脂肪稅、肥胖問題與政府管制

浦科學

重慶醫(yī)科大學醫(yī)學信息學院 重慶 400016

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·公共衛(wèi)生·

脂肪稅、肥胖問題與政府管制

浦科學

重慶醫(yī)科大學醫(yī)學信息學院 重慶 400016

由于現(xiàn)代生活節(jié)奏的加快，久坐不動的生活方式和能量密集的高脂飲食導致了肥胖的流行，它不僅對消費者自身的健康造成了損害，還存在強烈的外部性，因此政府對肥胖問題的管制成為應有之義，但由于肥胖問題本身的復雜性和普遍性，使得對肥胖流行的管制陷入干預消費者選擇自由與提高消費者福利的兩難。本文通過對肥胖流行問題的梳理，考慮到肥胖流行所導致的長期健康風險，討論了政府實施脂肪稅管制的可行性，并就脂肪稅收政策在食品市場預期可能產(chǎn)生的效果進行了分析。

肥胖流行； 飲食決策； 罪惡稅； 政府管制

研究者認為，未來10年內，在美國和英國，肥胖將超過吸煙成為第一大致癌因素。[1]超重不僅會提高病人罹患癌癥的風險，還會增加病人死亡的幾率。在中國，改革開放以后，隨著經(jīng)濟發(fā)展，人民生活質量逐步提高，肥胖對健康的影響及如何加強對肥胖的預防是值得探討的問題。一項問卷調查顯示，2014年上海市7～17歲的少年兒童約有16%超重，12.5%屬于肥胖；18歲以上的人群中超重和肥胖的比例分別為29%和4%，由于超重和肥胖帶來的并發(fā)癥，上海目前高血壓的發(fā)病率約為30%，糖尿病的發(fā)病率約有9.7%。[2]因此，肥胖帶來的健康問題，已經(jīng)引起社會的普遍關注，從衛(wèi)生經(jīng)濟學的角度探索對肥胖進行政策干預是一項重要課題與挑戰(zhàn)。對于肥胖的預防控制也印證了健康問題絕非一個部門所能完全干預的，需要社會多方力量的共同協(xié)作。政府除了通過健康教育與健康促進宣傳倡導和培養(yǎng)居民正確的生活方式外，還可以在食品消費領域直接采取經(jīng)濟干預措施，糾正該領域的“市場失靈”，體現(xiàn)衛(wèi)生融于所有政策的宗旨，最終保障公眾的健康。

1 政府進行肥胖管制的必要性

對肥胖的管制就是對食品市場的管制，在食品分類中，有一類食品由于含有高脂肪高能量，容易對人體的新陳代謝產(chǎn)生阻礙，長期飲食會導致肥胖，如快餐、軟飲料等，被稱為不健康食品，該類食品的消費會存在嚴重的“外部不經(jīng)濟(External diseconomy)”，并且還有另一個特征就是容易上癮和重復消費。因此，政府對不健康食品進行管制是必要的，因為這種消費催生了肥胖流行，將會對全社會的保健系統(tǒng)造成破壞。

目前國際上對于肥胖流行的政府管制措施主要包括：首先，通過立法禁止餐飲業(yè)使用某些導致肥胖的添加劑，如紐約2008年起禁止當?shù)夭惋嫎I(yè)使用含有反式脂肪酸的制品，該制品在油炸食物和烘焙食物中經(jīng)常使用，醫(yī)學證明反式脂肪酸是導致心臟病的主要誘因；其次，通過對不健康食品征收“脂肪稅”，提高不健康食品價格，降低消費者的支付意愿，由此減少消費。

消費自由彰顯消費者的基本權利，在食品行業(yè)實施立法禁令很容易導致民眾的反感，因此脂肪稅通過價格變動改變消費者的飲食結構有重要意義。對消費者而言，價格是影響消費較為重要的因素，食品作為日常用品，幾乎每天都要消費，即使是微小的價格變動，也會對家庭的可支配消費支出產(chǎn)生重要的影響，因此一旦對其征稅提高價格，消費者在消費選擇時必然會有所取舍；另外，政府征稅的目的并不在于增加國庫收入，而是希望通過征稅傳遞一種信息：不健康食品對消費者的健康是有害的，國外研究者根據(jù)動態(tài)優(yōu)化理論討論消費者決策時認為，消費者在面臨不健康食品的誘惑時具有嚴重的自我控制問題，而征稅行為是一種糾錯機制。[3]

可供參考的案例諸如英國，2015年7月13日，英國醫(yī)藥協(xié)會要求政府對含糖飲料征收20%稅收，用以補貼英國人選吃健康食品如水果、蔬菜。根據(jù)英國《衛(wèi)報》的報道，英國醫(yī)藥協(xié)會在一份報告中指出，如果政府“向含糖飲料至少征收20%的稅收，可以使英國的肥胖癥人數(shù)大幅減少約18萬人?！倍鞲缯呀?jīng)向含糖飲料征收10%的特別稅，美國加州城市伯克利也在近期開始推行一項針對含糖食品的稅收。

2 脂肪稅實施的困難

雖然對不健康食品征稅有著重要的價值，但征稅的阻力重重，目前沒有取得任何突破性的進展，當前對于不健康食品的管制還依然停留在健康教育的層面。營養(yǎng)學家和非政府組織希望罪惡稅*罪惡稅指對那些有害消費者身心的商品或服務(如香煙、酒以及賭博等)征收附加稅，因為這些商品或服務具有嚴重的負外部性，被認為是罪惡消費，征稅目的在于減少消費者的購買或消費，從而維護消費者的健康和福利。像煙草稅那樣發(fā)揮立竿見影的效果——根據(jù)世界衛(wèi)生組織的統(tǒng)計，對香煙征收10%的稅收，會導致第二年吸煙人數(shù)下降4%，幾年之后下降7%[4]，以此類推，減幅效果相當顯著。但是，能否將煙草征稅完全移植到不健康食品的管制上，亟待時間的檢驗，政府也需要足夠的耐心。

有一個很明顯的事實是：除去社交因素，吸煙可能是隨意的，但是飲食卻是生活必須的。因此，通過征稅改變食品的價格結構意味著消費者的生活方式同樣會發(fā)生相應的改變，這在一定程度上需要一定的社會基礎：首先，需要全社會有良好的教育程度，對肥胖流行會導致慢性病泛濫具有高度共識，正如人人清楚“吸煙有害健康”一樣，這樣才能為罪惡稅的征收營造良好的社會環(huán)境；其次，需要食品生產(chǎn)商和餐飲從業(yè)者提供富有競爭力的替代品，緩解不健康食品減少帶來的飲食匱乏，換句話說，即使對不健康食品征收重稅，而健康食品仍然沒有在口感、便利等方面滿足消費者的食品需求，那么，消費者在消費決策時的犯錯機制有可能重新發(fā)揮作用；最后，需要一個合情合理、適可而止的征稅機制，因為不健康食品的存在滿足某些消費者的口腹之欲，如果消費者了解其后果卻有意選擇，那么政府是否有權利阻止？

對于肥胖征收脂肪稅，其爭議主要包括兩個方面：一是脂肪稅的公平性問題；二是脂肪稅與“黑市”交易。對于前者，貝克爾認為：肥胖與貧窮呈正相關關系，如果征收脂肪稅，即使達到了抑制反式脂肪酸食品消費的目的，但同時傷害了比較貧窮的消費者，并且由此減少對低收入者的轉移支付，反而會導致肥胖問題更加嚴重，而不健康的食品則會變成著名的“吉芬商品”——價格越高，需求越大。[5]因此由于不同收入消費者的偏好，脂肪稅沒有起到這方面的作用，因此才受到詬病。而對于 “黑市”交易，應該是所有價格干預商品普遍遇到的困境。

3 脂肪稅的構建

按照Laibson 基于行為經(jīng)濟學的分析，脂肪稅必須在考慮消費者認知行為的前提下，制定一個可供選擇的政策框架。[6]因此，對于食品管制，在肥胖盛行的時候，可采取適度的脂肪稅;在肥胖流行趨勢減

緩的時候，即使存在脂肪稅,消費者也應有充分的飲食選擇自由。因此，需要對脂肪稅的征收方式、形式、場合和程度，也就是公共政策的范圍空間和操作方式進行精心設計。

所謂具有“廣泛共識”的領域，即不僅是營養(yǎng)學家，還包括政府、公眾以及食品生產(chǎn)商、餐飲從業(yè)者都認為該食品是不健康的——容易導致肥胖，產(chǎn)生慢性病。從導致肥胖流行的飲食結構來看，各種口味過咸、太甜和過于油膩的食物都容易引起體重增加，但食物分類繁多，不能一概而論。目前來說，西方國家已經(jīng)普遍對零食、軟飲料實施了脂肪稅，快餐食品也是下一個需要征稅的領域。根據(jù)Park的研究：只要對比薩和汽水征收18%的稅，就能降低美國人每天攝取的卡路里總量，從而讓他們的平均體重每年減少2公斤。[7]但是，一旦對比薩和汽水征稅，必然引起一些餐飲巨頭的強力反對，因此，脂肪稅所涉及的領域必須是小范圍的，這樣才能取得一定的效果。

所謂“適度”的脂肪稅，即征稅力度不能太大，由于通過價格改變消費者的飲食習慣需要一個過程，因此征稅力度的提升必須是循序漸進的，否則會導致消費者的不適，降低消費者的社會福利。丹麥在2011年實施脂肪稅的時候，脂肪稅的稅率為每千克飽和脂肪16丹麥克朗(約合17元人民幣)，由于擔心稅率過高導致食品價格上漲，丹麥民眾紛紛搶購，而業(yè)界則指責脂肪稅的征稅成本轉嫁到了消費者身上，而且新稅產(chǎn)生了非常高的行政費用 。[8]結果脂肪稅在實施一年之后被迫廢除。而征收小額脂肪稅的好處是：一方面通過試驗檢驗消費者對該類不健康食品的敏感程度，另一方面通過積聚一定的利稅收入擴大對健康食品的補貼，改變消費者的消費結構。

對于中國而言，可能問題有些特殊。[9]主要由于解決溫飽問題的歷史并不太長，因此民眾對于肥胖的反感并不突出，甚至認為肥胖是生活富裕的象征。但肥胖問題在中國的嚴峻性已然受到關注，英國學者弗倫奇認為：只有一個健康、沒有肥胖的中國才能稱得上是強大的中國，而體重超標、肥胖的中國只會是一個虛弱的中國。[10]固然中國在煙草的稅收管制方面收效甚微，但這與中國煙草行業(yè)的背景息息相關，中國的煙草稅雖然在增加，但實際上并未導致消費價格的有效增加，即稅價并沒有聯(lián)動，導致消費者對

煙草價格的變化不太敏感。但在食品行業(yè)并不如此，食品并非政府管制專賣領域，企業(yè)生產(chǎn)利潤并沒有煙草行業(yè)豐厚，因此稅收的變動很容易引起價格的相應變化，因此在中國實施脂肪稅的價值較為明顯。

4 結論與建議

本文通過對肥胖流行問題的梳理，討論了實施食品管制的必要性——通過實施脂肪稅，減少消費者對不健康食品的支付意愿，糾正消費者的決策錯誤，從而改善市場失靈帶來的負外部性。

對于如何抑制肥胖流行，政策設計的關鍵應在于如何構建一個合情合理的征稅體系，由于對飲食行為征稅等于提高消費價格，而飲食行為是日常生活中必不可少的，因此對于脂肪稅的設計必須小心謹慎，避免因為稅收政策導致飲食行業(yè)的過激反應，或者黑市交易的盛行，因此在脂肪稅的政策設計上應注意：

第一，應當對脂肪稅的征收范圍進行明確的界定。從肥胖流行的原因來說，營養(yǎng)價值不高且含飽和脂肪、糖和能量高的加工食品，脂肪含量高的奶酪、冰淇淋等乳制品都應被納入征收范圍，上述食品的大量消費加速了肥胖流行，是導致肥胖的源頭。中國也是如此，根據(jù)通亞咨詢公司的統(tǒng)計，中國從2003年到2013年，冰激凌、蛋糕等食品年增長率達到115%和109%。

第二，應當對脂肪稅的稅種和類別進行限定，在生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)同時征稅，形成稅價聯(lián)動。生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收增值稅，銷售環(huán)節(jié)征收消費稅，并且消費稅考慮從價稅和從量稅，從價稅主要依據(jù)征稅對象的價格或金額計算，從量稅則依據(jù)征稅對象的數(shù)量，從肥胖流行的角度而言，消費者很容易過度消費導致肥胖的食品。因此，考慮從量稅的實施是消費稅的主要選擇。

第三，應當對脂肪稅的大小做出限定，從肥胖流行的角度而言，稅率的大小應取決于該食品對健康造成的風險程度，類似于煙草稅，部分國家都對煙草產(chǎn)品征收70%以上的重稅，英國(80.1%) 、希臘(82.16%)、匈牙利(83.66%)等國更是超過了80%，因此稅率的高低取決于當?shù)氐娘嬍沉晳T和健康程度。[11]

第四，應當對脂肪稅的主要去向明確界定，按照庇古稅*庇古稅是由福利經(jīng)濟學家庇古提出的控制和干預負外部性行為的一種經(jīng)濟手段，即對產(chǎn)生負外部性的經(jīng)濟行為征稅，或者對產(chǎn)生正外部性的經(jīng)濟行為給予補貼。的原則，對導致肥胖的不健康食品征稅，則應對健康食品進行補貼，這樣才能在減少對不健康食品支付意愿的基礎上，提高對健康食品的支付意愿，從而有效抑制因飲食問題導致的肥胖流行。雖然目前中國沒有明確實施罪惡稅，但由于豬肉和脂肪攝入量逐步升高的問題，中國的北方地區(qū)正通過價格調控和補貼的方式提高蔬菜的消費，促進大豆制品的生產(chǎn)，上述政策采用了庇古稅的方式，利用補貼鼓勵健康食品，相當于對不健康食品征收罪惡稅，其效果是異曲同工的。

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(編輯 劉博)

Fat tax, obesity, and government regulation

PUKe-xue

SchoolofMedicalInformationManagement，ChongqingMedicalUniversity,Chongqing400016,China

Due to the fast pace of modern life, sedentary lifestyle and caloric-dense, high-fat diets have caused the obesity epidemic. Obesity epidemic has not only caused serious damage to the health of consumers, but also there exists strong externalities. Therefore, the government regulation needed to reverse the problem of obesity has become the must-have measures. However, the complexity and universality of the growing problem of obesity cause the government regulationfor the obesity epidemic fall into the dilemma of interfering the consumers’ freedom of choice and improving consumer welfare. By sorting out the epidemic of obesity, this paper takes into account the long-term health risks caused by the obesity epidemic, in order to discuss the feasibility of implementing government fat tax regulation, and analyze the expected effects that fat tax policy may make on food market the effect.

Obesity epidemic; Dietary decision making; Sin taxes; Government regulation

全國教育科學“十二五”規(guī)劃項目(EFA110343) 作者簡介：浦科學，男(1980年—)，副教授，博士，主要研究方向為健康與消費者行為。 E-mail：pukexue@163.com

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10.3969/j.issn.1674-2982.2015.11.015

2015-09-05

2015-10-12