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變

黨與法的關系，從根本上講是政治與法律的關系。任何國家的法治體系都是在特定政治環(huán)境中運行的，都是對既成的政治關系和社會關系的認定。正因為如此，所以很多國家的憲法和法律都不允許以推翻現(xiàn)行國家政權(quán)為目的進行顛覆活動。中國特色社會主義法治道路、法治理論、法治體系，是對現(xiàn)存的中國政治關系和社會關系的認定，黨的領導說到底是法治的特定政治環(huán)境和政治條件，是法治運行的政治生態(tài)。但是，法治建設畢竟有其客觀規(guī)律，保障司法公正就需要有司法運行的相對獨立性，因此，也恰恰因此，又決定了全面依法治國必須改進黨的領導方式和執(zhí)政方式。黨領導人民制定憲法法律，領導人民實施憲法法律，但黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，這就是既體現(xiàn)黨的領導，又是對黨自身的制約。

全面從嚴治黨包含有制度治黨，或曰依規(guī)治黨。中國共產(chǎn)黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動，這就內(nèi)在地要求黨內(nèi)的運行規(guī)矩與法治國家相協(xié)調(diào)。

在黨規(guī)與國法的關系中，一方面，二者的適用范圍、適用對象、道德層次要求、懲戒手段不同，黨規(guī)嚴于國法；另一方面二者精神實質(zhì)有相通之處，如黨的宗旨和國家政權(quán)的宗旨都定位于為人民服務，組織原則都定位于民主集中制，等等。但在現(xiàn)實操作層面，二者仍有許多需要協(xié)調(diào)之處。

比如，十八屆三中全會提出“規(guī)范各級黨政主要領導干部職責權(quán)限，科學配置黨政職能部門及內(nèi)設機構(gòu)權(quán)力和職能，明確職責定位和工作任務”。這里的關鍵詞在于“黨”，因為過去的歷次改革大多僅針對政府職權(quán)，但實踐中也出現(xiàn)了周永康、令計劃、蘇榮、白恩培等擔任黨的重要領導職務卻有嚴重違紀違法行為的現(xiàn)象，所以，中央把黨與政并列提出規(guī)范權(quán)責，其重大意義不容低估，是一項重大、艱巨而敏感的改革任務。既然是規(guī)范黨與政權(quán)力、職能和責任，那么，就牽涉到黨、人大、政府的相互關系，各自決策邊界與法定責任，牽涉到需要統(tǒng)籌審定黨內(nèi)規(guī)定與國法有無矛盾之處，盡可能協(xié)調(diào)、相互銜接，以防止出現(xiàn)操作層面的矛盾。

再如，慣例上黨的各級主要領導（一把手）往往“管全面”，那么，在權(quán)責對應和依法治國的背景下，對“管全面”如何規(guī)范，以及如何確權(quán)，都既是全面深化改革、全面依法治國的重要任務，也是如何改進黨內(nèi)權(quán)力體制與運行機制的任務。深化改革、依法治國與全面從嚴治黨三者并舉，把依法治國與依規(guī)治黨協(xié)調(diào)起來，才能最大限度減少濫用權(quán)力的空間和機會，使各方權(quán)力運行有序。

科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政是中國共產(chǎn)黨應有的基本的執(zhí)政方式，黨的領導能力就體現(xiàn)于把深化改革與法治建設的統(tǒng)籌聯(lián)結(jié)之中，黨的領導方式執(zhí)政方式也只有在這種統(tǒng)籌安排、依法改革的頂層設計之中才能真正實現(xiàn)自身的轉(zhuǎn)變，全面從嚴治黨的水平也蘊含于其中。

在推動改革與法治建設中提升全面從嚴治黨水平

“四個全面”作為中國特色社會主義的總體布局是有機統(tǒng)一的整體。黨只有解放思想、與時俱進，推動自身改革，才能為其他三個全面提供政治保障，又在推進全面深化改革和全面依法治國中提升管黨治黨的水平。

在完成黨的中心工作中堅持全面從嚴治黨。密切聯(lián)系黨的中心工作加強黨的建設是中國共產(chǎn)黨的傳統(tǒng)優(yōu)勢。黨的十八大指出，“以經(jīng)濟建設為中心是興國之要，發(fā)展仍是解決我國所有問題的關鍵”。因此，抓住科學發(fā)展這個中心工作，通過深化改革和依法治國來推動發(fā)展，是黨的建設成效和執(zhí)政能力的重要體現(xiàn)。全面從嚴治黨絕不是脫離中心工作、就黨建搞黨建。全面從嚴治黨只有與中心工作一起謀劃、一起部署、一起考核才能實現(xiàn)“四個全面”的協(xié)調(diào)發(fā)展。在這一問題上，需反對以形式主義搞黨建，反對脫離中心工作的空頭黨建，堅持黨的建設與中心工作一起謀劃、一起部署、一起考核，防止黨建與中心工作成為“兩張皮”。

在領導經(jīng)濟體制改革和政治體制改革中“重構(gòu)政治生態(tài)”。習近平總書記提出重構(gòu)政治生態(tài)問題，主要源于一些地方和部門政治生活非正常，其表現(xiàn)形式多種多樣，有的是形成形形色色的圈子文化，獨斷專行與軟弱渙散同時并存，有的形成系統(tǒng)性、塌方式、家族式腐敗，等等。構(gòu)建風清氣正的政治生態(tài)，其“治本”之道，就是從經(jīng)濟體制上減少權(quán)力干預微觀經(jīng)濟的空間，政治上對權(quán)力過于集中進行改革，對干部人事制度特別是選人用人機制進行改革。這恰恰是黨的十八屆三中全會和四中全會所強調(diào)的市場在資源配置中起決定性作用，政治方面強化權(quán)力制約和監(jiān)督體系，把權(quán)力關進制度的籠子。這兩大領域又都需要法治的保障和規(guī)范。如果我們真正把三中全會與四中全會的精神落在實處，就為全面從嚴治黨提供了良好的經(jīng)濟與政治基礎和條件，改變了政黨生存的社會生態(tài)和國家的政治生態(tài)。黨風廉政和反腐敗的源頭治理就蘊含在全面深化改革和全面依法治國之中。當然，黨內(nèi)權(quán)力運行狀態(tài)也是構(gòu)成中國政治生態(tài)的重要要素，全面從嚴治黨意味著黨內(nèi)權(quán)力運行的規(guī)范、干凈，與國家政治生態(tài)相互滲透。

建設兩個“服務型”，形成黨的作風建設長效機制。所謂兩個“服務型”，是指建設服務型政府、服務型基層黨組織。黨的作風建設、干部隊伍的作風建設是全面從嚴治黨的重要內(nèi)容之一。作風問題有領導者、干部個體因素的影響，更有制度的整體導向、規(guī)范、約束的影響。從實踐來看，在打造服務型基層黨組織方面，各地以創(chuàng)新精神努力探索服務于社會服務于群眾的多種途徑和形式，也確有很多具體成果。但在這些服務中也發(fā)現(xiàn)一些問題。比如，某些基層黨組織為群眾代辦的一些事務，恰恰是服務型政府應當做的事，反映出服務型政府轉(zhuǎn)變不到位；再如，社區(qū)黨組織、農(nóng)村黨組織所做的某些具體事項如關愛老人兒童等，如果由專業(yè)的社會組織來做效果會更好（其專業(yè)性較強），又反映出社會組織發(fā)育的滯后，黨組織不得已替代了專業(yè)組織的工作。因此，從源頭上來看，一是以法治的途徑打造服務型政府，加快政府職能轉(zhuǎn)變，迫使所有的工作人員只能按照權(quán)力清單為管理對象服務而不能濫用權(quán)力和不作為，是根本所在。二是提高社會治理水平，引導社會組織的健康有序發(fā)展。服務型基層黨組織建設，與服務型政府、社會治理共同發(fā)展，形成合力，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，才能形成作風建設長效化機制。

（作者系中共中央黨校教授、博士生導師，黨建部原理教研室主任）