制度化反腐與“司法國(guó)家”

季衛(wèi)東，上海交通大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)、凱原講席教授、教育部長(zhǎng)江學(xué)者特聘教授

自十八大以來(lái)，反腐敗轟轟烈烈的推進(jìn)，到目前已經(jīng)取得了巨大成就。我們可以看到，由于這次反腐動(dòng)真格、不信邪，民心確實(shí)為之一振，當(dāng)然，我們也要清醒的認(rèn)識(shí)到，這些反腐舉措畢竟還是治標(biāo)的舉措。當(dāng)腐敗蔓延到權(quán)力結(jié)構(gòu)的頂層，當(dāng)腐敗懲治的對(duì)象涉及高官的時(shí)候，人們自然而然會(huì)把眼光投向制度層面，希望能夠采取治本的舉措。

十八屆四中全會(huì)的《決定》可以理解為從治標(biāo)到治本的一個(gè)非常重要的標(biāo)志。四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)依憲執(zhí)政、依法治國(guó)，就是要從制度上根本解決腐敗問(wèn)題。四中全會(huì)《決定》中有一系列這樣的內(nèi)容，比如強(qiáng)調(diào)要加快推進(jìn)反腐敗的國(guó)家立法、完善懲治和預(yù)防腐敗的體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的機(jī)制，已經(jīng)著手從制度上來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題。

從目前已經(jīng)披露的大量的事實(shí)來(lái)看，中國(guó)的官員腐敗主要表現(xiàn)為兩種形態(tài)：一種形態(tài)是從1980年代開(kāi)始出現(xiàn)的向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尋租，用權(quán)力尋租，最初階段是利用權(quán)力倒賣商品的活動(dòng)，后來(lái)又把這種活動(dòng)延伸到了市場(chǎng)，出現(xiàn)了圈地、壟斷能源、把持金融等等。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，這是一種經(jīng)濟(jì)腐敗，在經(jīng)濟(jì)腐敗基礎(chǔ)上出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)寡頭現(xiàn)象。

后來(lái)又出現(xiàn)了另外一種腐敗，表現(xiàn)為政治腐敗，權(quán)力本身成為交易的對(duì)象，成為一種商品，這個(gè)更可怕。特別是徐才厚時(shí)代，連軍隊(duì)的高級(jí)將領(lǐng)都可以通過(guò)買官、賣官的方式來(lái)獲得。這個(gè)結(jié)果是非?？膳碌模踔劣行纬烧喂杨^的趨勢(shì)?？偟膩?lái)說(shuō)，黨政官員與企業(yè)相勾結(jié)的經(jīng)濟(jì)腐敗、黨政官員上下級(jí)通過(guò)人事權(quán)交易相串通的政治腐敗是現(xiàn)階段中國(guó)式腐敗的兩個(gè)主要表現(xiàn)形式。

到目前為止，反腐敗的主要方式和手段，比如采取黨內(nèi)“雙規(guī)”、紀(jì)委巡視組，這些有力的舉措，當(dāng)然，是非常必要的，也是非常有效的，但是，這些主要還是治標(biāo)的舉措。十八屆四中全會(huì)《決定》公布之后，治本舉措有可能陸續(xù)出臺(tái)，其中涉及權(quán)力清單、簡(jiǎn)政放權(quán)，從源頭上防止權(quán)力尋租。

不言而喻，以簡(jiǎn)政放權(quán)、“負(fù)面清單”為基本特征的政治體制機(jī)制改革勢(shì)必與既得利益集團(tuán)發(fā)生不同程度的沖突。因此，改革成敗的關(guān)鍵在于如何說(shuō)服官僚集團(tuán)。而鐵拳反腐的系列舉措其實(shí)是有助于凝聚國(guó)家治理體系現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的共識(shí)的。因?yàn)樵谪澒僮晕肄q護(hù)的理由里，在對(duì)結(jié)構(gòu)性腐敗蔓延進(jìn)行反思的評(píng)論里，我們可以不斷發(fā)現(xiàn)這樣的邏輯關(guān)系：好的制度使壞人變好，壞的制度使好人變壞。既然大家都認(rèn)為除了主觀惡性之外，制度條件也助長(zhǎng)了腐敗，甚至是腐敗現(xiàn)象愈演愈烈的主要原因，那么，制度改革就變得容易接受了。在這個(gè)意義上，治標(biāo)的舉措不僅可以為治本贏得時(shí)間，還可以為治本減少阻力。反腐涉及的官員級(jí)別越高，人民的不滿情緒也會(huì)隨之高漲，要求制度改革的能量就會(huì)不斷積累、越來(lái)越大。引領(lǐng)改革的政治領(lǐng)袖可以順勢(shì)而為，借助民意支持和官員順從的合力來(lái)進(jìn)一步推動(dòng)依憲執(zhí)政、依法治國(guó)，把國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化落到實(shí)處。

中央巡視組、紀(jì)檢“雙規(guī)”是在現(xiàn)階段中國(guó)的權(quán)力格局中反腐的非常有效的霹靂手段，得到民眾的熱烈擁護(hù)，值得高度評(píng)價(jià)。但是，不得不承認(rèn)，這樣的做法畢竟都還屬于特殊的內(nèi)部程序的范疇。如果反腐舉措長(zhǎng)此以往始終內(nèi)外有別并且透明度不高，那就很可能逐漸引起社會(huì)的不信任，甚至還會(huì)造成侵犯嫌疑人的各種程序性權(quán)利的副作用。應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，如何跳出監(jiān)察機(jī)構(gòu)疊床架屋的窠臼，讓所有違法犯罪行為都統(tǒng)一按照司法程序處理，真正實(shí)現(xiàn)法律面前人人平等，是檢驗(yàn)依法治國(guó)成熟度的一個(gè)重要指標(biāo)。為此，必須改變權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，通過(guò)公開(kāi)透明的程序公正原則來(lái)規(guī)范和制約各種權(quán)力的行使?；谏鲜稣J(rèn)識(shí)，在現(xiàn)階段不妨提出一個(gè)簡(jiǎn)明扼要的口號(hào)，即：從“官僚國(guó)家”的舊體制轉(zhuǎn)向“司法國(guó)家”的新秩序。

要轉(zhuǎn)向司法國(guó)家，必須樹(shù)立法院和檢察院的尊嚴(yán)、權(quán)威以及公信力

要轉(zhuǎn)向司法國(guó)家，首先必須盡快通過(guò)司法改革樹(shù)立法院和檢察院的尊嚴(yán)、權(quán)威以及公信力。十八屆四中全會(huì)決定在最高人民檢察院設(shè)立反貪總局，通過(guò)檢察機(jī)關(guān)推動(dòng)公益訴訟，就發(fā)出了一個(gè)很好的信號(hào)。由于中國(guó)的檢察院是對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)的，并非像歐美日等國(guó)那樣僅僅為司法行政部門或政府的代理律師。中國(guó)這樣的既有定位有利于建設(shè)一個(gè)更有權(quán)威性的監(jiān)督和公訴機(jī)關(guān)。無(wú)論是什么級(jí)別的高官，只要觸犯法律，就必須接受普通司法程序的處理，由檢察院進(jìn)行刑事偵查和提起公訴，由法院定罪量刑，只有這樣才能提高司法的威信、增強(qiáng)司法的能力。

法治反腐的裁決權(quán)在法院。一般而言，最高人民法院巡回法院的設(shè)置不能僅僅著眼于專業(yè)性的審判系統(tǒng)，而需要從長(zhǎng)計(jì)議的頂層設(shè)計(jì)。決不能把最高法變成各種專業(yè)法院的接收站，變成某種“不管法院”。換言之，決不能讓最高法在不經(jīng)意間蛻化成專業(yè)法院的終審機(jī)關(guān)。最高人民法院的巡回法院要么與各地的法院系統(tǒng)進(jìn)行某種分工和競(jìng)合，給當(dāng)事人尋求司法救濟(jì)提供更充分的機(jī)會(huì)。要么作為設(shè)置第三審級(jí)的抓手，通過(guò)“三審制”提高辦案質(zhì)量，克服那種通過(guò)審判監(jiān)督程序規(guī)避當(dāng)事人的訴權(quán)或者濫用再審手段的流弊。更重要的是，應(yīng)該讓最高人民法院的巡回法院在處理反腐大案要案以及平反冤假錯(cuò)案中發(fā)揮重要作用，以樹(shù)立其威信。

為了確保檢察獨(dú)立和審判獨(dú)立，必須建立履行職責(zé)的身份保障制度

為了確保檢察獨(dú)立和審判獨(dú)立，必須建立履行職責(zé)的身份保障制度。在新一輪司法改革中，責(zé)任制仍然是一項(xiàng)具有關(guān)鍵意義的舉措。司法責(zé)任制的初衷是通過(guò)追究責(zé)任的機(jī)制保障司法的公正和質(zhì)量，同時(shí)倒逼司法主體的明確化，為司法獨(dú)立提供必要的前提條件，這是具有合理性的。但是，在各地實(shí)踐中卻出現(xiàn)了過(guò)分強(qiáng)調(diào)責(zé)任甚至終身追究責(zé)任的做法，導(dǎo)致了制度演化方向上的偏頗。例如，有些法官為了回避過(guò)重的責(zé)任負(fù)荷而沿襲向庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)乃至上級(jí)法院請(qǐng)示匯報(bào)的慣例，繼續(xù)把審判委員會(huì)或者審判長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議作為擋箭牌，使得去行政化的改革舉措消于無(wú)形。有些法官故意通過(guò)發(fā)表少數(shù)意見(jiàn)、鼓勵(lì)調(diào)解結(jié)案等形式來(lái)推卸判斷的責(zé)任。有些法官在責(zé)任分?jǐn)偙壤辖锝镉?jì)較。為了克服這類流弊，應(yīng)該加強(qiáng)公正程序和論證規(guī)則對(duì)司法者的保護(hù)作用，在一定條件下承認(rèn)法官豁免權(quán)。否則，制度化反腐的效果就會(huì)大打折扣。

激活人大調(diào)查權(quán)

對(duì)于結(jié)構(gòu)性腐敗、制度腐敗以及蔓延到權(quán)力頂層的腐敗防治的最大重點(diǎn)是查明真相，最大難點(diǎn)也是查明真相，通過(guò)“雙規(guī)”，通過(guò)刑事審判程序，固然可以查明相當(dāng)一部分真相，但是很容易受到各種各樣的干擾，也很難完全消除人民群眾不信任感。所以，有必要啟動(dòng)現(xiàn)行憲法和法律中明文規(guī)定的一項(xiàng)制度來(lái)處理極其重大的貪腐案件，這就是人大調(diào)查權(quán)。

什么叫人大調(diào)查權(quán)？中華人民共和國(guó)憲法第71條規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為必要的時(shí)候，可以組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)，并且根據(jù)調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告作出相應(yīng)的決定。第二款規(guī)定：調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查的時(shí)候，一切有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民都有義務(wù)向他提供必要的材料。與人大調(diào)查權(quán)相關(guān)的條款還包括憲法第3條第3款，關(guān)于一府兩院對(duì)人大負(fù)責(zé)時(shí)、受人大監(jiān)督的規(guī)定。第33條第2款，關(guān)于法律面前一律平等的規(guī)定，第67條第6項(xiàng)，關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督權(quán)的規(guī)定，第73條關(guān)于人大質(zhì)詢權(quán)的規(guī)定等等。

為什么要提出這樣一個(gè)觀點(diǎn)呢？因?yàn)楫?dāng)反腐舉措已經(jīng)觸動(dòng)正國(guó)級(jí)高官、觸動(dòng)軍事委員會(huì)負(fù)責(zé)人時(shí)，全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)還置身事外，這在現(xiàn)代法治國(guó)家是不可想象的。如果采取治本的舉措反腐，加強(qiáng)對(duì)憲法實(shí)施的監(jiān)督，那么，我認(rèn)為人大調(diào)查權(quán)是一個(gè)最佳的切入點(diǎn)，因?yàn)槿舜笳{(diào)查權(quán)的行使不受違法行為本身的限制，也不受刑事司法程序上的訴罪時(shí)效和無(wú)罪推定原則的限制，更不受個(gè)案的限制。因而，可以更充分的保障公民的知情權(quán)，有利于追究當(dāng)事人的政治責(zé)任以及推動(dòng)政治制度改革和相關(guān)的立法。有利于加強(qiáng)全國(guó)人民代表大會(huì)的功能和權(quán)威。

對(duì)于正國(guó)級(jí)的貪腐案件，不僅要追究刑事責(zé)任，而且還應(yīng)該追究政治責(zé)任，為此，必須讓紀(jì)檢調(diào)查與人大調(diào)查并行，我們知道，建設(shè)法治政府的一個(gè)重要命題是加強(qiáng)依法行政，從而必須相應(yīng)的加強(qiáng)人民代表大會(huì)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)控。人大監(jiān)督權(quán)、質(zhì)詢權(quán)的行使是必須以調(diào)查權(quán)為基礎(chǔ)的，人大只有在及時(shí)而有效的行使調(diào)查權(quán)之后才能追究相關(guān)的政治責(zé)任，才能對(duì)檢察和審判的公正性進(jìn)行判斷，才能切實(shí)保障公民的知情權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)和按司法公開(kāi)。

所以，有必要在反腐從治標(biāo)轉(zhuǎn)向治本之際激活憲法第71條規(guī)定的人大調(diào)查權(quán)，成立法治反腐問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)或者大案要案特別調(diào)查委員會(huì)。

（作者根據(jù)會(huì)議發(fā)言記錄稿整理成稿）

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