建設(shè)服務(wù)型行政文化

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1008 - 8431（2015）05 - 0052 - 03

〔收稿日期〕2015-08-30

〔作者簡介〕李娟（1963-），女，中共太原市委黨校經(jīng)濟管理教研室主任、副教授。

黨的十六屆六中全會對構(gòu)建社會主義和諧社會作出了全面部署，強調(diào)要建設(shè)服務(wù)型政府，強化社會管理和公共服務(wù)職能。黨的十八大報告進一步明確了我國深化行政體制改革的目標(biāo)，是建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。服務(wù)型政府的建設(shè)，除了行為方式、組織結(jié)構(gòu)和行政方法等硬件的變革外，還需價值層面軟件的更新，所以新型行政文化的塑造是行政改革的重心。行政文化是政府管理的文化，是行政管理之魂，是行政人員在行政實踐活動基礎(chǔ)上所形成的，直接反映行政活動與行政關(guān)系的各種心理現(xiàn)象、道德現(xiàn)象和精神活動狀態(tài)，其核心為行政價值取向。從變革行政文化入手，著力培育適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展需要的服務(wù)型行政文化，樹立服務(wù)社會與公眾的核心價值觀。行政文化決定行政管理方向和性質(zhì)，它直接影響到政府官員及行政人員的角色、職責(zé)、作用、權(quán)力以及政府行政人員與公民的關(guān)系。行政文化確立的基本價值觀、群體意識、共同行為準(zhǔn)則和道德規(guī)范等對行政機關(guān)和行政人員的價值取向及行為取向起引導(dǎo)、約束、凝聚作用，從而通過各種渠道向社會輻射和傳播。服務(wù)型行政文化的建立和完善可使政府體制的“軟件”與“硬件”協(xié)調(diào)配套，相互促進。

一、我國服務(wù)型行政文化的現(xiàn)狀及問題

改革開放三十多年來，我國的服務(wù)型行政文化建設(shè)取得了顯著的成就?！傲Ⅻh為公、執(zhí)政為民”的“民本”觀念已成為我國行政人員重要的執(zhí)政理念，社會主義核心價值觀深入人心。但由于受傳統(tǒng)文化的影響，我國目前的服務(wù)型行政文化建設(shè)依然存在不少問題。

（一）重上級輕群眾

過于注重領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心、媒體關(guān)注的熱點問題，對基層的實際需求研究解決不夠。表現(xiàn)在：一是不能正確對待手中的權(quán)力，有的干部認為，權(quán)力是上級給的，是自己辛苦“換”來，通過關(guān)系活動買來的。時常看到，某某官員在上級領(lǐng)導(dǎo)面前點頭哈腰，面對群眾卻頤指氣使，甚至口出狂言，出現(xiàn)類似“替黨說話還是替老百姓說話”、“我只為領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)”的荒謬言論。把干群的魚水關(guān)系變成了油水關(guān)系、蛙水關(guān)系、火水關(guān)系，那些落馬的位高權(quán)重的腐敗分子，把黨和人民賦予的權(quán)力當(dāng)成牟取私利的工具，欺壓百姓，置人民生命財產(chǎn)于不顧，最終導(dǎo)致身敗名裂。二是到基層和一線調(diào)研時，常常是來去匆匆，走馬觀花，聽取匯報多，沉下身子剖析問題解決實際問題少，了解基層需求不深不透，指導(dǎo)幫助基層不夠。如浙江余姚三七市鎮(zhèn)某領(lǐng)導(dǎo)下鄉(xiāng)視察水災(zāi)，因其穿高檔鞋子，由年近六旬的村書記將其背進災(zāi)民家里，完全改變了調(diào)研的初衷，不僅解決不了基層群眾的疾苦，反而增加了基層的負擔(dān)。

（二）重人治輕法治

受傳統(tǒng)儒家思想的影響，我國的行政文化注重人治輕視法治，表現(xiàn)在當(dāng)權(quán)者個人專制，以個人意志統(tǒng)治和支配一切，唯權(quán)不唯法，助長了長官意志。例如，2009年6月，濟南市天橋區(qū)文化局局長被記者要求解釋女教師陪酒一事，該局長叫囂道：“新華網(wǎng)不就是文化單位嘛，我是管文化的，你敢叫我在新華網(wǎng)上曝光，我就叫它關(guān)閉?！?014年1月6日，四川省達州市達川區(qū)罐子鄉(xiāng)黨委書記羅頌在接待群眾來訪時更是語出驚人，稱“威脅我就是威脅黨”，在行政公務(wù)員活動中政府越位干預(yù)過多，一些領(lǐng)導(dǎo)對司法個案“批條子”、“作指示”，隨意干預(yù)司法，用政策、文件、命令等取代法律規(guī)范等。用人上任人唯親，搞小圈子，推崇個人崇拜。“人治”側(cè)重于德治、禮治，具有多變性、隨意性，缺乏規(guī)范，治理好壞完全取決于領(lǐng)導(dǎo)者個人的道德良心，碰到道德高尚、賢明的領(lǐng)導(dǎo)人，社會就能發(fā)展良好；碰到反復(fù)無常的領(lǐng)導(dǎo)，人民就陷入痛苦之中。人民的幸福建立在領(lǐng)導(dǎo)的良心之上，有很大的危險性，君不見，哪些腐敗分子開始都能體恤百姓，可到后來就可能性情發(fā)生變化，變的壓榨百姓，這也是人性使然。所以人治的最大弊端就是不穩(wěn)定性，不能使百姓安心做一件事情，使百姓變的焦躁，對自己的命運不能很好的把握。

（三）重維持輕創(chuàng)新

隨著中央“八項規(guī)定、六項禁令”的出臺，行政人員的作風(fēng)有了很大的改變。但又出現(xiàn)了新的問題，政府職能轉(zhuǎn)變，行政審批制度的改革，使得一些行政人員得不到好處，不辦事了。一些人受中庸思想的影響，不求有功，但求無過，因而在行政活動中，謹(jǐn)小慎微，畏手畏腳，不作為，不敢、不愿意也不善于去嘗試新思想、新辦法。

（四）重硬件輕軟件

在深化改革、加快發(fā)展的新時期，一些地方片面追求GDP，各地紛紛出現(xiàn)造城現(xiàn)象，大搞房地產(chǎn)建設(shè)，修大型機場、豪華辦公大樓，在選人用人上“數(shù)字出官”，疏忽對干部品德的要求，一度出現(xiàn)某些地區(qū)系統(tǒng)性、塌方式腐敗。在發(fā)展中片面重視經(jīng)濟建設(shè)，強調(diào)經(jīng)濟指標(biāo)，忽視了社會建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)，導(dǎo)致國家面臨著自然生態(tài)危機和社會生態(tài)危機。

二、服務(wù)型行政文化建設(shè)路徑

服務(wù)型行政文化建設(shè)是建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵所在，它關(guān)系著行政體系的穩(wěn)定與發(fā)展，規(guī)范、引導(dǎo)各種行政行為，構(gòu)成了行政體系和行政行為的深層結(jié)構(gòu)。所以，服務(wù)型行政文化是建設(shè)服務(wù)型政府的靈魂。

（一）建設(shè)民本性的服務(wù)型行政文化

強化公共服務(wù)的行政理念與定位。行政的定位和宗旨是服務(wù)。中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念是“立黨為公、執(zhí)政為民”，因此行政文化建設(shè)要以人為本、對人民負責(zé)、為人民服務(wù)。堅決杜絕官僚主義作風(fēng)，轉(zhuǎn)變政府職能，服務(wù)是衡量行政人員素質(zhì)高低的重要標(biāo)準(zhǔn)。全心全意為人民服務(wù)是道德問題，要講政治，重品行，樹形象。作為新經(jīng)濟時代的行政人員必須牢固樹立全心全意為人民服務(wù)的人生觀、價值觀;服務(wù)行政理念必須樹立公仆意識、忠誠意識、奉獻意識。要嚴(yán)以修身、嚴(yán)以用權(quán)、嚴(yán)以律己，謀事要實、創(chuàng)業(yè)要實、做人要實。樹立正確的群眾觀，才會有心系群眾、服務(wù)人民的實際行動。主動深入基層了解百姓所需、所盼、所愿。認真解決好群眾生產(chǎn)生活中的困難，改進行政作風(fēng)，提高辦事效率。一要時刻牢記“群眾利益無小事”。對于每一件群眾反映的問題，都要高度重視，依照法律和政策規(guī)定及時處理，給群眾一個明白、滿意的交代。二要把群眾利益放在第一位。在工作中，遇到一些與群眾利益相沖突、客觀上可能引起群眾不滿的事情，要把群眾利益放在第一位，尋找一種雙贏的解決辦法。三要反映和尊重公民的利益、需要、意志和目標(biāo)，要求公民通過各種合法途徑或渠道參與公共行政生活，提高人民參政議政的積極性和主動性，維護人民民主地位。在決策中，正確反映和兼顧不同方面群眾的利益，涉及到群眾利益的，凡是條件不成熟的事情，即使出發(fā)點是好的，也不要操之過急。切實地體現(xiàn)服務(wù)型政府“民本”的核心價值理念。

（二）建設(shè)法治性的服務(wù)型行政文化

行政文化的法治性是民本性的法制保障。黨的十八大報告提出“全面推進依法治國”，強調(diào)“法治是治國理政的基本方式”，“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”。黨的十八屆四中全會提出建設(shè)法治國家總目標(biāo)和全面推進依法治國的重大任務(wù)，為我們提出了一個新課題：建設(shè)和弘揚法治行政文化。服務(wù)型政府是社會主義市場經(jīng)濟的客觀要求，市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法制經(jīng)濟，服務(wù)型政府也要求法治性的行政文化。要“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”，沒有法律便沒有行政，法律對行政而言擁有更好的權(quán)威，行政權(quán)力的實施必須符合相關(guān)法律的規(guī)定。法治性行政文化的實質(zhì)就是依法行政，執(zhí)政者要時刻用法律標(biāo)尺來考量自己的行為。一是行政主體應(yīng)樹立法律至上觀念，用法治思維自覺地接受法律約束和監(jiān)督，絕不能濫用權(quán)力取代法律，實現(xiàn)政府自身管理法制化、程序化；二是政府依法進行社會管理，在行使行政權(quán)力的過程中應(yīng)樹立法治行政的理念。按照憲法、法律和法規(guī)管理國家和社會事務(wù)，為人民掌好權(quán)、用好權(quán)，依法保證全體社會成員平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利，保障公民合法權(quán)益。要善于綜合運用法律、行政和經(jīng)濟手段，正確處理各種社會矛盾，尤其是正確處理人民內(nèi)部矛盾，促進社會和諧。要善于用法律武器同各種敵對分子和刑事犯罪分子進行斗爭，維護社會穩(wěn)定。要善于運用社會主義法制，鞏固和發(fā)展安定團結(jié)的政治局面，為改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)提供良好的社會環(huán)境。三是政府要列出“權(quán)力清單”，明確政府該做什么，做到“法無授權(quán)不可為”；明確政府怎么管市場，做到“法定責(zé)任必須為”。法治性行政文化能增強公民的法制意識、參與意識，有利于樹立政府“民本”意識，規(guī)范政府依法行政，規(guī)范人民依法監(jiān)督。實現(xiàn)“人治”到“法治”的轉(zhuǎn)變，做到權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一，德治與法治相結(jié)合，法律面前人人平等。

（三）建設(shè)效益性的服務(wù)型行政文化

效益性行政文化是公共行政的價值追求，其核心理念要求行政人員在公共行政過程中，加強公共行政的成本———效益分析，提高技術(shù)效率、配置效率、制度效率，節(jié)省行政資源，降低行政成本，努力提高公共行政效率和公共服務(wù)質(zhì)量。首先要提高技術(shù)效率，盡可能采用最先進的組織技術(shù)，吸收高級人才，汲取更多的財力。充分利用組織技術(shù)，用足人才，使人力、物力的投資產(chǎn)生最好的效果。其次，要提高配置效率。以社會的需求為導(dǎo)向，有針對性地提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。同時要增進社會福利，比如，一些技術(shù)效率高的項目，政府卻不注重配置效率，只圖管理方便，很少顧及服務(wù)對象的需要，尤其是服務(wù)對象的時間價值。比如辦理護照的部門，其上下班時間與一般單位上下班時間完全等同，周末卻不上班。這使得許多公民不得不請假去辦理護照，增加了公民辦理護照的機會成本，耽誤了很多事情。有效的政府不僅計算政府方面的直接成本，還要考慮公民獲得的收益以及由此付出的成本。第三，要提高制度效率。政府的財政資源是稀缺的，如果制度不當(dāng)，不嚴(yán)格控制預(yù)算，就會鼓勵人們把稀缺的財政資源浪費在不相關(guān)的項目上，甚至因貪污腐化而化公為私。如果制度適當(dāng)，稀缺的財政資源就會得到節(jié)約使用，從而在資金上實現(xiàn)技術(shù)效率。例如，中央“八項規(guī)定、六條禁令”出臺之后，政府的技術(shù)效率、配置效率都有明顯提高。

（四）建設(shè)責(zé)任性的服務(wù)型行政文化

必須牢牢把握人民民主責(zé)任這一宗旨，對人民負責(zé)是民主政治的本質(zhì)要求?，F(xiàn)代公共行政是法治化的公共行政，要求政府機關(guān)及其行政人員要依法秉公辦事，否則將要受到相應(yīng)的責(zé)任追究。在服務(wù)型行政文化中，行政權(quán)力是有限的，政府部門和人員在提供服務(wù)的同時，必須對自身的行為承擔(dān)責(zé)任。同時要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，明確界定行政權(quán)力的法律依據(jù)，用法律的手段約束行政主體的行為。保證把人民賦予的權(quán)力用來為人民謀利益，只有加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，才能保證人民當(dāng)家作主的各項民主權(quán)利不受侵犯。歷史經(jīng)驗一再表明，權(quán)力一旦失去制約和監(jiān)督，必將導(dǎo)致腐敗。所以必須把權(quán)力關(guān)進制度的籠子。另外，要強化責(zé)任追究這件法寶，政府問責(zé)制是對政府的違法行為及其后果都必須和能夠追究責(zé)任的制度。