法治政府建設(shè)在浙江扎根

文/浙江省人民政府法制辦公室

法治政府建設(shè)在浙江扎根

文/浙江省人民政府法制辦公室

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)建設(shè)法治政府作出了全面部署，清晰地勾畫(huà)出了一個(gè)使廣大人民群眾滿意的法治政府框架。浙江省就如何建設(shè)法治政府進(jìn)行了一些探索和嘗試。

2006年，在時(shí)任浙江省省委書(shū)記習(xí)近平同志的直接領(lǐng)導(dǎo)和倡導(dǎo)下，浙江省委十一屆十次全會(huì)作出《關(guān)于建設(shè)“法治浙江”的決定》，明確提出法治浙江建設(shè)的重大決策部署。為貫徹落實(shí)省委全會(huì)決定，浙江省委、省政府每年就推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府作出具體部署和安排。2006年，制定了《關(guān)于推進(jìn)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》；2007年，制定了《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議、健全行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的意見(jiàn)》；2008年，制定了《公民權(quán)益依法保障行動(dòng)計(jì)劃》；2009年，制定了《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的意見(jiàn)》；2011年，制定了《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》和《浙江省全面推進(jìn)依法行政“十二五”規(guī)劃》；2013年，研究制定了《浙江省法治政府建設(shè)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)》和《浙江省法治政府建設(shè)考核評(píng)價(jià)體系（試行）》；2014年，浙江省委六次全會(huì)就全面深化“法治浙江”建設(shè)作了系統(tǒng)部署，提出了力爭(zhēng)在“六個(gè)方面”走在前列的目標(biāo)要求和247項(xiàng)重點(diǎn)工作任務(wù)。浙江省政府制定了《關(guān)于深入推進(jìn)依法行政加快建設(shè)法治政府的實(shí)施意見(jiàn)》，并對(duì)相關(guān)重點(diǎn)工作任務(wù)劃分了責(zé)任，明確了分工。

圍繞“法治浙江”、“法治政府”建設(shè)的目標(biāo)和要求，我們著重從學(xué)法用法、制度建設(shè)、行政體制、行政執(zhí)法、預(yù)防和化解社會(huì)矛盾等層面加強(qiáng)政府法治工作，不斷推進(jìn)政府各項(xiàng)工作法治化。主要做法表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）著力推動(dòng)學(xué)法用法。一是推動(dòng)學(xué)法制度建立。浙江各地、各部門(mén)以黨委（黨組）理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)、常務(wù)會(huì)議學(xué)法、專(zhuān)題講座、領(lǐng)導(dǎo)干部任前培訓(xùn)考試、公務(wù)員培訓(xùn)考試等形式開(kāi)展學(xué)法活動(dòng)。2010年以來(lái)，浙江省政府先后召開(kāi)常務(wù)（擴(kuò)大）會(huì)議學(xué)習(xí)《行政訴訟法》、《堅(jiān)持依法行政，推進(jìn)法治政府建設(shè)》等法規(guī)和文件。2014年以來(lái)，浙江省政府常務(wù)會(huì)議先后組織學(xué)習(xí)了《立法法》和《行政許可法》。浙江省委組織部、省法制辦在省委黨校舉辦了“縣市長(zhǎng)法治政府建設(shè)專(zhuān)題研討班”、“縣（市、區(qū)）法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人培訓(xùn)班”、“城市管理行政執(zhí)法局長(zhǎng)培訓(xùn)班”等。在浙江省委黨校各類(lèi)干部培訓(xùn)中專(zhuān)門(mén)設(shè)置依法行政有關(guān)課程。二是推行政府法律顧問(wèn)制度。目前，浙江已有95%的市縣政府、60%左右的政府部門(mén)以及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聘請(qǐng)了法律顧問(wèn)，法律顧問(wèn)在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中的積極作用得到較好發(fā)揮。三是加強(qiáng)行政執(zhí)法人員資格管理。組織對(duì)浙江全省各級(jí)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員進(jìn)行綜合法律知識(shí)培訓(xùn)和資格考試，迄今共12萬(wàn)余名行政執(zhí)法人員通過(guò)培訓(xùn)考試，執(zhí)證上崗。四是采取多種形式引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)工作人員學(xué)法用法。在浙江全省推行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度。每年組織省級(jí)有關(guān)單位的一些同志參加法院的庭審旁聽(tīng)。

（二）提高相關(guān)制度建設(shè)質(zhì)量。2006年以來(lái)，浙江省政府共提請(qǐng)省人大常委會(huì)審議地方性法規(guī)議案133件，制定、修改政府規(guī)章110多件。制定了《浙江省違法建筑處置規(guī)定》、《溫州民間融資管理?xiàng)l例》、《浙江省城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)條例》、《浙江省征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法》、《浙江省醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理辦法》、《浙江省綜合治水工作規(guī)定》和《浙江省企業(yè)權(quán)益保護(hù)規(guī)定》等影響較大的法規(guī)議案和規(guī)章。圍繞科學(xué)立法、民主立法，我們?cè)诟倪M(jìn)立法工作方面進(jìn)行了一些探索：一是完善立法工作制度。制定了《浙江省人民政府立法項(xiàng)目年度計(jì)劃編制和實(shí)施工作規(guī)定》、《浙江省人民政府規(guī)章解釋工作規(guī)定》、《地方性法規(guī)議案規(guī)章草案征求意見(jiàn)工作規(guī)定》、《政府立法工作聽(tīng)證規(guī)則（試行）》、《立法技術(shù)指導(dǎo)規(guī)范》、《政府立法項(xiàng)目前評(píng)估規(guī)則》等。二是嚴(yán)格審核把關(guān)。在立法草案審核中，做到“兩個(gè)不允許”，即：原則上不允許出現(xiàn)新設(shè)行政審批事項(xiàng)；不允許出現(xiàn)增加公民、法人和其他組織義務(wù)或者限制其權(quán)利的內(nèi)容，從源頭上嚴(yán)防部門(mén)利益法制化現(xiàn)象的發(fā)生。三是改進(jìn)立法工作方式。注重立法溝通協(xié)調(diào)，浙江省法制辦與省人大常委會(huì)法工委聯(lián)合制定下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)立法溝通協(xié)調(diào)改進(jìn)立法工作的若干意見(jiàn)》；建立了11個(gè)政府立法工作基層聯(lián)系點(diǎn)；探索開(kāi)展立法民主協(xié)商、性別平等咨詢(xún)?cè)u(píng)估；積極開(kāi)展立法后評(píng)估，采取組織評(píng)估和委托第三方評(píng)估等方式，對(duì)《浙江省能源利用監(jiān)測(cè)管理辦法》和《浙江省環(huán)境污染監(jiān)督管理辦法》等實(shí)施情況進(jìn)行后評(píng)估。注重公眾參與，每年通過(guò)浙江省政府和省法制辦門(mén)戶網(wǎng)等渠道向社會(huì)公開(kāi)征集立法建議和對(duì)立法草案的意見(jiàn)；對(duì)重大或者關(guān)系人民群眾切身利益的草案，采取召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、媒體懇談會(huì)、專(zhuān)家咨詢(xún)論證會(huì)等方式聽(tīng)取意見(jiàn)；成立了由40名法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、金融學(xué)、勞動(dòng)和社會(huì)保障等方面專(zhuān)家、學(xué)者組成的省政府立法專(zhuān)家?guī)欤惶剿魑械谌狡鸩菪姓绦蛄⒎ú莅?。四是加?qiáng)法規(guī)、規(guī)章清理工作。2010年以來(lái)，浙江省政府先后多次組織對(duì)法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行清理，修改、廢止了50多部法規(guī)、規(guī)章。

（三）加強(qiáng)規(guī)范性文件監(jiān)督管理。從2008年起，浙江省政府明確提出，省政府及辦公廳制定的規(guī)范性文件都要經(jīng)過(guò)合法性審查；2009年，浙江省法制辦增設(shè)了備案審查處（政府法律顧問(wèn)事務(wù)處）；2010年，浙江省政府制定了《浙江省行政規(guī)范性文件管理辦法》。我們的主要做法：一是加強(qiáng)對(duì)浙江省政府及辦公廳文件發(fā)布前的合法性審查。今年1至4月，浙江省本級(jí)共對(duì)76份省政府及辦公廳擬發(fā)文件進(jìn)行了合法性審查，以“合法行政審查意見(jiàn)書(shū)”的形式提出建議212條。二是加強(qiáng)對(duì)各地、各部門(mén)制發(fā)文件的監(jiān)督管理。嚴(yán)格規(guī)范性文件制定的權(quán)限和程序，督促落實(shí)規(guī)范性文件草案公開(kāi)征求意見(jiàn)、事先合法性審查、集體討論決定、公開(kāi)向社會(huì)發(fā)布等制度。浙江全省建立了“四級(jí)政府、三級(jí)備案”體制，加大備案審查糾錯(cuò)力度，實(shí)行備案情況通報(bào)、報(bào)備文件上網(wǎng)公布。全面推行規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”（統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一發(fā)布）制度，成立了行政規(guī)范性文件合法性審查專(zhuān)家組，建立了專(zhuān)家參與文件審查工作機(jī)制。三是建立規(guī)范性文件兩年一次的定期清理制度。2010年和2012年，組織對(duì)浙江省政府現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件進(jìn)行全面清理，并公布清理結(jié)果。目前，新一輪的全面清理工作正在進(jìn)行之中。四是加強(qiáng)規(guī)范性文件異議處理。制定出臺(tái)了《浙江省行政規(guī)范性文件異議審查處理辦法》，依法處理公民、法人或其他組織提出的異議申請(qǐng)。這些異議往往社會(huì)關(guān)注度高、處理難度大。今年以來(lái)，浙江省本級(jí)受理公民異議5件。

（四）推進(jìn)行政體制改革。為進(jìn)一步理順政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)的關(guān)系，積極推動(dòng)“四張清單一張網(wǎng)”改革，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。一是積極推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣和強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革。浙江省政府制定了《浙江省加強(qiáng)縣級(jí)人民政府行政管理職能若干規(guī)定》，為合理劃分和依法規(guī)范縣級(jí)政府及部門(mén)的職能和權(quán)限提供了制度保障。對(duì)舟山群島新區(qū)建設(shè)新下放400余項(xiàng)管理事項(xiàng)，對(duì)義烏市國(guó)際貿(mào)易綜合改革試點(diǎn)新下放300余項(xiàng)管理事項(xiàng)，對(duì)其他地方新下放200余項(xiàng)管理事項(xiàng)。二是積極推進(jìn)行政審批制度改革。通過(guò)減少、下放行政許可審批事項(xiàng)、簡(jiǎn)政放權(quán)，做到大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，大幅度減少政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，大幅度減少政府對(duì)資源要素價(jià)格的干預(yù)。2013年，組織對(duì)37部地方性法規(guī)設(shè)定的84項(xiàng)行政許可事項(xiàng)進(jìn)行了研究論證，對(duì)舉辦人才交流會(huì)審批等20項(xiàng)行政許可事項(xiàng)提出了取消或改變管理方式的建議。2014年又對(duì)18部地方性法規(guī)設(shè)定的29項(xiàng)行政許可提出取消或調(diào)整建議。改進(jìn)行政許可方式，建立公共資源公開(kāi)交易平臺(tái)，對(duì)于有限自然資源開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置以及特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，采取招標(biāo)、拍賣(mài)等公平競(jìng)爭(zhēng)方式作出行政許可。三是積極推進(jìn)便民服務(wù)。在浙江省政府建立網(wǎng)上辦事大廳，各市、縣（市、區(qū)）均建立了行政服務(wù)中心，采取“一個(gè)窗口對(duì)外”、“一站式辦公”等方式，簡(jiǎn)化辦事程序，縮短辦事時(shí)限，為群眾提供便捷服務(wù)。四是積極推進(jìn)綜合執(zhí)法。全省已有76個(gè)市、縣（市、區(qū)）開(kāi)展了城市管理領(lǐng)域的相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，衢州市、義烏市開(kāi)展綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)。在義烏市佛堂鎮(zhèn)試點(diǎn)基礎(chǔ)上，穩(wěn)步在全省中心鎮(zhèn)推行綜合執(zhí)法，推動(dòng)行政執(zhí)法重心下移。最近，省政府制定出臺(tái)了《浙江省縣級(jí)以上人民政府市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)行政執(zhí)法工作若干規(guī)定》。

（五）促進(jìn)嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法。一是推行行政執(zhí)法責(zé)任制。各地、各部門(mén)對(duì)行政執(zhí)法主體資格、執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法職權(quán)進(jìn)行了全面梳理，制定了行政執(zhí)法責(zé)任制實(shí)施方案，開(kāi)發(fā)行政執(zhí)法責(zé)任制信息管理系統(tǒng)，推進(jìn)“權(quán)力清單、流程再造”工作，完善評(píng)議考核以及落實(shí)執(zhí)法過(guò)錯(cuò)和錯(cuò)案責(zé)任追究制等。二是規(guī)范行政處罰裁量權(quán)行使。省、市、縣三級(jí)共3389個(gè)有行政處罰職能的執(zhí)法部門(mén)全面開(kāi)展并完成了規(guī)范行政處罰裁量權(quán)工作，其中1967個(gè)部門(mén)制定了細(xì)化、量化標(biāo)準(zhǔn)。最近，浙江省政府制定出臺(tái)了《浙江省行政處罰裁量基準(zhǔn)辦法》，進(jìn)一步健全了行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)制度。三是改進(jìn)行政執(zhí)法方式。積極探索推進(jìn)行政執(zhí)法方式創(chuàng)新，大力推行行政指導(dǎo)、說(shuō)理性文書(shū)制作、說(shuō)理性執(zhí)法，通過(guò)行政提示、行政告誡、行政建議等提高行政執(zhí)法效能。2014年，制定出臺(tái)了《浙江省行政處罰結(jié)果信息網(wǎng)上公開(kāi)暫行辦法》，積極推進(jìn)行政處罰結(jié)果公開(kāi)。四是開(kāi)展行政執(zhí)法監(jiān)督檢查。每年組織開(kāi)展行政處罰和行政許可案卷抽查評(píng)查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題逐條進(jìn)行通報(bào)反饋，督促整改。組織在安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、教育、勞動(dòng)就業(yè)、食品安全等重點(diǎn)領(lǐng)域開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法監(jiān)督檢查活動(dòng)。組織省級(jí)有關(guān)部門(mén)對(duì)實(shí)施滿一年的省政府規(guī)章施行情況進(jìn)行自查、評(píng)查。今年以來(lái)，在寧波、溫州等8個(gè)市、縣部署開(kāi)展了行政執(zhí)法監(jiān)督工作機(jī)制建設(shè)試點(diǎn)，制定出臺(tái)了《浙江省行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作臺(tái)賬管理規(guī)定（試行）》。五是加強(qiáng)評(píng)議考核工作。連續(xù)八年組織對(duì)省級(jí)44個(gè)部門(mén)和11個(gè)市依法行政工作情況進(jìn)行考評(píng)，考評(píng)結(jié)果納入省政府目標(biāo)責(zé)任制考核內(nèi)容，并由省政府辦公廳發(fā)文通報(bào)。2013年以來(lái)，依據(jù)《浙江省法治政府建設(shè)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)》和《浙江省法治政府建設(shè)考核評(píng)價(jià)體系（試行）》，組織開(kāi)展法治政府建設(shè)（依法行政）考核評(píng)價(jià)。

（六）預(yù)防和化解社會(huì)矛盾糾紛。近年來(lái)，浙江省每年處理行政復(fù)議案件4000件左右，省本級(jí)每年約400件，這些案件主要集中在土地、規(guī)劃、拆遷、公安、勞動(dòng)保障等領(lǐng)域，與民生權(quán)益息息相關(guān)，有不少屬于群體性行政爭(zhēng)議。今年1至4月，省本級(jí)已收到行政復(fù)議案件214件，同比上升53.24%。全省各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)真履行職責(zé)，堅(jiān)持依法受理行政復(fù)議申請(qǐng)、依法作出行政復(fù)議決定，使得80%以上的行政爭(zhēng)議在行政復(fù)議程序中實(shí)現(xiàn)“定紛止?fàn)?、案結(jié)事了”。一是將行政爭(zhēng)議有序引導(dǎo)到行政復(fù)議渠道。選擇10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展行政復(fù)議集中受理點(diǎn)試點(diǎn)，制定了《行政復(fù)議申請(qǐng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）受理點(diǎn)工作規(guī)則（試行）》。建立行政復(fù)議與信訪溝通、銜接機(jī)制，引導(dǎo)符合復(fù)議申請(qǐng)條件的信訪案件轉(zhuǎn)到復(fù)議途徑解決。二是改進(jìn)行政復(fù)議辦案方法。在義烏等地探索推行行政復(fù)議體制改革。制定下發(fā)了《浙江省人民政府行政復(fù)議咨詢(xún)專(zhuān)家工作規(guī)則（試行）》和《行政復(fù)議案件聽(tīng)證規(guī)則》，綜合運(yùn)用實(shí)地調(diào)查、聽(tīng)證、和解、調(diào)解等手段，促進(jìn)案結(jié)事了。制定了《行政復(fù)議案件辦理流程管理制度》、《城市分批次建設(shè)項(xiàng)目用地審批案件審查規(guī)程》等工作規(guī)程，促進(jìn)辦案規(guī)范化。省政府本級(jí)和寧波、麗水、舟山、義烏等市、縣試行行政復(fù)議決定書(shū)網(wǎng)上公開(kāi)，提高行政復(fù)議透明度和公信力。三是加強(qiáng)行政復(fù)議監(jiān)督指導(dǎo)。對(duì)辦案中發(fā)現(xiàn)的帶有普遍性以及影響社會(huì)穩(wěn)定的問(wèn)題，及時(shí)通過(guò)制發(fā)意見(jiàn)書(shū)或建議書(shū)的形式予以警示或糾正。針對(duì)政府信息公開(kāi)類(lèi)、履行法定職責(zé)類(lèi)案件增多等特點(diǎn)，制定出臺(tái)案件審理指導(dǎo)意見(jiàn)。每年向省政府提交《浙江省行政復(fù)議案件審理情況分析報(bào)告》，分主題編撰《行政違法典型案例匯編》，運(yùn)用案例進(jìn)行指導(dǎo)、教育。四是推動(dòng)行政與司法的良性互動(dòng)。浙江省政府與省法院建立了預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議聯(lián)席會(huì)議制度，每年召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議，及時(shí)研究解決行政復(fù)議案件中反映的共性問(wèn)題或者影響社會(huì)穩(wěn)定的問(wèn)題。

此外，浙江還積極推進(jìn)行政機(jī)關(guān)合同規(guī)范管理和行政調(diào)解等工作。浙江省政府出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范行政機(jī)關(guān)合同管理工作的意見(jiàn)》，從源頭上加強(qiáng)管理，按照“誰(shuí)簽訂、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，落實(shí)合法性審查機(jī)制，確保行政機(jī)關(guān)合同內(nèi)容合法有效。2014年，全省法制機(jī)構(gòu)共審查各類(lèi)行政機(jī)關(guān)合同1168件，其中省、市兩級(jí)合同標(biāo)的額達(dá)3343.42億元。出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)行政調(diào)解工作的意見(jiàn)》,加快行政調(diào)解工作體制機(jī)制建設(shè),落實(shí)行政調(diào)解工作責(zé)任,通過(guò)行政調(diào)解化解了一大批社會(huì)矛盾糾紛。