程序正義視角下的房產(chǎn)稅開征

文/任曉蘭 董永泉

程序正義視角下的房產(chǎn)稅開征

文/任曉蘭 董永泉

房產(chǎn)稅是以房產(chǎn)為征稅對象，依據(jù)房產(chǎn)價格或房產(chǎn)租金收入向房產(chǎn)所有人或經(jīng)營人征收的一種稅。它是對財產(chǎn)的存量征收的直接稅，無法轉(zhuǎn)嫁，這有利于平衡我國現(xiàn)有的貧富差距，體現(xiàn)稅制公平。同時，房產(chǎn)稅作為財產(chǎn)稅的一種，在調(diào)節(jié)收入分配，引導(dǎo)住房消費以及完善我國財稅體制改革方面起著重要作用。然而，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，現(xiàn)行的房產(chǎn)稅制度已經(jīng)不符合當前國情，對此，黨的十八屆三中全會明確提出“加快房地產(chǎn)稅立法，并適時推進改革”。這不僅堅定了我國房產(chǎn)稅的改革方向，而且進一步明確我國的房產(chǎn)稅改革已然從自下而上先行試點轉(zhuǎn)到自上而下的頂層設(shè)計。而房產(chǎn)稅的開征能否遵循立法程序、充分體現(xiàn)民意，則考驗著中國稅收法治的成色。

一、開征房產(chǎn)稅應(yīng)符合稅收法定原則

稅收法定原則或稅收法定主義作為稅收領(lǐng)域內(nèi)的“帝王條款”，是保障納稅人權(quán)利不被侵害的重要原則，也是國家征稅權(quán)的法律依據(jù)。限制征稅權(quán)的不正當行使，保障納稅人權(quán)利，促進稅收公平，有利于社會的和諧發(fā)展?！稇椃ā返谖迨鶙l明確規(guī)定“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務(wù)”。在十二屆全國人大三次會議通過的修改《立法法》的決定中，明確規(guī)定“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能依據(jù)法律。關(guān)于稅收的制度已經(jīng)從原來《立法法》第八條第八項單獨分離出來成為現(xiàn)在的第六項，這不僅順應(yīng)了黨的十八屆三中全會提出的落實稅收法定原則的改革要求，更為實現(xiàn)憲法確立的稅收法定原則提供了制度保障，突顯了稅收法定原則的重要性。

加快房產(chǎn)稅的立法步伐，使房產(chǎn)稅的征收具有法律依據(jù)，不僅能夠完善我國的法律體系，更是稅收法定主義的體現(xiàn)，同時能夠進一步保障納稅人權(quán)利，提高房產(chǎn)稅的稅收遵從度，促進依法治國建設(shè)。

早在2011年，我國對上海、重慶兩個城市進行房產(chǎn)稅改革試點時，許多學(xué)者就對其合法性提出了質(zhì)疑，質(zhì)疑的焦點主要集中在三個方面：首先，國務(wù)院的轉(zhuǎn)授權(quán)不符合《立法法》的規(guī)定。修訂后的《立法法》第十二條明確規(guī)定“被授權(quán)機關(guān)不得將被授予的權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機關(guān)”，國務(wù)院同意重慶、上海兩個城市可以制定地方性法規(guī)進行房產(chǎn)稅改革，實質(zhì)上是將全國人大授予國務(wù)院的權(quán)力轉(zhuǎn)授給了地方政府，顯然違背了《立法法》的規(guī)定。其次，法律位階之間的沖突。上海、重慶兩地的房產(chǎn)稅暫行辦法屬于地方規(guī)章，而規(guī)章中規(guī)定對居住性房產(chǎn)征收房產(chǎn)稅，顯然與行政法規(guī)《房產(chǎn)稅暫行條例》所規(guī)定的征稅范圍不符，造成地方性規(guī)章與屬于上位法的《房產(chǎn)稅暫行條例》相沖突。最后，房產(chǎn)稅的征稅依據(jù)不合法。無論是《憲法》、《立法法》中所提到的法律，還是稅收法定原則所指之“法”，都是指狹義上的法律。雖然《稅收征收管理法》也規(guī)定國務(wù)院可以制定行政法規(guī)來征稅，但上海、重慶兩個改革試點中制定的暫行辦法既不屬于法律，也不屬于行政法規(guī)，因此不能成為房產(chǎn)稅的征收依據(jù)。

如果把上述三種質(zhì)疑歸結(jié)為一點的話，那就是對兩個試點征收房產(chǎn)稅的合法性質(zhì)疑，即重慶、上海房產(chǎn)稅改革試點違背了稅收法定原則。而消除這種質(zhì)疑的方式，必然要求房產(chǎn)稅的改革走法治化路徑，落實稅收法定原則，加快房產(chǎn)稅的立法步伐，將房產(chǎn)稅改革由先前自下而上的先行試點轉(zhuǎn)到自上而下的頂層設(shè)計上來。

二、房產(chǎn)稅立法應(yīng)引入有效的聽證制度

房產(chǎn)稅的征收關(guān)乎每個納稅人的利益，涉及每個人的財產(chǎn)權(quán)利，是事關(guān)千家萬戶的大事，從某種意義上講更是稅負的增加。如果房產(chǎn)稅立法不以人民看得見的方式展開，勢必會引起納稅人普遍的抗稅反應(yīng)，不利于稅收制度的順利執(zhí)行。這時，就有必要在房產(chǎn)稅立法中引入有效的聽證制度。第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過的修訂后的《立法法》第三十六條規(guī)定：“法律案有關(guān)問題存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，需要進行聽證的，應(yīng)當召開聽證會，聽取有關(guān)基層和群眾代表、部門、人民團體、專家、全國人民代表大會代表和社會有關(guān)方面的意見。聽證情況應(yīng)當向常務(wù)委員會報告。”這無疑為聽證制度提供了法律依據(jù)。

房產(chǎn)稅立法引入聽證制度是稅收法定原則的要求。立法聽證作為一種程序性規(guī)則能夠大大降低立法的隨意性，增強立法過程的透明度，維護公民財產(chǎn)利益，更是將房產(chǎn)稅法打造成一部良法的程序性工具，能夠有效地避免以“人治”實現(xiàn)“法治”。

立法聽證能夠?qū)崿F(xiàn)稅收立法的民主化。房產(chǎn)稅是對納稅人的財產(chǎn)權(quán)利在一定程度上的剝奪與限制。雖然全國人大及其常委會是由人民選出的代表組成的立法機關(guān)，享有最終立法權(quán)，但有時候由于層級太高，所立之法不能直接全面地反映民意，立法聽證則可以有效克服這一問題。而稅收立法聽證的過程是立法機關(guān)和各個相關(guān)主體利益博弈的過程，其最終結(jié)果必然是滿足各利益主體實現(xiàn)利益最大化。在這種情況下催生出的房產(chǎn)稅法才能得到納稅人的普遍遵從，實現(xiàn)良法善治。

立法聽證有利于實現(xiàn)房產(chǎn)稅法的科學(xué)化。房產(chǎn)稅立法涉及納稅主體、納稅環(huán)節(jié)、征稅客體、稅率及稅收減免措施等問題，這就要求立法人員掌握稅制、財政、金融等學(xué)科知識，而現(xiàn)實情況下，立法人員很難做到這一點。這就要求引入立法聽證制度，使相關(guān)學(xué)科領(lǐng)域的專家、學(xué)者參與立法，用科學(xué)的理論知識和精確的數(shù)據(jù)支撐指導(dǎo)房產(chǎn)稅法的創(chuàng)制。這不僅是《立法法》的要求，而且更能夠提高立法效率，降低立法成本。所以科學(xué)的立法聽證制度能夠發(fā)揚民主，收集有效的信息來支撐房產(chǎn)稅法的創(chuàng)制。

其實，稅費征收引入聽證制度早在2005年我國就已經(jīng)付諸實踐，當時，全國人大法律委員會、財經(jīng)委員會、人大常委會法工委就個人所得稅工薪所得減除費用標準舉行了立法聽證會。立法聽證的本質(zhì)是公眾參與，公眾參與有利于立法聽證目的的實現(xiàn)。法律是服務(wù)于人民的，立法聽證的最直接功能和目的就是體現(xiàn)民意，增加立法透明度，增強立法民主化，從而保障人民利益，防止立法權(quán)的濫用。立法聽證還有一個間接功能就是能夠起到立法宣傳的作用。房產(chǎn)稅法是一項新的稅法，關(guān)乎許多人的切身利益，公眾參與房產(chǎn)稅立法的過程就是對房產(chǎn)稅法進行有效宣傳的過程，也是立法主體對有關(guān)納稅人進行立法法案教育的過程。公眾參與房產(chǎn)稅立法聽證制度能夠為以后房產(chǎn)稅法的執(zhí)行打下良好基礎(chǔ)，有利于更好地平衡各方利益，兼顧民主與效率，保證房產(chǎn)稅法的合理性和可行性，將房產(chǎn)稅法打造成一部公民普遍信賴和遵守的良法。

三、房產(chǎn)稅開征應(yīng)遵循立法程序

美國聯(lián)邦最高法院法官約翰·馬歇爾曾說：“征稅的權(quán)力是蘊含著毀滅的權(quán)力。”由此可見，稅收如果搞不好，會帶來負面的結(jié)果。要保障房產(chǎn)稅法的可行性、正當性及合理性，前提就是要有一個良好的立法程序。程序是民主的保證，合理、完善的立法程序能夠提升立法質(zhì)量，防止立法權(quán)濫用。正當?shù)牧⒎ǔ绦蚴紫葢?yīng)保證廣泛的公眾參與，實現(xiàn)立法過程的公開，讓立法過程在“陽光”下運行，促進“開門立法”。這種公開應(yīng)涉及立法的提案、起草、審議、表決、公布的全部過程。如果立法信息不公開，納稅人對涉及自身利益的法律全然不知，就不會實現(xiàn)良好的公眾參與。正當?shù)牧⒎ǔ绦蜻€能夠提高立法效率，雖然立法的首要目的是民主，但是在立法過程中，應(yīng)該在保證民主最大實現(xiàn)的基礎(chǔ)上提高立法效率，這能夠減少立法成本，在某種意義上也是正義的體現(xiàn)。

我國目前所征收的所有稅種中，由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的只有三種，分別為：個人所得稅法、企業(yè)所得稅法、車船稅法。其他都是采用暫行條例的方式。這并不符合稅收法定原則及《立法法》的規(guī)定，因此，加快房產(chǎn)稅立法是目前財稅改革的主要任務(wù)。根據(jù)《立法法》規(guī)定，全國人大及其常委會制定法律的基本程序包括四個階段：法律案的提出、法律案的審議、法律案的表決、法律的公布。而一個完善的立法程序應(yīng)分為三個大的階段：立法前、立法中、立法后。

立法前階段或叫立法準備階段，主要是指法律案提出以前這段時間，立法前這一階段的準備是否充分將直接影響到一部法律的最終質(zhì)量，因為實踐證明，有時一部法律是否通過在立法前就已經(jīng)決定了，而后面只不過是在履行法定程序，并不能左右最后的結(jié)果。所以在立法準備階段，作出立法決策程序、確定法案起草機關(guān)、法案起草程序等顯得尤為重要。而對于房產(chǎn)稅立法來說我們有一定的優(yōu)勢，因為房產(chǎn)稅暫行條例已經(jīng)施行多年，并且重慶、上海兩個房產(chǎn)稅試點城市的實踐經(jīng)驗將會給我國的房產(chǎn)稅立法提供借鑒。在確定房產(chǎn)稅法法案之前，我們應(yīng)該總結(jié)兩個試點中出現(xiàn)的問題和有益經(jīng)驗，以在起草法案的時候規(guī)避這些問題，使法案更完善。

立法中階段就是前面已經(jīng)提到的四個法定立法階段，主要是指從法案到法的全過程。這個階段一般都有法律的明確規(guī)定，所以具有確定性、法定性特點。關(guān)于法律案的提出主體，《立法法》作了明確規(guī)定，而實踐中我國稅收立法大多由國務(wù)院提出，居于行政主導(dǎo)，忽略了代議制機關(guān)和利益相關(guān)人的利益。我國應(yīng)該適當賦予利害關(guān)系人、社會團體、機關(guān)組織等提出法律議案或立法建議的權(quán)力，尤其對于房產(chǎn)稅這種涉及納稅人財產(chǎn)權(quán)利的稅收立法而言，更應(yīng)該廣泛聽取意見；在房產(chǎn)稅法案的審議程序中應(yīng)該引入聽證制度；關(guān)于法律案的表決，必須經(jīng)過法定人數(shù)以上人員的同意才可以成為正式的法律；最后的公布法律須由國家主席簽署國家主席令才能予以公布。公布法律不僅是公開法律信息，而且能起到對公眾進行法律教育的作用，從而宣傳法律，提高法律遵從度。

房產(chǎn)稅在我國開征歷史悠久，其必要性已不言而喻。隨著我國經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，房地產(chǎn)市場也是千變?nèi)f化，無形中房產(chǎn)稅又被賦予了諸多功能，諸如穩(wěn)定房價、抑制投資性炒房、促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展、調(diào)節(jié)收入分配、增加地方稅源等，但其中一些功能確實是房產(chǎn)稅不能承受之重，我們不能過度依賴房產(chǎn)稅解決上述所有問題。不過對比房產(chǎn)稅開征的國外經(jīng)驗和稅收的基本功能，確實能夠起到調(diào)節(jié)收入分配、增加地方財政收入的作用。重慶、上海兩個房產(chǎn)稅試點存在的問題，已經(jīng)說明開征房產(chǎn)稅要走法治化路徑，制定房產(chǎn)稅法不僅符合稅收法定原則，更是《憲法》及《立法法》的要求。在立法過程中采取聽證制度，保障公眾參與，遵循正當?shù)牧⒎ǔ绦蚴菍⒎慨a(chǎn)稅法打造成良法的必備措施，更是開門立法、民主立法、依法治國的必然要求以及培育社會主義法治精神的應(yīng)有之義。

（本文作者任曉蘭系天津財經(jīng)大學(xué)副教授，董永泉系天津財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院碩士研究生）