加強黨內法規(guī)制度建設的現(xiàn)實路徑及科學原則

何 川

（中共四川省委黨校 四川 成都 610071）

加強黨內法規(guī)制度建設，不斷健全黨內法規(guī)制度體系，實現(xiàn)依靠完善的黨內法規(guī)來治理政黨的新常態(tài)，是全面依法治國背景下貫徹落實管黨治黨主體責任的根本之策。與時俱進地提升黨內法規(guī)制度建設的科學化水平，能夠在充分發(fā)揚黨的自律精神的基礎上，進一步增強黨的創(chuàng)造活力和化解風險能力。黨內法規(guī)制度其主要內容是由黨的根本大法、基本法規(guī)和具體法規(guī)所構成的制度體系?！霸谶@個體系內，黨的根本大法是《中國共產黨章程》；基本法規(guī)包括《關于黨內政治生活的若干準則》、黨內民主制度、民主集中制等；具體法規(guī)是黨的組織制度、黨的生活制度、黨的工作制度、黨的領導制度、黨的監(jiān)督制度?！秉h內法規(guī)制度的實質是黨的意志表現(xiàn)形式的法規(guī)化與制度化，是中國共產黨運用黨規(guī)黨法的方式加強自身建設、管理、監(jiān)督，從而更好地實現(xiàn)黨的綱領路線和方針政策。今后一個時期，還應從基礎路徑、關鍵路徑、核心路徑三個維度著手，不斷增強黨內法規(guī)制度建設的科學性和高效性，進而為協(xié)同推進全面依法治國和全面從嚴治黨戰(zhàn)略向縱深發(fā)展奠定制度前提。

一、基礎路徑：不斷完善黨內法規(guī)自身的立法制度

在黨內法規(guī)立法方面，黨中央與時俱進地頒布了一系列相關的“立法法”，為黨內法規(guī)的制定和完善提供了明文規(guī)定和正確指引?！吨袊伯a黨黨內法規(guī)制定程序暫行條例》的頒布，增強了黨內法規(guī)制定程序的科學性和規(guī)范性，使得黨內法規(guī)的制定效率和制定質量都有了前所未有的提高。條例中初步明確了“黨內法規(guī)”的基本概念，指出了黨內法規(guī)是黨內各種規(guī)章制度的總稱。這對于加強黨的自身建設和推動理論創(chuàng)新、保證黨的各項工作及黨內生活的法規(guī)化和制度化，發(fā)揮著十分重要的基礎性作用。隨著黨內立法工作的深入開展，2013 年5月27 日，經(jīng)中央批準，新的《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》和《中國共產黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》正式頒布。這兩項黨內法規(guī)相關文件的頒布，滿足了黨內法規(guī)制度與時俱進向前發(fā)展的時代要求，為實現(xiàn)黨的建設制度化、規(guī)范化、程序化提供了相關制度保證和重要依據(jù)，對于提高黨的科學執(zhí)政和依法執(zhí)政水平具有重要的現(xiàn)實意義。其中《備案規(guī)定》共十八條，對黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案的原則、范圍、期限、審查、通報等提出了具體要求；《黨內法規(guī)制定條例》的頒布則進一步推動了中國共產黨黨內法規(guī)的制定工作，從源頭上完善了黨內法規(guī)制定體系，使得黨內法規(guī)的制定從程序性建設走向了實質性層面，黨的法規(guī)制定工作開始出現(xiàn)質的飛躍。

以上三種黨內法規(guī)制定層面相關條例的頒布，完善了黨內法規(guī)的基本“立法法”，是制定黨內法規(guī)制度應當遵循的核心內容和基本程序。但是由于《制定程序暫行條例》和《黨內法規(guī)制定條例》二者從醞釀到頒布的時間跨度與現(xiàn)實跨度很大，沒有很好地做到與時俱進或者前后銜接。因此，本著科學制定黨內法規(guī)的精神，以后黨內“立法法”的制定仍要注意以下幾個方面：

首先，應當根據(jù)實際情況，與時俱進地修訂《黨內法規(guī)制定條例》。《黨內法規(guī)制定條例》是黨內“立法”源頭上的“母法”，其內容的完善直接決定了黨內“立法”的質量和效果。為了使黨內“立法”像國家“立法”那樣能夠根據(jù)形勢的變化和問題的需要作出調整，《黨內法規(guī)制定條例》不應該是長期固定不變的條文，也應當根據(jù)我們黨的建設需要定期進行“微調整”，只有這樣才能從根本上發(fā)揮《條例》的最大作用，使黨內“立法”做到有法可依、有章可循。

其次，應進一步細化黨內“母法”起草的規(guī)則和審定程序，增強黨內“母法”制定過程中的科學性。起草過程中，應當征集黨內法規(guī)專業(yè)和相關法律人士共同主持或者參與，以保障“母法”草案的質量。審定過程中，應當在全黨范圍內廣泛征求意見和建議，不僅要考慮中央的需要，也要考慮地方的需要；不僅要適用于黨的中高層面，還要兼顧黨的基層組織。只有實現(xiàn)黨內“母法”的“開門立法”，才能確保所制定出來的黨內“母法”具有科學性、合理性、適用性，才能為后期執(zhí)行發(fā)揮最大效果作好前期鋪墊。

二、關鍵路徑：不斷健全黨內法規(guī)制度的框架體系

進一步健全黨內法規(guī)制度的框架體系，厘清黨內法規(guī)制度各個層面的功能和作用，填補黨內法規(guī)制度體系中可能出現(xiàn)的空白，根據(jù)不同時期黨的建設的需要充分發(fā)揮與此相配套的法規(guī)制度的效用，是不斷提高黨內法規(guī)制度建設科學化水平的重要舉措。從宏觀全局來看，黨的法規(guī)制度是由黨章、準則、條例、決議、實施細則等構成的一套相對完整的框架體系。在這個框架體系內，要使黨內法規(guī)的制定、執(zhí)行、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)完善協(xié)調、功能齊全、運作高效，就必須進一步厘清各個層面的功能和作用。黨的十八大以來，黨中央加強了黨的法規(guī)制度建設的整體規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調，既明確了基本法規(guī)制度的適用范圍與各自主體，又重視實施細則的具體操作效果；不僅注重填補相關法規(guī)制度的局部空白，又側重把握框架體系的頂層設計，從而使各項法規(guī)制度彼此銜接、環(huán)環(huán)相扣，使得法規(guī)制度體系的整體合力更好地發(fā)揮出來。

從具體層面來看，在黨的法規(guī)制度體系建設中，黨章的建設、黨的代表大會制度建設、黨的民主集中制建設、黨的干部人事制度建設、黨的生活制度建設、黨的集體領導制度建設、黨內監(jiān)督制度建設等方面都取得了很大的進展，黨內法規(guī)制度建設已初步形成科學的框架體系。但在全面從嚴治黨的新常態(tài)下，黨內監(jiān)督制度建設和黨的生活制度建設還應進一步加強和完善。因為在黨的法規(guī)制度建設進程中，受到執(zhí)政黨“執(zhí)政剛性”和歷史遺留因素的深刻影響，黨內監(jiān)督制度建設和黨的生活制度建設恰恰是我們黨的歷史上法規(guī)制度建設的“短板”。今后一個時期，應更進一步加強這兩個層面的法規(guī)制度建設，以彌補法規(guī)制度框架體系中的不足，從而理清黨的法規(guī)體系中各個層面的關系，突出特定時期內每個法規(guī)制度層面的不同重要性和作用，真正做到框架清晰、體系健全、結構合理、效果突出，為實現(xiàn)黨內法規(guī)制度建設的科學化塑造優(yōu)越的框架基礎。

三、核心路徑：與時俱進地修改和完善黨章

黨章是為了保證全黨在政治、思想上的一致和組織、行動上的統(tǒng)一所制定的章程。黨章的修訂是否體現(xiàn)科學性、先進性是衡量執(zhí)政黨成熟程度和現(xiàn)代化發(fā)展水平的核心標準之一；黨章能否與時俱進地得到修訂，也是評價黨內法規(guī)和制度是否完善的一個重要標志?！吨袊伯a黨章程》是中國共產黨政黨行為的基本規(guī)范和約束準則，不僅是黨的理論和路線、方針政策的集中反映，而且規(guī)定了全黨同志所必須遵守的基本制度和行為范式，在推進黨的工作和加強黨的建設過程中發(fā)揮根本性的指導作用?；仡櫄v史，我們黨領導人民進行革命、建設和改革的進程，在某種意義上也是黨章和黨的基本法規(guī)不斷走向成熟和完善的過程。從中共二大制定黨的第一部正式章程到黨的十八大召開，黨章的修訂和完善次數(shù)總共達到了16 次之多，這與世界上其他政黨相比是十分了不起的一項制度成就。但隨著黨的事業(yè)不斷向前推進，黨的建設過程中出現(xiàn)的新創(chuàng)造和新經(jīng)驗應當不斷得到總結并上升到制度的高度，這就要求黨章的修訂能夠跟得上我們黨的事業(yè)發(fā)展和時代步伐。在今后一個時期，隨著認識的深入，現(xiàn)行黨章仍有需要完善的地方。

（一）黨員的權利和義務應當進一步厘清，適當擴大黨員的權利

從政黨政治發(fā)展的邏輯理路來看，黨員作為政黨組織中的有機分子，其權利能否真正得到保障、義務能否很好履行，是考察政黨現(xiàn)代化進程中組織績效的重要標準。中國共產黨現(xiàn)行黨章規(guī)定了個體黨員的八項權利和八項義務，并且把履行義務放到了首要位置，對黨員應當履行的義務進行了“剛性”的約束，這在某種意義上有利于黨員自身價值的發(fā)揮和職責義務的履行。但隨著民主思潮的覺醒和黨員權利意識的增強，在失范和異化的組織生活中，廣大黨員普遍感到自身履行的義務多，享有的權利少。因此，黨章作為最根本的黨規(guī)黨法，在充分保障黨員權利主體地位、調動廣大黨員參與組織生活的過程中應發(fā)揮其規(guī)范和指導作用。面臨龐大的黨員隊伍和多樣化的組織生活，未來黨章修改的一個重要內容應是規(guī)范并保障黨員的權利，并把黨員享有權利放在與履行義務同樣重要的位置，這樣才能彰顯黨內法規(guī)制度建設的科學性。

（二）提升各級紀委的地位和作用，保證各級紀委工作的相對獨立性

現(xiàn)行黨章規(guī)定：“黨的中央紀律檢查委員會在黨的中央委員會領導下進行工作。黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領導下進行工作。”黨章的規(guī)定帶有一定的宏觀性和指導性，但在實際的政治和組織生活中，各級地方紀委書記的選舉，要經(jīng)同級黨的委員會通過才能完成。這種同級黨委把關紀委、領導紀委的現(xiàn)行體制，無法更好地發(fā)揮地方紀委相對獨立的紀檢作用，導致地方紀委在完成加強黨風廉政建設和組織協(xié)調反腐敗工作時阻力很大，實質性效果無法得到充分發(fā)揮。與此同時，調查發(fā)現(xiàn)，一些基層的紀委和紀檢小組的政治地位在權力結構和權力配置中出現(xiàn)弱化的趨勢，并沒有按照黨章的規(guī)定發(fā)揮其本職作用。為此，黨的十八屆三中全會決定已經(jīng)指出：“推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導。各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。”這是黨的紀律檢查工作上的一次大的創(chuàng)新和改進，有利于各級紀委更加科學、有效地開展工作。改革的舉措已經(jīng)出臺，在黨的十九大召開修訂黨章時，這項決定應該被寫入黨章。

四、厘清黨內法規(guī)制度制定的原則

黨內法規(guī)制度制定的過程不是無章可循的，而應該堅持明確的原則和要求?！吨袊伯a黨黨內法規(guī)制定條例》指出，必須在遵守憲法和相關法律規(guī)定的基礎上，從黨的事業(yè)發(fā)展的全局和現(xiàn)實條件出發(fā)，并貫徹科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的要求。因此，為保證黨內立法的質量，黨內法規(guī)制定的實際工作應當遵循一些基本原則：

（一）合規(guī)性原則

所謂“合規(guī)性”就是黨內法規(guī)制度的制定首先要貫徹黨的路線方針政策，必須尊重全體黨員的意志。應嚴格在黨章的指導和規(guī)范下進行，不能違背黨章的基本意旨，充分體現(xiàn)黨章和上層黨內法規(guī)確立的原則和精神。具體來看，應當在符合《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》基本規(guī)定的基礎上，實現(xiàn)下層法規(guī)與上層法規(guī)相一致、新訂法規(guī)與傳統(tǒng)法規(guī)相一致、橫向法規(guī)與縱向法規(guī)相兼容。

（二）合法性原則

黨內法規(guī)的完善必須嚴格遵守國家憲法和相關法律的規(guī)定。中國共產黨是中國的執(zhí)政黨，如果黨內法規(guī)的制定本身是不合法的或者與憲法相沖突，那么制定出來的法規(guī)制度就不能發(fā)揮其應有的效能和作用。這個過程當然也包括制定主體、制定程序、適用范圍的合法性。因此，黨內法規(guī)制定的首要前提是必須堅持合法性原則，這是依法治國和從嚴治黨精神的基本體現(xiàn)。

（三）協(xié)調性原則

所謂協(xié)調性原則就是在明確區(qū)分黨內法規(guī)和國家法律各自適用主體、基本功能、作用范圍的基礎上，充分發(fā)揮黨內法規(guī)制度的針對性、靈活性、互補性優(yōu)勢。當前來看，在政治生活中，黨員的角色首先是“政治人”角色，其次是“公民性”角色，這就要求黨內法規(guī)的制定要填補國家法律法規(guī)所沒有涉及到的空白，同時適用更要嚴于國家法律。其次國家法律法規(guī)已經(jīng)明確要求的內容，黨內法規(guī)可以不予重復規(guī)定，因為黨員的“公民性”角色也決定了其必須遵守國家法律法規(guī)。最后，對黨內已經(jīng)成熟的法規(guī)制度和基本經(jīng)驗，在經(jīng)過實踐驗證的基礎上，又可以適時、適當?shù)剞D化為國家法律法規(guī)，以擴大其適用范圍和增強其約束力。

（四）實事求是原則

制定黨內法規(guī)，必須從黨的事業(yè)發(fā)展需要和黨的建設實際出發(fā)，全面發(fā)展，主動順應世情、國情、黨情的發(fā)展變化。黨內法規(guī)建設既不能操之過急，又不能盲目滯后。黨內法規(guī)建設只有面向現(xiàn)實問題、解決現(xiàn)實問題，才能實現(xiàn)法規(guī)制度創(chuàng)新與執(zhí)政能力提升的良性互動，才能不斷提高黨內法規(guī)制度建設的科學化水平。

[1]王光華.中國共產黨法規(guī)與制度建設研究[M].成都：電子科技大學出版社，2005.

[2]中共中央編寫組.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2013.