我國(guó)壟斷行業(yè)的性質(zhì)、構(gòu)成與分類改革戰(zhàn)略

潘勝文　周維第

摘要：在我國(guó)，所謂的壟斷行業(yè)并不是西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家所說(shuō)的純經(jīng)濟(jì)性壟斷行業(yè)，我國(guó)的壟斷行業(yè)與行政壟斷、自然壟斷、所有制壟斷以及政府管制交織在一起，性質(zhì)尤其復(fù)雜。我國(guó)壟斷行業(yè)的性質(zhì)是行政壟斷，而壟斷行業(yè)的行政壟斷壁壘來(lái)自于政府經(jīng)濟(jì)性管制。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)性管制的對(duì)象應(yīng)包括自然壟斷產(chǎn)業(yè)、潛在競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)業(yè)、存在嚴(yán)重信息不對(duì)稱且其運(yùn)行存在很強(qiáng)外部性的產(chǎn)業(yè)以及基于社會(huì)目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)性管制產(chǎn)業(yè)等四大類行業(yè)。因此，壟斷行業(yè)的改革應(yīng)該根據(jù)這四種壟斷行業(yè)的具體特征，實(shí)施不同的改革戰(zhàn)略。

關(guān)鍵詞：壟斷行業(yè)；政府管制；行政壟斷；自然壟斷

中圖分類號(hào)：F276 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2014）09-0057-07

一、引言

近年來(lái)，行業(yè)暴利、不公平競(jìng)爭(zhēng)、職工高收入、高管高薪酬、內(nèi)部無(wú)效率等問(wèn)題將壟斷行業(yè)推到了風(fēng)口浪尖之上，改革壟斷行業(yè)的呼聲也日漸高漲。在國(guó)內(nèi)理論界，壟斷行業(yè)改革問(wèn)題也是近幾年學(xué)者們關(guān)注的焦點(diǎn)，這幾年來(lái)研究壟斷行業(yè)問(wèn)題的成果非常多，但是，哪些行業(yè)才算是壟斷行業(yè)呢？這些行業(yè)存在的壟斷其性質(zhì)又是什么呢？根據(jù)筆者的歸納，國(guó)內(nèi)理論界對(duì)我國(guó)壟斷行業(yè)的性質(zhì)與內(nèi)涵的理解有以下幾種較為普遍的觀點(diǎn)。

一種觀點(diǎn)將壟斷行業(yè)看作是自然壟斷行業(yè)。趙武軍（2006）在研究壟斷行業(yè)市場(chǎng)化改革路徑時(shí)，將電力、電信、民航、鐵路、自來(lái)水、天然氣等自然壟斷行業(yè)看作是壟斷行業(yè)，而且在論文中基本上是用“自然壟斷行業(yè)”來(lái)代替“壟斷行業(yè)”。據(jù)筆者了解，目前，國(guó)內(nèi)有不少的學(xué)者在研究壟斷行業(yè)問(wèn)題時(shí)，為了研究的便利，都采用這種處理方式。的確，我國(guó)當(dāng)前的壟斷行業(yè)大都具有自然壟斷屬性，以上學(xué)者可能也是基于這一點(diǎn)，在研究壟斷行業(yè)市場(chǎng)化改革時(shí)，只提自然壟斷行業(yè)。但是，在我國(guó)，不是所有的壟斷行業(yè)都具備自然壟斷屬性。石油石化、新聞出版、煙草、鹽業(yè)等行業(yè)都是我國(guó)比較典型的壟斷行業(yè)，但這些行業(yè)基本上都不具有自然壟斷屬性。顯然，如果將我國(guó)的壟斷行業(yè)看作是自然壟斷行業(yè)，就縮小了我國(guó)壟斷行業(yè)的內(nèi)涵；研究壟斷行業(yè)的改革只將自然壟斷行業(yè)作為研究對(duì)象顯然也是欠妥當(dāng)?shù)摹?/p>

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為壟斷行業(yè)就是行政壟斷行業(yè)。高尚全、尹竹（2003）認(rèn)為，“從目前看，行政性壟斷大致可以區(qū)分為區(qū)域性行政壟斷和行業(yè)性行政壟斷兩種形式”，“現(xiàn)在的壟斷可以說(shuō)主要是行業(yè)性的行政壟斷?！睆垈鲗W(xué)（2006）認(rèn)為，“我們通常將以國(guó)家特殊政策和行政權(quán)力為依托獲取高額壟斷利潤(rùn)的行業(yè)稱為壟斷行業(yè)。這是一種典型的特殊利益集團(tuán)，主要包括煙草、電力、電信、金融、保險(xiǎn)、證券、石油、化工、航空、鐵路、房地產(chǎn)、供氣等?！眳蜗橛溃?006）認(rèn)為，“中國(guó)的壟斷行業(yè)和一般國(guó)家的壟斷行業(yè)有所不同：一是中國(guó)壟斷行業(yè)的形成不是由于競(jìng)爭(zhēng)出現(xiàn)生產(chǎn)集中而形成壟斷，而是由政府某一部門單獨(dú)經(jīng)營(yíng)而形成的。二是中國(guó)的壟斷行業(yè)與政府部門結(jié)合得非常緊密，它不是靠經(jīng)營(yíng)形成壟斷，而是由政府的一個(gè)部門轉(zhuǎn)化而來(lái)。如石油、石化、電力、電訊等都是靠政府權(quán)力來(lái)實(shí)行壟斷。”從中可以看出，該作者實(shí)際上是將壟斷行業(yè)籠統(tǒng)地看作是行政壟斷行業(yè)，雖然將我國(guó)的壟斷行業(yè)等于行政壟斷行業(yè)也沒(méi)有什么問(wèn)題，因?yàn)樵谖覈?guó)自然壟斷行業(yè)也是行政壟斷行業(yè)。但筆者認(rèn)為，為了深入研究我國(guó)壟斷行業(yè)的壟斷壁壘產(chǎn)生的真正原因，還是要區(qū)分壟斷行業(yè)的自然壟斷屬性和純行政壟斷屬性。

從現(xiàn)有的研究成果看，大多數(shù)國(guó)內(nèi)學(xué)者都認(rèn)為我國(guó)的壟斷行業(yè)包括行政壟斷行業(yè)與自然壟斷行業(yè)。王學(xué)慶（2003）認(rèn)為“壟斷行業(yè)可以分為自然壟斷行業(yè)和行政壟斷行業(yè)”，并將電力、電信、鐵路等12個(gè)行業(yè)歸于自然壟斷行業(yè)，而將石油石化、廣播電視、煙草等5個(gè)行業(yè)歸于行政壟斷行業(yè)?！皟r(jià)格上漲的微觀基礎(chǔ)研究”課題組（2012）基于行業(yè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)特征角度，將壟斷行業(yè)分為自然壟斷行業(yè)、行政壟斷行業(yè)和其他壟斷行業(yè)，他們將水、電、燃?xì)?、鐵路等歸為自然壟斷行業(yè)：而將煙草、石油石化等劃為行政壟斷行業(yè)；由于信息技術(shù)變革導(dǎo)致通訊物理載體由有線擴(kuò)展出無(wú)線。通信服務(wù)業(yè)的自然壟斷屬性大為下降，因此，他們將通信服務(wù)看作是其他壟斷行業(yè)。由于自然壟斷行業(yè)一般是政府管制的行業(yè)，也是事實(shí)上的行政壟斷行業(yè)，因此，以上兩種觀點(diǎn)實(shí)際上是一致的，筆者也認(rèn)同以上學(xué)者的觀點(diǎn)，我國(guó)的壟斷行業(yè)就是行政壟斷行業(yè)。但筆者研究發(fā)現(xiàn)，持有這些觀點(diǎn)的學(xué)者沒(méi)有直接論述到，或者沒(méi)有論述清楚這些行政壟斷行業(yè)的壟斷理由。另外，基于壟斷行業(yè)內(nèi)涵的復(fù)雜性特征，也有些學(xué)者在論述壟斷行業(yè)問(wèn)題時(shí)干脆采取回避的態(tài)度，根本就不對(duì)壟斷行業(yè)的內(nèi)涵進(jìn)行界定。顯然，這種做法是不負(fù)責(zé)任的。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，今后的改革方向就是要讓“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前，行政壟斷就是阻礙市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用的一個(gè)重要障礙，深化壟斷行業(yè)的改革迫在眉睫。

二、我國(guó)壟斷行業(yè)的性質(zhì)及壟斷的理由

筆者認(rèn)為，我國(guó)壟斷行業(yè)的壟斷性質(zhì)是行政壟斷，而行政壟斷的理由來(lái)自于經(jīng)濟(jì)性管制，其內(nèi)在邏輯框架結(jié)構(gòu)如圖1所示。

1，我國(guó)壟斷行業(yè)的性質(zhì)

眾所周知，壟斷就意味著市場(chǎng)進(jìn)入壁壘的存在。一個(gè)行業(yè)如果被稱作是壟斷行業(yè)就意味著該行業(yè)存在著嚴(yán)重的市場(chǎng)進(jìn)入壁壘。曼昆從進(jìn)入壁壘來(lái)源角度把壟斷劃分為三種類型：市場(chǎng)壟斷、自然壟斷和行政壟斷。我國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)界也通常從壟斷壁壘的來(lái)源角度將壟斷分為以上三種類型。在這三種類型中，市場(chǎng)壟斷也稱純經(jīng)濟(jì)性壟斷，是指因市場(chǎng)力量或技術(shù)原因?qū)е碌膲艛唷Ｈ缥④浺暣霸陔娔X操作系統(tǒng)領(lǐng)域的壟斷地位，我國(guó)的北大方正在激光照排系統(tǒng)領(lǐng)域的壟斷地位，格蘭仕在微波爐市場(chǎng)的壟斷地位等。這些行業(yè)的壟斷屬于純經(jīng)濟(jì)性壟斷，很顯然，我國(guó)所謂的“壟斷行業(yè)”并不是指這種純經(jīng)濟(jì)性壟斷行業(yè)。

我們認(rèn)為，我國(guó)壟斷行業(yè)的壟斷壁壘來(lái)自于政府，具有非常明顯的行政壟斷屬性，而自然壟斷領(lǐng)域與純行政壟斷領(lǐng)域都屬于我國(guó)壟斷行業(yè)的范圍。但是。這些行業(yè)為什么會(huì)存在政府行政壟斷的壁壘呢？或者說(shuō)，政府對(duì)這些行業(yè)實(shí)施行政壟斷的理由是什么呢？要回答以上問(wèn)題必須從政府管制角度人手。

2.基于政府管制視角的壟斷行業(yè)實(shí)施壟斷的理由

我國(guó)壟斷行業(yè)的壟斷壁壘來(lái)自于政府管制，政府管制也稱政府規(guī)制（govemment regulation），是具有法律地位的、相對(duì)獨(dú)立的政府管制者（機(jī)構(gòu)）依據(jù)一定的法規(guī)對(duì)被管制者（主要是企業(yè)）所采取的一系列行政管理與監(jiān)督行為。政府管制是對(duì)市場(chǎng)失靈的一種反應(yīng)。是克服市場(chǎng)配置資源缺陷的一種不可或缺的制度安排。同時(shí)，也是整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的一個(gè)內(nèi)生變量（新制度學(xué)派的觀點(diǎn)）。具體來(lái)講，政府管制主要是解決壟斷問(wèn)題，使外部性問(wèn)題內(nèi)部化，特別是滿足負(fù)外部性問(wèn)題內(nèi)部化的需要，同時(shí)也是解決信息不對(duì)稱問(wèn)題的需要。

我國(guó)理論界普遍認(rèn)為。行政壟斷是指政府用行政權(quán)力控制市場(chǎng)準(zhǔn)入，在一個(gè)市場(chǎng)只允許一家或少數(shù)幾家企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的情況。雖然行政壟斷與政府管制是兩個(gè)不同的范疇，但二者之間存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。筆者認(rèn)為，我國(guó)壟斷行業(yè)的壟斷壁壘來(lái)源于政府經(jīng)濟(jì)性管制。從管制經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)科體系角度，政府管制分為三大類：經(jīng)濟(jì)管制、社會(huì)管制和反壟斷管制。我國(guó)壟斷行業(yè)的行政壟斷性質(zhì)很大程度上與政府管制形成的行政壟斷行為密切相關(guān)，而政府管制涉及三個(gè)方面，即經(jīng)濟(jì)性管制、社會(huì)性管制與反壟斷管制。

反壟斷管制的對(duì)象是純經(jīng)濟(jì)性壟斷，這種管制主要針對(duì)的是純經(jīng)濟(jì)性的壟斷行為和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，如價(jià)格歧視、操縱市場(chǎng)、搭售等壟斷行為。其主要依托《反壟斷法》，所涉及的對(duì)象主要是由市場(chǎng)自發(fā)競(jìng)爭(zhēng)而導(dǎo)致的壟斷結(jié)構(gòu)和由此產(chǎn)生的壟斷行為。反壟斷管制的目標(biāo)是為了促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，因此，這種管制與我國(guó)帶有濃厚行政壟斷色彩的所謂壟斷行業(yè)不構(gòu)成直接關(guān)系。

社會(huì)性管制是以保障勞動(dòng)者和消費(fèi)者的安全、健康，保護(hù)環(huán)境，防止災(zāi)害為目的，對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量以及伴隨提供它們而產(chǎn)生的各種活動(dòng)進(jìn)行的管制。社會(huì)性管制屬于橫向約束，針對(duì)的是某一種行為，如環(huán)境污染行為，而一般情況下不會(huì)針對(duì)某一個(gè)行業(yè)。因此，一般情況下，因社會(huì)性管制而產(chǎn)生的行政行為與我國(guó)所謂的壟斷行業(yè)也不構(gòu)成直接關(guān)系。經(jīng)濟(jì)性管制屬于縱向約束，政府的管制行為形成對(duì)某一行業(yè)的縱向約束。產(chǎn)生行政壟斷性，因此，所有經(jīng)濟(jì)性管制領(lǐng)域（行業(yè)）都應(yīng)屬于行政壟斷行業(yè)，這些行業(yè)都屬于我國(guó)的“壟斷行業(yè)”。日本學(xué)者植草益認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)性管制是指在自然壟斷和存在信息不對(duì)稱的領(lǐng)域，為了防止發(fā)生資源配置低效率和確保利用者的公平利用，政府機(jī)關(guān)運(yùn)用法律權(quán)限，通過(guò)許可和認(rèn)可等手段，對(duì)企業(yè)的進(jìn)入和退出、價(jià)格、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、投資等有關(guān)行為加以管制。經(jīng)濟(jì)性管制是針對(duì)特定產(chǎn)業(yè)的價(jià)格、市場(chǎng)進(jìn)入、投資和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等方面的控制，它是政府對(duì)某個(gè)特定產(chǎn)業(yè)的縱向制約。

在國(guó)外市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，經(jīng)濟(jì)性管制的對(duì)象一般可分為三大類：第一大類為自然壟斷產(chǎn)業(yè)。如電力、電信、鐵路、自來(lái)水、天然氣等。管制的目的是解決該類產(chǎn)業(yè)所特有的生產(chǎn)效率和資源配置效率的根本沖突。眾所周知，自然壟斷行業(yè)的壟斷壁壘一方面來(lái)自于行業(yè)自身的特點(diǎn)，即“成本劣加性特征”。保羅·薩繆爾森和威廉·諾德豪斯認(rèn)為，當(dāng)一個(gè)行業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)的作用強(qiáng)勁到只有一家企業(yè)能夠生存下來(lái)，該行業(yè)就會(huì)產(chǎn)生自然壟斷。他們認(rèn)為，自然壟斷最明顯的經(jīng)濟(jì)特征是平均成本在其產(chǎn)出規(guī)模擴(kuò)大到整個(gè)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)量時(shí)仍然下降，因此，由一個(gè)大企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)就會(huì)比多個(gè)小企業(yè)共同提供全部產(chǎn)品更有效率。這就是所謂的成本劣加性或弱增性。規(guī)模經(jīng)濟(jì)與范圍經(jīng)濟(jì)的存在以及首期投資的巨大，自然壟斷產(chǎn)業(yè)這種“自然屬性”在一定程度上對(duì)外來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)者產(chǎn)生一定的威脅作用，但是，這并不能完全阻止外來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)而使得該行業(yè)形成獨(dú)家壟斷或極少數(shù)幾家壟斷經(jīng)營(yíng)的局面，要維持該行業(yè)獨(dú)家壟斷或極少數(shù)幾家企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，就必須要有政府行政行為來(lái)干預(yù)。因此，自然壟斷產(chǎn)業(yè)的管制就應(yīng)運(yùn)而生，政府通過(guò)行政手段來(lái)保證該行業(yè)的壟斷局面，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化，于是，自然壟斷與行政壟斷也就存在不可脫離的干系了，可以說(shuō)自然壟斷行業(yè)就是行政壟斷行業(yè)。第二大類為潛在競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)業(yè)，如電視、廣播、新聞出版等產(chǎn)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)往往涉及產(chǎn)權(quán)難以明確界定的自然資源的使用問(wèn)題，如電視頻道、廣播頻率、書(shū)號(hào)刊號(hào)等，這些自然資源只能依靠政府的管制才能得以有效使用；另外，過(guò)去一直以來(lái)，我國(guó)政府為了防止輿論宣傳的失控，對(duì)廣播電視、新聞出版業(yè)實(shí)施較強(qiáng)的政府管制，因此，這些行業(yè)就是行政壟斷行業(yè)。第三大類為存在嚴(yán)重信息不對(duì)稱，且其運(yùn)行存在很強(qiáng)外部性的產(chǎn)業(yè)。銀行、證券、保險(xiǎn)等行業(yè)由于存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，具有很強(qiáng)的脆弱性，再加上這些行業(yè)的運(yùn)行存在著很強(qiáng)的外部性，如銀行業(yè)一旦破產(chǎn)，遭受巨大損失的是存款人，銀行自身的私人損失要遠(yuǎn)小于其破產(chǎn)給社會(huì)帶來(lái)的總的損失。也就是說(shuō)，其經(jīng)營(yíng)失敗的損失主要由社會(huì)來(lái)承擔(dān)。正是基于這一理由，世界上差不多所有的國(guó)家都對(duì)金融業(yè)實(shí)施較強(qiáng)的政府管制。我國(guó)對(duì)金融業(yè)一直以來(lái)都實(shí)施全方位的政府管制，因此，銀行、證券、保險(xiǎn)等行業(yè)也屬于行政壟斷行業(yè)。

如前文所述，我國(guó)的壟斷行業(yè)包括自然壟斷行業(yè)和純行政壟斷行業(yè)。上面所述的經(jīng)濟(jì)性管制對(duì)象中，后兩種即潛在競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)業(yè)和嚴(yán)重信息不對(duì)稱且運(yùn)行存在強(qiáng)外部性的產(chǎn)業(yè)就屬于我國(guó)的純行政壟斷行業(yè)。但是，在我國(guó)當(dāng)前特定的歷史條件下，純行政壟斷行業(yè)除了以上兩種類型外，還包括石油石化、煙草、新聞出版等行業(yè)（如圖1所示）。雖然，現(xiàn)代西方管制經(jīng)濟(jì)學(xué)沒(méi)有將這些行業(yè)列入經(jīng)濟(jì)性管制范圍，但筆者認(rèn)為，這些行業(yè)在我國(guó)也應(yīng)該屬于經(jīng)濟(jì)性管制范疇。經(jīng)濟(jì)性管制具有兩個(gè)基本的特征：一是縱向約束，即政府對(duì)相關(guān)行業(yè)實(shí)施全方位的制約，而不是像社會(huì)性管制那樣，只管制企業(yè)經(jīng)營(yíng)中的某一方面的行為，如環(huán)境污染、食品安全等；二是管制內(nèi)容主要是經(jīng)濟(jì)方面的，如市場(chǎng)進(jìn)出、價(jià)格、投資、產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量等。我國(guó)政府一直以來(lái)對(duì)石油石化、煙草、鹽業(yè)、軍工等行業(yè)實(shí)施包含市場(chǎng)進(jìn)入、價(jià)格、投資和質(zhì)量等方面的縱向行政約束，具有明顯的經(jīng)濟(jì)性管制特征。雖然政府對(duì)這些行業(yè)的管制是基于社會(huì)目標(biāo)的，如我國(guó)對(duì)煙草行業(yè)實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，垂直管理，專賣專營(yíng)”的管理體制，從生產(chǎn)、價(jià)格、流通等方面對(duì)該行業(yè)實(shí)行全方位的管制，實(shí)行這一管制的目標(biāo)就是控?zé)煟驗(yàn)?，煙草制品是?duì)消費(fèi)者健康有害的特殊消費(fèi)。我國(guó)政府實(shí)施的這類管制從管制目標(biāo)角度看，與社會(huì)性管制是一致的，但社會(huì)性管制屬于橫向約束，針對(duì)的是某一種共同行為（如環(huán)保、健康、安全等），并不針對(duì)某一行業(yè)，而我國(guó)政府對(duì)石油石化、煙草、鹽業(yè)、軍工等行業(yè)采取的管制是一種縱向約束，是對(duì)相關(guān)行業(yè)的一種全方位的管制，因此，筆者認(rèn)為這種類型的管制應(yīng)歸于經(jīng)濟(jì)性管制的范圍，這種政府管制涉及到的石油石化、煙草、鹽業(yè)等行業(yè)就屬于因政府實(shí)施經(jīng)濟(jì)性管制而產(chǎn)生的純行政壟斷行業(yè)，筆者將這些行業(yè)定義為“基于社會(huì)目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)性管制行業(yè)”。

綜上所述，在我國(guó)，經(jīng)濟(jì)性管制的對(duì)象應(yīng)包括自然壟斷產(chǎn)業(yè)、潛在競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)業(yè)、存在嚴(yán)重信息不對(duì)稱且其運(yùn)行存在很強(qiáng)外部性產(chǎn)業(yè)以及基于社會(huì)目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)性管制產(chǎn)業(yè)等四種類型。這四種類型的產(chǎn)業(yè)也就是我國(guó)所謂的“壟斷行業(yè)”。

三、壟斷行業(yè)的類型

上述四種經(jīng)濟(jì)性管制產(chǎn)業(yè)屬于我國(guó)所謂的“壟斷行業(yè)”，但這些產(chǎn)業(yè)包含眾多的子行業(yè)，到底哪些具體的行業(yè)屬于壟斷行業(yè)呢？要回答此問(wèn)題，必須要確定行業(yè)分類的標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上，我國(guó)早就有現(xiàn)成的行業(yè)分類的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前我國(guó)普遍使用的是2002年新修訂的行業(yè)分類的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)——《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》（GB/T 4754-2002）。這一標(biāo)準(zhǔn)是由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局會(huì)同有關(guān)部門聯(lián)合制定的，是對(duì)全社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行的標(biāo)準(zhǔn)分類，是一項(xiàng)廣泛用于計(jì)劃、統(tǒng)計(jì)、財(cái)政、稅收、工商行政管理等國(guó)家宏觀管理及部門管理的重要國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)于2002年10月正式實(shí)施?！秶?guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》的結(jié)構(gòu)分為四個(gè)層次，即門類（20個(gè)）、大類（95個(gè)）、中類（396個(gè)）、小類（913個(gè)）。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局組編的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》行業(yè)分類就是依據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，且實(shí)際統(tǒng)計(jì)的是門類（《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》稱之為“大行業(yè)”）和大類（《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》稱之為“細(xì)行業(yè)”）數(shù)據(jù)。筆者也從大行業(yè)和細(xì)行業(yè)角度將我國(guó)實(shí)施經(jīng)濟(jì)性管制的“壟斷行業(yè)”從中抽離出來(lái)，以進(jìn)一步研究其改革思路。

1.行業(yè)門類（大行業(yè)）中的壟斷行業(yè)類型

《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》（GB/T 4754-2002）中的門類（即“大行業(yè)”）包括以下20個(gè)行業(yè)類型：農(nóng)、林、牧、漁業(yè)；采礦業(yè)；制造業(yè)；電力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)；建筑業(yè)；交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè)；信息傳輸、計(jì)算機(jī)服務(wù)和軟件業(yè)；批發(fā)和零售業(yè)；住宿和餐飲業(yè)；金融業(yè)；房地產(chǎn)業(yè)；租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)；科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)和地質(zhì)勘查業(yè)；水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)；居民服務(wù)和其他服務(wù)業(yè)；教育；衛(wèi)生、社會(huì)保障和社會(huì)福利業(yè)；文化、體育和娛樂(lè)業(yè)；公共管理和社會(huì)組織：國(guó)際組織。

從管制角度看，在這20個(gè)行業(yè)門類中，電力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)基本上屬于“自然壟斷產(chǎn)業(yè)”。金融業(yè)算是“存在嚴(yán)重信息不對(duì)稱且其運(yùn)行存在很強(qiáng)外部性產(chǎn)業(yè)”，只有這兩個(gè)門類屬于比較典型的行政壟斷行業(yè)。而其他的行業(yè)門類因包含有不同性質(zhì)的行業(yè)大類，因而不能判定其壟斷與非壟斷屬性。如制造業(yè)門類，其包含30個(gè)大類（“即細(xì)行業(yè)”），其中有煙草制品、石油加工等大類實(shí)行經(jīng)濟(jì)性管制，屬于行政壟斷行業(yè)。而食品制造、紡織等絕大多數(shù)大類都屬于不存在經(jīng)濟(jì)性管制的非壟斷性行業(yè)。因此，從行業(yè)門類角度來(lái)確定壟斷行業(yè)類型的意義不大。另外，中類包含396個(gè)行業(yè)類型，小類包含913個(gè)行業(yè)類型，它們包含的行業(yè)數(shù)量太多，劃分太細(xì)，從這兩個(gè)角度來(lái)確定壟斷行業(yè)的類型，過(guò)于復(fù)雜。因此，我們認(rèn)為，從行業(yè)大類角度來(lái)確定壟斷行業(yè)的類型是比較恰當(dāng)?shù)摹?/p>

2.行業(yè)大類（細(xì)行業(yè)）中的壟斷行業(yè)類型

《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》（GB/T 4754-2002）將國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分為95個(gè)大類（即“細(xì)行業(yè)”）。筆者將95個(gè)細(xì)行業(yè)中比較典型的經(jīng)濟(jì)性管制類型的行業(yè)歸于表1中。

根據(jù)筆者的判斷，表1中列出的19個(gè)行業(yè)屬于比較典型的壟斷行業(yè)，這些行業(yè)分別可歸于四大類型的經(jīng)濟(jì)性管制范圍。當(dāng)然，這中間也有些行業(yè)的屬性存在邊界模糊的問(wèn)題，如廣播、電影、電視和音像業(yè)、新聞出版業(yè)等既可以歸于“潛在競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)業(yè)”范圍，也可歸于“基于社會(huì)目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)性管制產(chǎn)業(yè)”范圍，因?yàn)槲覈?guó)政府對(duì)這兩個(gè)行業(yè)實(shí)施政府管制。一是因?yàn)檫@兩個(gè)產(chǎn)業(yè)涉及產(chǎn)權(quán)難以明確界定的自然資源的使用問(wèn)題，如電視頻道、廣播頻率、出版物的編號(hào)（如書(shū)號(hào)）等；二是因?yàn)檎J(rèn)為有必要對(duì)大眾媒體的輿論導(dǎo)向?qū)嵤┍O(jiān)督。雖然這兩個(gè)行業(yè)的屬性存在邊界模糊問(wèn)題，但這兩個(gè)行業(yè)的行政壟斷屬性、經(jīng)濟(jì)性管制屬性是清楚的，應(yīng)該不存在爭(zhēng)議。

另外，無(wú)論是理論界還是生活中人們常說(shuō)的“鹽業(yè)”則比較復(fù)雜，鹽業(yè)應(yīng)包括鹽的生產(chǎn)、批發(fā)和零售等多個(gè)環(huán)節(jié)，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》（GB/T4754-2002）中，門類與大類兩個(gè)層次中都沒(méi)有鹽業(yè)的身影，該分類標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)鹽業(yè)的不同環(huán)節(jié)將其分別歸于中類之中，因此，從嚴(yán)格意義上講，不能將鹽業(yè)與其他的大類行業(yè)并列在一起。但筆者認(rèn)為，鹽業(yè)作為一種特殊的行政壟斷行業(yè)，我國(guó)政府將其各個(gè)環(huán)節(jié)都納入嚴(yán)格的管制之下，從政府管制角度看，其性質(zhì)跟煙草制品業(yè)、石油與天然氣開(kāi)采業(yè)等細(xì)行業(yè)完全一致，也屬于筆者所說(shuō)的“基于社會(huì)目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)性管制行業(yè)”。

四、壟斷行業(yè)的分類改革戰(zhàn)略

由于我國(guó)壟斷行業(yè)的壟斷壁壘實(shí)際上來(lái)源于政府管制，因此，壟斷行業(yè)的改革本質(zhì)上就是政府管制改革。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家管制改革的實(shí)踐看，放松管制是近年來(lái)這些國(guó)家管制改革的主題，而實(shí)施激勵(lì)性管制則是西方國(guó)家管制領(lǐng)域興起的一股新潮流。西方國(guó)家的這些管制改革經(jīng)驗(yàn)無(wú)疑可供我國(guó)借鑒，但筆者認(rèn)為，由于國(guó)情的特殊性，我國(guó)因政府管制而形成的壟斷行業(yè)與西方國(guó)家政府管制產(chǎn)業(yè)存在較大差異，因此，雖然西方國(guó)家的管制改革經(jīng)驗(yàn)可供我們借鑒，但也不能完全照搬，而必須根據(jù)我國(guó)的具體情況實(shí)施分類改革戰(zhàn)略。

1.自然壟斷產(chǎn)業(yè)的改革思路

對(duì)于自然壟斷產(chǎn)業(yè)，必須堅(jiān)持放松管制的基本改革取向。筆者認(rèn)為，放松管制并不是解除管制。而是要在科學(xué)界定自然壟斷產(chǎn)業(yè)邊界的前提下，放開(kāi)非自然壟斷業(yè)務(wù)，自然壟斷業(yè)務(wù)要適應(yīng)引入民營(yíng)資本。自然壟斷產(chǎn)業(yè)成本的劣加性決定了該行業(yè)適度壟斷經(jīng)營(yíng)的合理性，但是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，自然壟斷產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈上也存在非壟斷業(yè)務(wù)。而非壟斷業(yè)務(wù)不存在成本的劣加性，因此可以放松或解除管制，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

一般來(lái)說(shuō)，自然壟斷性業(yè)務(wù)是指那些固定網(wǎng)絡(luò)性操作業(yè)務(wù)，如電力、煤氣和自來(lái)水供應(yīng)產(chǎn)業(yè)中的線路管道等輸送網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)，電信產(chǎn)業(yè)中的有線通信網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)和鐵路運(yùn)輸中的鐵軌網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)?，F(xiàn)實(shí)生活中，自然壟斷行業(yè)的哪些業(yè)務(wù)可算是非自然壟斷業(yè)務(wù)呢？如下表2所示，對(duì)于電力產(chǎn)業(yè)而言，其全部業(yè)務(wù)可以細(xì)分為發(fā)電、輸電、配電和供電四個(gè)主要環(huán)節(jié)。這其中，只有輸電和配電屬于自然壟斷業(yè)務(wù)，而發(fā)電和供電則是非自然壟斷業(yè)務(wù)。但從技術(shù)上講，這幾種業(yè)務(wù)需要高度協(xié)調(diào)才能取得范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

對(duì)于電信產(chǎn)業(yè)而言，隨著技術(shù)發(fā)展，該產(chǎn)業(yè)已從單一的有線網(wǎng)絡(luò)服務(wù)發(fā)展為有線和無(wú)線兼而有之的多維產(chǎn)業(yè)。從大類上說(shuō)，其產(chǎn)品主要包括：生產(chǎn)和銷售的各種通訊設(shè)備；通過(guò)本地網(wǎng)絡(luò)提供的市話服務(wù)：通過(guò)長(zhǎng)途網(wǎng)絡(luò)提供的長(zhǎng)話服務(wù)；借助有線電話網(wǎng)絡(luò)提供的無(wú)線尋呼通信、移動(dòng)通信服務(wù)；借助有限網(wǎng)絡(luò)提供的各種增值服務(wù)，如電子郵件、可視圖文等等。其中只有本地市話網(wǎng)具有較顯著的自然壟斷性，其他業(yè)務(wù)如長(zhǎng)途電話、移動(dòng)通信和電話增值服務(wù)都具有相當(dāng)?shù)目筛?jìng)爭(zhēng)性。

對(duì)于鐵路運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)而言，建設(shè)鐵路線路、生產(chǎn)和供應(yīng)機(jī)車車輛，鐵路物資、對(duì)鐵路網(wǎng)進(jìn)行日常維修和管理、客貨運(yùn)輸?shù)鹊榷紝儆阼F路業(yè)務(wù)。以往，整個(gè)鐵路系統(tǒng)一直在規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)和巨大的沉淀成本下處于壟斷經(jīng)營(yíng)。近年來(lái)，由于運(yùn)輸市場(chǎng)的需求增大和來(lái)自其他替代性運(yùn)輸方式的競(jìng)爭(zhēng)，鐵路運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)的自然壟斷性大大降低。現(xiàn)在，只有路網(wǎng)經(jīng)營(yíng)才具有自然壟斷性。不過(guò)，路網(wǎng)經(jīng)營(yíng)和通過(guò)路網(wǎng)提供的各種服務(wù)之間需要保持高度協(xié)調(diào)，這里存在范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

在我國(guó)當(dāng)前的電力、熱力的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、鐵路運(yùn)輸業(yè)、航空運(yùn)輸業(yè)、管道運(yùn)輸業(yè)、電信和其他信息傳輸服務(wù)業(yè)等自然壟斷行業(yè)的經(jīng)營(yíng)體制中，自然壟斷業(yè)務(wù)和非自然壟斷業(yè)務(wù)仍被捆綁在一起，交由國(guó)有壟斷企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)，長(zhǎng)期的壟斷局面導(dǎo)致缺乏競(jìng)爭(zhēng)，結(jié)果導(dǎo)致這類企業(yè)普遍存在運(yùn)營(yíng)效率低下、服務(wù)質(zhì)量差、收費(fèi)高的問(wèn)題，出現(xiàn)管制失靈。因此，我們可以從改變其壟斷狀況入手，適度引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。實(shí)際上，這種放松管制的探索，我國(guó)政府已有過(guò)嘗試，在我國(guó)當(dāng)前電力行業(yè)中，發(fā)電環(huán)節(jié)基本上實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化，發(fā)電企業(yè)數(shù)量眾多，企業(yè)所有制復(fù)雜，各企業(yè)生產(chǎn)的電力資源競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，該領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)非常激烈。類似于電力行業(yè)的這種放松管制改革今后應(yīng)繼續(xù)推行下去，并延伸到自然壟斷產(chǎn)業(yè)所有非自然壟斷業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

2.潛在競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)業(yè)的改革思路

這些產(chǎn)業(yè)往往涉及產(chǎn)權(quán)難以明確界定的自然資源的使用問(wèn)題，如電視頻道、廣播頻率、書(shū)刊號(hào)碼資源等，這些自然資源只能依靠政府的管制才能得以有效使用；另外，在我國(guó)，政府為了防止輿論宣傳的失控，而對(duì)廣播電視、新聞出版等行業(yè)實(shí)施較強(qiáng)的政府管制，因此，這類行業(yè)就成為我國(guó)較為典型的行政壟斷行業(yè)。隨著我國(guó)改革開(kāi)放的深入，這類行業(yè)的壟斷問(wèn)題也日益顯現(xiàn)出來(lái)，如這些行業(yè)提供的產(chǎn)品與服務(wù)不能有效滿足人民群眾的信息文化需求；由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，相關(guān)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)淡薄，競(jìng)爭(zhēng)能力低下，無(wú)法適應(yīng)改革開(kāi)放的需要等，因此，這些行業(yè)的改革也迫在眉睫。

筆者認(rèn)為，這類行業(yè)的改革取向也應(yīng)該是放松管制。改革的方向應(yīng)該是，政府只負(fù)責(zé)頻道、頻率、書(shū)刊號(hào)等公共資源的分配和監(jiān)督使用，而其他方面如市場(chǎng)進(jìn)出、產(chǎn)品與服務(wù)價(jià)格、播放與刊載的內(nèi)容等方面則應(yīng)慢慢放開(kāi)，讓市場(chǎng)來(lái)自發(fā)調(diào)節(jié)這一行業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)該行業(yè)的繁榮；另外，這類行業(yè)也和其他壟斷行業(yè)一樣，國(guó)有資本在行業(yè)中占據(jù)絕對(duì)的壟斷地位，特別是廣播電視業(yè)，基本上是由國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)。因此，筆者認(rèn)為，對(duì)這類行業(yè)放松管制的另一方面的改革方向應(yīng)該是漸進(jìn)性地允許民營(yíng)資本進(jìn)入這類行業(yè)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)促進(jìn)該領(lǐng)域的繁榮，以更好地滿足我國(guó)人民群眾日益提高的對(duì)文化產(chǎn)品的需求。

3.信息嚴(yán)重不對(duì)稱且其運(yùn)行存在很強(qiáng)外部性產(chǎn)業(yè)的改革思路

信息嚴(yán)重不對(duì)稱且其運(yùn)行存在很強(qiáng)外部性產(chǎn)業(yè)在我國(guó)主要指的是金融業(yè)，金融業(yè)作為我國(guó)政府實(shí)施強(qiáng)管制的產(chǎn)業(yè)，屬于典型的壟斷行業(yè)。近年來(lái)，與金融業(yè)相關(guān)的壟斷問(wèn)題層出不窮，且社會(huì)反響強(qiáng)烈，如銀行業(yè)的壟斷暴利問(wèn)題、高收入高福利問(wèn)題、高管高薪酬問(wèn)題等。這一行業(yè)的改革勢(shì)在必行。由于金融業(yè)存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱以及高負(fù)債經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)，存在很強(qiáng)的金融脆弱性，因此，對(duì)金融業(yè)進(jìn)行管制是非常有必要的、也就是說(shuō)，金融業(yè)因政府管制而形成的壟斷是合理的。2008年，美國(guó)的金融危機(jī)也進(jìn)一步證明了這一判斷的正確性，美國(guó)政府在上世紀(jì)60、70年代開(kāi)始逐步放松對(duì)金融業(yè)的管制，導(dǎo)致金融業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)不斷累積。很多學(xué)者都認(rèn)為，2008年美國(guó)的金融危機(jī)與美國(guó)政府對(duì)金融業(yè)的過(guò)度放松管制有著密切關(guān)系。2008年的金融危機(jī)后，美國(guó)政府明顯加強(qiáng)了對(duì)金融業(yè)的管制，但是，金融業(yè)需要政府管制并不意味著就不能適度引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在我國(guó)，金融業(yè)的壟斷屬于強(qiáng)政府管制而形成的強(qiáng)行政壟斷再疊加國(guó)有企業(yè)壟斷，即所謂的“所有制壟斷”，因?yàn)槲覈?guó)的銀行、證券、保險(xiǎn)等行業(yè)主要由國(guó)有企業(yè)來(lái)壟斷經(jīng)營(yíng)。由于這種雙重壟斷的存在，導(dǎo)致了今天中國(guó)的金融業(yè)成為問(wèn)題最多、社會(huì)反響最強(qiáng)烈的行業(yè)。

對(duì)于這一行業(yè)的未來(lái)改革方向，筆者認(rèn)為，仍然可以堅(jiān)持適當(dāng)放松管制的改革取向。首先，在市場(chǎng)進(jìn)入方面，在制訂嚴(yán)格的管制制度的條件下，適當(dāng)允許民營(yíng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入該領(lǐng)域，如應(yīng)該允許符合條件的民營(yíng)企業(yè)設(shè)立民營(yíng)銀行、民營(yíng)證券公司和民營(yíng)保險(xiǎn)公司，打破現(xiàn)有的所有制壟斷的局面；其次，要加快利率市場(chǎng)化的步伐，放開(kāi)市場(chǎng)利率，這是對(duì)金融業(yè)放松管制的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，市場(chǎng)利率不放開(kāi)，就談不上放松金融業(yè)的管制；三是在建立和完善存款保險(xiǎn)制度的前提下，逐步建立金融企業(yè)破產(chǎn)制度，讓金融領(lǐng)域的退出機(jī)制逐步發(fā)揮作用。

4.基于社會(huì)目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)性管制產(chǎn)業(yè)的改革思路

對(duì)于石油石化、煙草、鹽業(yè)、軍工等行業(yè)，我國(guó)政府對(duì)其實(shí)施較強(qiáng)的管制，明顯帶有社會(huì)性管制的特征，但實(shí)際管制內(nèi)容卻與經(jīng)濟(jì)管制一樣，包括市場(chǎng)進(jìn)入、產(chǎn)品價(jià)格、產(chǎn)品質(zhì)量、投資領(lǐng)域等產(chǎn)業(yè)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)。隨著我國(guó)改革開(kāi)放的深入，對(duì)這些行業(yè)的全方位管制導(dǎo)致了一系列壟斷問(wèn)題日益嚴(yán)重起來(lái)。針對(duì)這類壟斷行業(yè)的特點(diǎn)，筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)調(diào)整這類行業(yè)的管制內(nèi)容。從全方位的縱向管制改為只針對(duì)這類行業(yè)某些環(huán)節(jié)的橫向管制，即由經(jīng)濟(jì)性管制改為社會(huì)性管制。例如，對(duì)于石油石化行業(yè)，在管好國(guó)有油氣資源開(kāi)采權(quán)的情況下，允許民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入該領(lǐng)域，以引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破當(dāng)前的中石油、中石化、中海油三巨頭經(jīng)營(yíng)的寡頭壟斷格局。在引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的前提下，逐步放開(kāi)成品油的價(jià)格，使得國(guó)內(nèi)油價(jià)與國(guó)際油價(jià)實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接。

對(duì)于煙草行業(yè)，筆者認(rèn)為，應(yīng)該在堅(jiān)持控?zé)煹恼咧?，廢除煙草的專賣制度，并實(shí)現(xiàn)監(jiān)管與經(jīng)營(yíng)的徹底分離，組建獨(dú)立的煙草業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而煙草的經(jīng)營(yíng)則應(yīng)徹底放開(kāi)，允許煙草制品生產(chǎn)和流通的市場(chǎng)化。當(dāng)前的煙草專賣制度雖然出發(fā)點(diǎn)是好的，是為了控?zé)?，但?shí)際上由于體制的原因，這么多年來(lái)，這種制度不但沒(méi)有達(dá)到控?zé)煹哪康模喾磶?lái)了一系列的壟斷問(wèn)題，如煙草行業(yè)的高收入、不公平競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，甚至出現(xiàn)了政府煙草管理部門的行為與衛(wèi)生部門控?zé)熣弑车蓝Y的尷尬局面。廢除煙草專賣制度，實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)營(yíng)的目的是為了解決當(dāng)前的壟斷問(wèn)題，而不是鼓勵(lì)煙草制品的生產(chǎn)與消費(fèi)。煙草行業(yè)應(yīng)該長(zhǎng)期作為政府社會(huì)性管制的領(lǐng)域，采取綜合手段來(lái)控?zé)煟貏e是要有效利用稅收手段來(lái)控?zé)?，政府可以進(jìn)一步大幅度提高煙草生產(chǎn)、流通和消費(fèi)各環(huán)節(jié)的稅率，來(lái)削弱社會(huì)對(duì)煙草制品的需求；另外，還要像國(guó)外許多國(guó)家和地區(qū)一樣，強(qiáng)制煙草生產(chǎn)企業(yè)在其產(chǎn)品包裝上印上煙草產(chǎn)品對(duì)人體健康危害的警示文字、圖片、符號(hào)等。

另外，對(duì)于鹽業(yè)，我們認(rèn)為，改革當(dāng)前的食鹽專營(yíng)制度迫在眉睫。改革的取向是，“以社會(huì)性管制替代經(jīng)濟(jì)性管制”，將鹽業(yè)也納入社會(huì)性管制的范圍，應(yīng)該在強(qiáng)化食用鹽質(zhì)量管制的基礎(chǔ)上，全面放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入，允許民營(yíng)資本進(jìn)入鹽的生產(chǎn)、批發(fā)領(lǐng)域。對(duì)于其他基于社會(huì)目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)性管制行業(yè)的改革，也應(yīng)該堅(jiān)持上述改革取向，將它們由全方位的經(jīng)濟(jì)性管制改為根據(jù)行業(yè)的特點(diǎn)實(shí)施局部的橫向管制。