煤炭產(chǎn)能過剩的成因解析及防治工作述論

文獻標識碼：A

文章編號：1008 - 8431（2015）05 - 0045 - 04

〔收稿日期〕2015-08-12

〔作者簡介〕李瑞芳（1977-），女，中國社會科學院馬克思主義學院中國史2014級在讀博士，河南理工大學馬克思主義學院講師。

新世紀以來，由于各種原因，煤炭產(chǎn)能過剩由隱性到顯性，逐漸嚴重，并成為目前煤炭企業(yè)走出困境的主要制約因素。對此，黨和政府采取了一系列的應對措施，取得一定成效。從以往的研究成果看，業(yè)內(nèi)學者對煤炭產(chǎn)能過剩問題進行了比較深入的研究，且提出了許多有價值的應對措施，但是卻鮮有對近些年來黨和政府治理煤炭產(chǎn)能過剩工作的研究和總結(jié)，筆者不揣淺陋，對此問題作一探討，敬請方家指正。

一、煤炭產(chǎn)能過剩的基本情況

產(chǎn)能過剩是生產(chǎn)能力總和大于消費能力總和的經(jīng)濟現(xiàn)象。在市場經(jīng)濟條件下，產(chǎn)能過剩屬于正常現(xiàn)象，但超過一定的“度”，就會產(chǎn)生產(chǎn)能過剩問題。業(yè)內(nèi)人士一般將3億噸作為我國煤炭社會庫存的標準，如果大于3億噸，基本可將市場狀況確定為產(chǎn)能過剩。2005年底，全社會煤炭庫存就達到1.4億噸，煤炭產(chǎn)能過剩的趨勢開始凸顯；2008年達到2億噸，2011年末，達到2.53億噸，2012年，首次突破3億噸，煤炭產(chǎn)能過剩由隱性轉(zhuǎn)為顯性；2013年以后，煤炭產(chǎn)能過剩的情況越發(fā)嚴重。2013年，煤炭消費量36.5億噸，產(chǎn)量36.8億噸，進口3.27億噸，新增產(chǎn)能2億噸左右，淘汰落后產(chǎn)能2699萬噸，煤炭產(chǎn)能過剩超過5億噸。目前，全國煤炭的產(chǎn)能已達到40億噸左右，在建產(chǎn)能11億噸，根據(jù)2014年6月7日，國務院印發(fā)的《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014- 2020）》，到2020年，煤炭消費總量控制在42億噸左右?？梢?，煤炭產(chǎn)能過剩的情況將會繼續(xù)。如果“根據(jù)國際通用標準，工業(yè)產(chǎn)能利用率在79%—90%時屬正常的產(chǎn)能過剩，當其降為78%甚至更低時即為較嚴重的產(chǎn)能過剩?！卑凑者@一標準，現(xiàn)在煤炭的產(chǎn)能利用率約為70%左右，屬于嚴重的產(chǎn)能過剩。

二、煤炭產(chǎn)能過剩產(chǎn)生的成因解析

這輪煤炭產(chǎn)能過剩是改革開放以來最嚴重的，其產(chǎn)生非一朝一夕，是多種因素長期累積的結(jié)果。

第一，從市場經(jīng)濟自身看，在正常情況下，供求影響價格，當煤炭供不應求時，社會資本快速向這個領(lǐng)域流動，直至高額利潤消失。而煤炭企業(yè)資本投入大，建設(shè)周期長，在人們獲得高額利潤消失的信息時，產(chǎn)能已經(jīng)過剩了；在煤炭行業(yè)內(nèi)部，存在著規(guī)模、技術(shù)和管理水平不同的企業(yè)，按照市場經(jīng)濟條件下的優(yōu)勝劣汰機制，劣質(zhì)生產(chǎn)條件的企業(yè)，應被淘汰。但在現(xiàn)實中，劣質(zhì)生產(chǎn)條件企業(yè)的退出，困難重重，這使得產(chǎn)能過剩長期存在。以上兩點就是市場經(jīng)濟條件下的“信息滯后性產(chǎn)能過剩原理”和“創(chuàng)新與技術(shù)優(yōu)勝者產(chǎn)能過剩原理”。

第二，從發(fā)展周期看，本世紀初，中國經(jīng)濟在成功抵制亞洲金融危機之后，逐漸走出低谷，進入新一輪高速增長周期，重化工業(yè)成為這一時期經(jīng)濟發(fā)展的引擎，煤炭供應出現(xiàn)了區(qū)域性和階段性緊張局面，煤炭價格不斷上漲，使得一些企業(yè)對市場預期過于樂觀，盲目投資，加劇了產(chǎn)能擴張。正是在這樣的暴利驅(qū)動下，大量社會投資瘋狂涌向煤炭領(lǐng)域?！睋?jù)統(tǒng)計，煤炭開采和洗選業(yè)固定資產(chǎn)投資從2000年211.39億元增長到2014年4682億元，煤炭產(chǎn)能也從2000年的0.23億噸增加到2014年的4.4億噸。

第三，從發(fā)展階段看，中國經(jīng)濟正步入“新常態(tài)”，這個過程也是工業(yè)化后期階段。這是一個速度趨緩、結(jié)構(gòu)趨優(yōu)的階段，也是中國實現(xiàn)從制造業(yè)大國到制造業(yè)強國和服務業(yè)大國轉(zhuǎn)變的階段。2015年5月8日，由國務院下發(fā)的《中國制造2025》，已為我國制造業(yè)發(fā)展指明了方向和路徑，這是我國由制造業(yè)大國向制造業(yè)強國邁進的綱領(lǐng)性文件。那么，原有的以“四高四低”即：“高投入、高消耗、高污染、高速度”與“低產(chǎn)出、低效率、低效益、低科技含量”為特征的經(jīng)濟發(fā)展方式將難以為繼。在經(jīng)濟從高速增長轉(zhuǎn)為平穩(wěn)增長、從規(guī)模擴張轉(zhuǎn)為質(zhì)量優(yōu)化的“轉(zhuǎn)型期”，在原來發(fā)展方式下擴張的產(chǎn)能，因不能滿足新的需求，容易出現(xiàn)過?，F(xiàn)象。世界上的發(fā)達國家英、美、法、德、日等在進入工業(yè)化后期時都不同程度地出現(xiàn)過。如英國當時的鋼鐵和煤炭占到全世界的40%左右，出現(xiàn)了嚴重過剩。經(jīng)過30多年經(jīng)濟的高速增長，中國已經(jīng)成為全球第一制造業(yè)大國，在世界500多種主要的工業(yè)品中，中國有220多種產(chǎn)品產(chǎn)量居世界第一，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)鋼鐵、水泥、煤炭等和部分新型行業(yè)多晶硅、風電設(shè)備、光伏等出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)亟待轉(zhuǎn)型升級。

第四，從發(fā)展方式看，以“四高四低”為特征的粗放型發(fā)展方式也是導致煤炭產(chǎn)能過剩的重要原因之一。2002年- 2011年，被認為是煤炭行業(yè)的“黃金發(fā)展期”。在這段時期，煤炭產(chǎn)業(yè)的組織結(jié)構(gòu)發(fā)生很大變化，大批小煤礦被關(guān)閉，到2011年，年產(chǎn)30萬噸以下的小煤礦在全國總產(chǎn)量中的比重下降到20%；與此同時，形成了8家煤炭產(chǎn)量超億噸的企業(yè)，有11家進入世界500強。然而，這些大型企業(yè)的形成，不是市場優(yōu)勝劣汰的結(jié)果，而主要是靠不斷的募資投資，鋪攤子、上項目、兼并收購、千方百計搶占資源的結(jié)果。在這個過程中，“地方政府為避免本地企業(yè)被淘汰，傾向于將本地企業(yè)拼湊在一起，由此推動了大量低效率重組行為。多數(shù)兼并重組企業(yè)不但沒有縮減產(chǎn)能，而是大規(guī)模擴張了產(chǎn)能。”

第五，從體制機制看，政府這只“手”太強，市場這只“手”太弱。原以GDP增長為核心的地方干部政績考核體系是推動產(chǎn)煤省份重復建設(shè)、盲目投資的制度誘因，許多地方干部過分關(guān)心發(fā)展速度，過于倚重投資拉動；政府職能改革滯后，計劃經(jīng)濟體制下由政府配置資源的方式仍在發(fā)揮作用，因此，從一定程度上講，這輪產(chǎn)能過剩是政府“審批”出來的；“資源要素市場化改革滯后，政策、規(guī)劃、標準、環(huán)保等引導和約束不強，投資體制和管理方式不完善，監(jiān)督檢查和責任追究不到位，導致生產(chǎn)要素價格扭曲，公平競爭的市場環(huán)境不健全，市場機制作用未能有效發(fā)揮，落后產(chǎn)能退出渠道不暢，產(chǎn)能過剩矛盾不斷加劇”。

煤炭產(chǎn)能過剩，實質(zhì)就是投資過多，需求不足。除以上原因外，導致煤炭產(chǎn)能過剩的因素還有：近年來我國實行煤炭出口緊縮政策，煤炭出口的配額逐年減少，從2003年的1億噸下降為2013年的不到1000萬噸，2009年之后，我國成為煤炭凈進口國；2008年國際金融危機之后，世界經(jīng)濟長期低迷，導致國內(nèi)外市場對煤炭需求大為減少；國際能源格局和我國能源結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，煤炭在我國一次能源結(jié)構(gòu)中的比重下降；主要耗煤行業(yè)如鋼鐵、建材、化工等嚴重產(chǎn)能過剩；我國煤炭消耗量已占全世界煤炭消費量的一半左右，隨著近年來全國性霧霾的出現(xiàn)，環(huán)境的承受能力達到上限，黨和政府出臺了一系列的限煤政策。

三、黨和政府為防治煤炭產(chǎn)能過剩的應對措施

（一）嚴格辦礦審批程序，提高新建煤礦準入門檻

2005年底，煤炭社會庫存達到1.4億噸，煤炭產(chǎn)能過剩的趨勢開始凸顯。針對這種情況，從2006年始，國家調(diào)整產(chǎn)能過剩的政策指向越來越清晰。2006 年3月，針對部分行業(yè)出現(xiàn)的產(chǎn)能過剩，國務院下發(fā)了《關(guān)于加快推進產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知》，指出：“水泥、煤炭、電力、紡織等行業(yè)目前雖然產(chǎn)需基本平衡，但在建規(guī)模很大，也潛在著產(chǎn)能過剩問題。”“要通過重組、改造、淘汰等方法，推動產(chǎn)能過剩行業(yè)加快結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐”。為貫徹《通知》，推動煤炭行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，應對潛在的產(chǎn)能過剩問題，4月，國家發(fā)改委、國土資源部、人民銀行等7部門制定了《加快煤炭行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、應對產(chǎn)能過剩的指導意見》，要求各地嚴格辦礦審批程序，禁止違規(guī)建設(shè)。“各地煤炭行業(yè)管理部門、國土資源管理部門要嚴格按照《煤炭法》、《礦產(chǎn)資源法》等規(guī)定，密切配合，依法履行劃定礦區(qū)范圍、開辦煤礦和采礦許可等審批工作，確定開采范圍、礦井規(guī)模和開采方案?！瓕τ谶`規(guī)建設(shè)的，要立即停建并給予處罰”；按照可持續(xù)發(fā)展要求，對井型標準、資源回收、環(huán)境保護、從業(yè)人員等方面作了規(guī)定，提高新建煤礦準入門檻。取締非法煤礦，關(guān)閉布局不合理、不符合產(chǎn)業(yè)政策、不具備安全生產(chǎn)條件、亂采濫挖破壞資源、污染環(huán)境和造成嚴重水土流失的煤礦”。2012年，煤炭產(chǎn)能過剩由隱性變?yōu)轱@性，行業(yè)運行困難逐漸加大，為此，2013年11月8日，國務院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于促進煤炭行業(yè)平穩(wěn)運行的意見》，指出“嚴格新建煤礦準入標準，停止核準新建低于30萬噸/年、低于90萬噸/年的煤與瓦斯突出的礦井。新建煤礦必須嚴格履行基本建設(shè)程序，嚴厲查處未批先建、批小建大的違規(guī)行為”。此外，為了從源頭上為煤炭投資降溫，2007年2月27日，國土資源部使出“狠招”，發(fā)布《關(guān)于暫停受理煤炭探礦權(quán)申請的通知》，決定在全國范圍內(nèi)暫停受理新的煤炭探礦權(quán)申請，暫停時間從2007年2月27日到2008年12月31日。2009年3月和2011年1月，國土資源部又兩次下發(fā)《關(guān)于繼續(xù)暫停受理煤炭探礦權(quán)申請的通知》，除三種情形外，全國繼續(xù)暫停受理新的煤炭探礦權(quán)申請，暫停時間分別到2011年3月31日和2013年12月31日。上述措施對于抑制煤炭行業(yè)產(chǎn)能過剩、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)揮了一定的作用。

（二）淘汰落后產(chǎn)能，限制產(chǎn)能擴張，控制煤炭產(chǎn)量

2008年第四季度，國際金融危機爆發(fā)，為應對危機，中央提出了“保增長、擴內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)”的總體要求，出臺了一系列擴大投資、刺激內(nèi)需、調(diào)整結(jié)構(gòu)的政策措施，制定了重點產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃?！拔C”使得煤炭需求減少，煤炭價格大幅降低，同時也使煤炭供求緊張的局面得到緩解，為加快推動煤炭產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，淘汰落后產(chǎn)能，推進節(jié)能減排，轉(zhuǎn)變煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，提供了機遇。2008年10月7日，國家發(fā)改委等4部門發(fā)布《關(guān)于下達“十一五”后三年關(guān)閉小煤礦計劃的通知》，要求有關(guān)?。▍^(qū)、市）“十一五”后三年關(guān)閉小煤礦2501個，擴建改造或大礦托管小煤礦1616個。2010年2月6日，國務院又下發(fā)《關(guān)于進一步加強淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》，規(guī)定煤炭行業(yè)在2010年底前“關(guān)閉不具備安全生產(chǎn)條件、不符合產(chǎn)業(yè)政策、浪費資源、污染環(huán)境的小煤礦8000處，淘汰產(chǎn)能2億噸。”據(jù)統(tǒng)計，“十一五”期間，按照“整合為主、新建為輔”的方針，加快推進煤企整頓關(guān)閉和資源整合，全國累計關(guān)閉小煤礦9616處，淘汰落后產(chǎn)能5.4億噸。2011年關(guān)閉落后煤礦407個，淘汰落后產(chǎn)能2463萬噸；2012- 2014年，淘汰落后煤礦3606個，淘汰落后產(chǎn)能2億多噸；2015年擬淘汰煤礦數(shù)量1254座，淘汰落后產(chǎn)能7779萬噸。在煤炭行業(yè)深陷困境之后，為緩解煤炭的供求矛盾，幫助行業(yè)脫困，黨和政府在繼續(xù)淘汰落后產(chǎn)能的同時，還采取了一系列限制產(chǎn)能擴張和控制煤炭產(chǎn)量的措施。2014年7月14日，國家發(fā)改委召開煤炭行業(yè)脫困工作第一次聯(lián)席會議，確定了7項具體措施：一是建立聯(lián)席會議制度；二是督促各地抓好已發(fā)文件的落實；三是嚴格煤礦產(chǎn)能管理；四是加強煤礦產(chǎn)能社會監(jiān)督；五是建立健全煤炭企業(yè)誠信記錄；六是對違法違規(guī)煤礦實行聯(lián)合懲戒；七是加強進出口調(diào)節(jié)。8月15日，國家發(fā)改委下發(fā)了《關(guān)于遏制煤礦超能力生產(chǎn)規(guī)范企業(yè)生產(chǎn)行為的通知》，遏制煤礦超能力生產(chǎn)，制止未核準先生產(chǎn)、未取證生產(chǎn)行為。所有未經(jīng)核準但已建成并組織生產(chǎn)的煤礦，一律停產(chǎn)；所有未取得采礦許可證和安全生產(chǎn)許可證的煤礦，不得投入生產(chǎn)。8月底，國家發(fā)改委召集包括五大發(fā)電集團、神華集團在內(nèi)的大型燃煤發(fā)電企業(yè)負責人開會，部署行業(yè)幫困措施：要求煤炭行業(yè)2014年下半年壓縮產(chǎn)量2億噸；關(guān)閉一定數(shù)量煤礦；取消對神華、中煤兩大央企主營業(yè)務收入指標考核；對于超能力生產(chǎn)煤炭的企業(yè)設(shè)立黑名單，并和項目審批、融資貸款掛鉤；將嚴控煤炭進口，擬對除褐煤之外的進口煤征收進口關(guān)稅等。隨后，神華集團宣布2014年限產(chǎn)5000萬噸，減銷6000萬噸，營業(yè)收入下調(diào)10.4%。緊接著，中煤集團也宣布2014年下半年將減產(chǎn)2000萬噸。此后，同煤集團也跟進宣布，下半年煤炭產(chǎn)量和銷量分別下降1000萬噸以上。限產(chǎn)減銷”是2014年下半年煤炭行業(yè)的重點工作，大面積限產(chǎn)減銷使市場行情出現(xiàn)一定好轉(zhuǎn)。為進一步促進煤炭供求關(guān)系的調(diào)整，化解產(chǎn)能過剩，根據(jù)國家發(fā)改委牽頭召開的第22次煤炭行業(yè)脫困聯(lián)席會，2015年將主要做以下四方面的工作：一是嚴格治理違法違規(guī)煤礦建設(shè)生產(chǎn)情況，二是嚴格治理煤礦不安全生產(chǎn)行為，三是嚴格治理煤礦超能力生產(chǎn)，四是嚴格治理劣質(zhì)煤的生產(chǎn)和消費。

（三）深化經(jīng)濟體制改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能

目前，全球能源的生產(chǎn)和消費方式正發(fā)生巨大改變，綠色能源革命將把人類帶進清潔、低碳的新能源時代，順應這一潮流，構(gòu)建清潔、高效、安全、可持續(xù)的現(xiàn)代能源體系是我國未來幾年能源發(fā)展的目標。但是從我國的資源稟賦和發(fā)展階段來看，煤炭在我國能源結(jié)構(gòu)中的主導地位短期不會改變，因此，化解煤炭產(chǎn)能過剩的根本途徑是加快煤炭產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，實施“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃，推動煤炭產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)革命和消費革命，引導煤炭企業(yè)向安全高效生產(chǎn)、清潔高效使用方向發(fā)展。在這個過程中，必須充分發(fā)揮市場的作用。所以，立足于國情，逐漸消解計劃經(jīng)濟時期遺留下來的不合適宜的舊職能，建立有利于煤炭行業(yè)科學發(fā)展的管理體制，已成為解決煤炭產(chǎn)能過剩問題的重要環(huán)節(jié)。

2013年10月6日，國務院印發(fā)了《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導意見》，在“總體要求”中用了3個“著力”，即“著力加強宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管”、“著力發(fā)揮市場機制作用”、“著力創(chuàng)新體制機制，加快政府職能轉(zhuǎn)變，建立化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的長效機制，推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，”3個“著力”強調(diào)了加快轉(zhuǎn)變政府職能、充分發(fā)揮市場機制在化解產(chǎn)能過剩矛盾中的重要性。此《意見》除了適用于鋼鐵、水泥等行業(yè)外，同時指導其他產(chǎn)能過剩行業(yè)的化解工作。針對目前煤炭行業(yè)出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩、價格下跌、企業(yè)虧損等問題，根據(jù)《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導意見》要求，2013年11月18日，國務院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于促進煤炭行業(yè)平穩(wěn)運行的意見》，提出了“堅決遏制煤炭產(chǎn)量無序增長”、“切實減輕煤炭企業(yè)稅費負擔”、“加強煤炭進出口環(huán)節(jié)管理”、“提高煤炭企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營水平”、“營造煤炭企業(yè)良好發(fā)展環(huán)境”等5方面的措施。經(jīng)過一年多的改革，取得一定的成效。如取消了電煤價格雙軌制；煤炭資源稅由從量計征改革為從價計征，清費立稅。支持企業(yè)加快分離辦社會職能，切實減輕煤企負擔；取消對煤企發(fā)展建設(shè)規(guī)劃和專項發(fā)展建設(shè)規(guī)劃的審批；取消煤炭生產(chǎn)和經(jīng)營許可證；調(diào)整煤炭進出口關(guān)稅，按照不同煤種由零關(guān)稅提高到3% - 6%。安全、衛(wèi)生、環(huán)保項目不合格的煤炭禁止進口；出臺了《商品煤質(zhì)量暫行管理辦法》、《關(guān)于調(diào)控煤炭產(chǎn)量優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局的指導意見》、《工業(yè)領(lǐng)域煤炭清潔高效利用計劃》、《關(guān)于煤炭工業(yè)科學發(fā)展的指導意見》、《煤炭清潔高效利用行動計劃（2015- 2020）》等文件，引導煤炭產(chǎn)業(yè)向節(jié)能、清潔、安全的方向發(fā)展；鼓勵民間資本參與能源等重點項目，發(fā)展混合所有制；取消礦長資格證；等等。

實踐證明，黨和政府出臺的應對煤炭產(chǎn)能過剩、破解企業(yè)困境的政策措施，對于緩解煤炭企業(yè)困難，抑制煤炭產(chǎn)能過剩，加快煤企的市場化改革，增強企業(yè)創(chuàng)新活力，引導煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，是利大于弊的。6月份以來，國有煤炭企業(yè)實現(xiàn)了扭虧為盈，煤炭行業(yè)實現(xiàn)利潤6.2億元。同時，上述措施也為進一步化解煤炭行業(yè)的產(chǎn)能過剩積累了寶貴的經(jīng)驗。但是，應該看到，化解產(chǎn)能過剩是一個涉及面很寬、影響很深的問題，如下崗人員的再就業(yè)問題、資金問題、技術(shù)問題、各級政府的財政收入問題、經(jīng)濟體制改革的進程問題，等等。而這輪以“重化工業(yè)”為主的產(chǎn)能過剩，又具有資本規(guī)模大、投資時間長、產(chǎn)業(yè)鏈條長等特點，煤企的退出或轉(zhuǎn)型升級都不是一蹴而就的事情。因此，上述因素決定了煤炭產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩的化解將是一個長期艱巨的過程。