行政費(fèi)用改革是社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)深化改革的突破口

文/鄭秉文

行政費(fèi)用改革是社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)深化改革的突破口

文/鄭秉文

“十三五”時(shí)期是“加快健全社會(huì)保障管理體制和經(jīng)辦服務(wù)體系”的重要?dú)v史時(shí)期，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系全面深化改革的主要目標(biāo)是什么？應(yīng)完成哪些重要任務(wù)？難點(diǎn)和要點(diǎn)都有哪些？筆者認(rèn)為，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系改革要有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，應(yīng)以經(jīng)辦機(jī)構(gòu)行政費(fèi)用改革為突破口。根據(jù)國(guó)際慣例，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的全部成本，包括人員薪資和運(yùn)轉(zhuǎn)成本以及信息化投入等，應(yīng)在社會(huì)保險(xiǎn)基金中根據(jù)實(shí)際需要列支，就是說(shuō)，制度運(yùn)行成本應(yīng)列入基金支出。列支渠道改革之后，人員編制和法人建制等方面的改革自然就提到議事日程之上。

行政費(fèi)用杯水車薪

截至2014年底，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員為17.86萬(wàn)人，在全國(guó)范圍內(nèi)承擔(dān)著19.87億人次（不含新農(nóng)合和失業(yè)保險(xiǎn)的參保人）參保人的日常服務(wù)與管理事務(wù)，堪稱世界上管理參保人次最多、自身人員隊(duì)伍規(guī)模最大的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，為中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。特別是短短幾年，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋，覆蓋人次和基金收支管理規(guī)模倍增，社保經(jīng)辦能力遭遇挑戰(zhàn)。隨著今年機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方案公布，經(jīng)辦系統(tǒng)將再次迎接幾千萬(wàn)人參保的新考驗(yàn)。

社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)費(fèi)用由各級(jí)政府預(yù)算列支。據(jù)財(cái)政部公布的《政府收支分類科目》，其經(jīng)費(fèi)預(yù)算分為四項(xiàng)：商品和服務(wù)、基本建設(shè)、人員經(jīng)費(fèi)支出和“其他”。以2012年為例（下面的數(shù)據(jù)均為2012年數(shù)據(jù)），全國(guó)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)總支出148.11億元，其中商品和服務(wù)49.85億元，基本建設(shè)5.29 億元，人員經(jīng)費(fèi)80.36 億元，“其他”12.61 億元，分別占總支出的33.7 %、3.6 %、54.2 %和8.5 %。從以下幾個(gè)角度進(jìn)行財(cái)務(wù)分析之后會(huì)發(fā)現(xiàn)，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的行政費(fèi)用杯水車薪。

“人均服務(wù)費(fèi)用”僅為一封信的郵資?！叭司?wù)費(fèi)用”包括全國(guó)經(jīng)辦系統(tǒng)的所有前述四項(xiàng)支出，其含義是指“參保人次年均費(fèi)用”，衡量的是社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)服務(wù)參保人的能力。2012年的總支出148.1億元，除以16.69億參保人次（不含失業(yè)保險(xiǎn)和新農(nóng)合），“人均服務(wù)費(fèi)用”僅為8.88元；如果剔除80億元的經(jīng)辦人員工資這個(gè)剛性支出，人均服務(wù)費(fèi)用就降到4元，再剔除房屋水電等基本辦公費(fèi)用，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)恐怕連每年給每個(gè)參保人寄一封掛號(hào)信都不夠。

“人均薪資收入”低于全國(guó)城鎮(zhèn)在崗職工平均收入。2012年總的人員費(fèi)用80.36億元，按172177人的實(shí)有人數(shù)來(lái)平均，年人均支出46673元（每月平均3889元），它包括在職職工、臨時(shí)工和聘用人員的基本工資、津貼補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金、醫(yī)療費(fèi)、住房公積金、提租補(bǔ)貼、購(gòu)房補(bǔ)貼以及為上述人員繳納的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用等；由此看來(lái)，這個(gè)概念實(shí)際是指全國(guó)經(jīng)辦系統(tǒng)的人工成本，在剔除住房公積金等福利之后，這個(gè)平均收入水平低于當(dāng)年城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位就業(yè)人員46769元（每月平均3897元）的年均工資（統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)）。重要的是，越往基層，人均費(fèi)用水平就越低，個(gè)人收入水平也越低。據(jù)測(cè)算，縣（區(qū)）級(jí)機(jī)構(gòu)人員的年均收入水平只有38265元，每月僅為3189元，低于全國(guó)3889元的平均水平。而縣級(jí)以下經(jīng)辦人員為124397人，這就意味著，全國(guó)有70%以上的經(jīng)辦工作人員的收入低于全國(guó)城鎮(zhèn)在崗職工的平均收入水平。

“投入體制的分散化”不足以建立全國(guó)社保信息平臺(tái)和中央數(shù)據(jù)庫(kù)。盡管社保管理統(tǒng)籌層次沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，客觀上沒(méi)有建立中央信息平臺(tái)的動(dòng)力，但與“金保工程”投入體制的分散化也有很大關(guān)系。作為重點(diǎn)建設(shè)的12個(gè)電子政務(wù)項(xiàng)目之一，“金保工程”實(shí)施已有10年，累計(jì)投入已80億元（截至2013年的數(shù)據(jù)）。但是，“金保工程”的投入特征是由中央政府的行政主管部門(mén)牽頭層層下發(fā)文件，四級(jí)政府根據(jù)財(cái)政能力給予撥款，即中央（部委）、省級(jí)、地（市）級(jí)和縣（市）級(jí)等四級(jí)政府各花各的錢，各管各的事，平均下來(lái)，每年每級(jí)財(cái)政的投入只有區(qū)區(qū)幾百萬(wàn)元。“撒芝麻鹽”的分散化投入體制必然導(dǎo)致資金運(yùn)用的地方化、局部化和碎片化，這些寶貴的財(cái)政資源大部分用于當(dāng)?shù)氐霓k公自動(dòng)化，從全國(guó)范圍來(lái)看，具有相當(dāng)?shù)闹貜?fù)性、盲目性和隨意性，不同的平臺(tái)接口，不同的數(shù)據(jù)口徑，不同的軟件設(shè)計(jì)，在全國(guó)不可能形成一個(gè)信息平臺(tái)。

辦公條件急需改善。近年，很多社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)改善了辦公條件，有些地方還建造了現(xiàn)代化的辦事接待大廳和檔案存放大樓等，但也有相當(dāng)多的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦公條件非常差。廣東省吳川市社會(huì)保險(xiǎn)基金管理局的辦公場(chǎng)所位于一棟五層商品樓的四層，夾雜在商場(chǎng)、幼兒園、居民住房之中，且簡(jiǎn)陋落后，業(yè)務(wù)窗口狹小，大量紙質(zhì)資料無(wú)處存放，只能堆放在地上，長(zhǎng)期不能數(shù)字化處理。

改革的六個(gè)理由

毫無(wú)疑問(wèn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入新常態(tài)之后，各級(jí)財(cái)政的預(yù)算將越來(lái)越趨向緊縮，全國(guó)范圍的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)行政費(fèi)用的根本出路問(wèn)題不可能在預(yù)算的框架內(nèi)予以解決，而只能另辟蹊徑，迅速與國(guó)際接軌，全面深化改革，那就是，從各級(jí)財(cái)政預(yù)算中脫離出來(lái)，所有的行政費(fèi)用在社會(huì)保險(xiǎn)基金中列支。

第一，行政費(fèi)用在社會(huì)保險(xiǎn)基金中列支對(duì)制度的支付能力沒(méi)有顯著影響。

從當(dāng)年五險(xiǎn)收支的規(guī)模來(lái)講，行政費(fèi)用支出占比不到1%，可以忽略不計(jì)。例如，2014年五險(xiǎn)收入39828億元，支出33003億元，即使行政費(fèi)用支出規(guī)模擴(kuò)大一倍即300億元，也不到當(dāng)年收入或支出的1%，符合國(guó)際慣例，對(duì)制度當(dāng)期支付能力沒(méi)有顯著影響。從基金累計(jì)余額的角度看，對(duì)制度長(zhǎng)期支付能力也不會(huì)產(chǎn)生顯著影響，占比要大大小于對(duì)當(dāng)期收入或支出的占比，例如，截至2014年底，五險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余已超過(guò)5萬(wàn)億元，300億元只占0.6%，占比如此之小的行政費(fèi)用完全可以忽略不計(jì)。

第二，行政費(fèi)用在社會(huì)保險(xiǎn)基金中列支可以減少貶值損失。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資體制改革方案剛剛公布，由于流動(dòng)性等客觀原因，其他四險(xiǎn)基金不適宜采取市場(chǎng)化投資體制，存銀行獲得利率僅為2%，在絕大多數(shù)年份低于居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)，存在明顯的貶值風(fēng)險(xiǎn)。從全國(guó)一盤(pán)棋的角度看，與其行政費(fèi)用在財(cái)政預(yù)算列支，就不如在基金里列支更為劃算，因?yàn)闇p少累計(jì)余額可減少貶值風(fēng)險(xiǎn)。今年，中央兩次降低費(fèi)率，涉及三項(xiàng)保險(xiǎn)，合計(jì)減負(fù)每年達(dá)670億元，除為了減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以外，基金累計(jì)余額超常增長(zhǎng)，減少逐年增加的通脹損失自然也是題中應(yīng)有之意。因此，在這個(gè)氛圍下提出行政費(fèi)用在基金中列支所顯示的完全是“正能量”。

第三，行政費(fèi)用在社會(huì)保險(xiǎn)基金中列支完全是與國(guó)際接軌。目前，世界各國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)模式有三種。一是以英美為代表的“統(tǒng)一模式”，其主要特征是國(guó)家親力親為，在全國(guó)范圍建立起一個(gè)統(tǒng)一的垂直管理的社保經(jīng)辦系統(tǒng)，如美國(guó)的社會(huì)保障總署，日本的年金管理機(jī)構(gòu)，韓國(guó)的國(guó)民年金公團(tuán)等機(jī)構(gòu)；二是以法德為代表的“自治模式”，其主要特征是工會(huì)深度參與，與政府和雇主合作，建立起覆蓋全國(guó)的具有私法地位的自治型社保服務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)行該模式的有西歐、南歐及非洲、南美大陸等國(guó)家；三是以智利和中國(guó)香港地區(qū)為代表的“公司模式”，主要存在于拉美地區(qū)和中東歐地區(qū)，其基本特征是建立專業(yè)化的基金管理公司，負(fù)責(zé)繳費(fèi)、投資運(yùn)營(yíng)、待遇支付等所有經(jīng)辦體系的事務(wù)。上述三種經(jīng)辦服務(wù)模式，其行政費(fèi)用都是在社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)收入中開(kāi)支，進(jìn)入制度運(yùn)營(yíng)成本。中國(guó)的經(jīng)辦模式屬于“統(tǒng)一模式”，行政費(fèi)用進(jìn)入制度運(yùn)行成本實(shí)屬國(guó)際慣例，屬于回歸事物的本源狀態(tài)。

第四，行政費(fèi)用在社會(huì)保險(xiǎn)基金中列支不是簡(jiǎn)單地“走回頭路”。經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)在建立之初，各地區(qū)的行政費(fèi)用列支渠道不統(tǒng)一，提取管理費(fèi)的居多，也有財(cái)政預(yù)算撥款的。1996年底財(cái)政部頒發(fā)了《社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理辦法》，明確規(guī)定，經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門(mén)核定后，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)行政經(jīng)費(fèi)從社會(huì)保險(xiǎn)基金中提取管理費(fèi)，并對(duì)經(jīng)費(fèi)收入、經(jīng)費(fèi)支出、經(jīng)費(fèi)結(jié)余分配、資產(chǎn)與負(fù)債、經(jīng)費(fèi)決算等作了詳細(xì)規(guī)定。雖然規(guī)定管理費(fèi)從社會(huì)保障基金財(cái)政專戶撥入社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)支出賬戶，但還是出現(xiàn)了明顯的擠占、挪用和違規(guī)建設(shè)等問(wèn)題。當(dāng)時(shí)，國(guó)企改革三年解困正值最關(guān)鍵時(shí)期，由于社?；鸬陌踩c完整直接關(guān)系到“兩個(gè)確保”，于是，1999年財(cái)政部、勞動(dòng)保障部出臺(tái)了《關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)保障等問(wèn)題的通知》，規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)行收支兩條線管理，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)所需人員和工作經(jīng)費(fèi)不再?gòu)幕鹬刑崛?，改為由同?jí)財(cái)政預(yù)算安排解決。同年頒發(fā)的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》也作了同樣規(guī)定。

現(xiàn)在重提行政費(fèi)用在社會(huì)保險(xiǎn)基金中列支，表面上似乎是走回頭路，實(shí)則不然。因?yàn)楦骷?jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員的法制觀念、相關(guān)法規(guī)條例、保險(xiǎn)基金的規(guī)模和實(shí)力等大環(huán)境都發(fā)生了很大變化。當(dāng)時(shí)出現(xiàn)擠占和挪用保險(xiǎn)基金的重要原因之一在于制度設(shè)計(jì)存在一定問(wèn)題：經(jīng)辦機(jī)構(gòu)隸屬地方，向同級(jí)財(cái)政部門(mén)申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)，難免出現(xiàn)利益輸送和“坐收坐支”現(xiàn)象。今天重提改革，不是簡(jiǎn)單地“走回頭路”，而是堅(jiān)持實(shí)行收支兩條線以及所有其他財(cái)務(wù)和基金管理制度，依然實(shí)行自上而下的經(jīng)費(fèi)劃撥制度，改變的僅是在源頭上將經(jīng)費(fèi)列支渠道改為社會(huì)保險(xiǎn)基金。

第五，行政費(fèi)用在社會(huì)保險(xiǎn)基金中列支有利于提高服務(wù)質(zhì)量。以西歐一些國(guó)家自治模式的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為例。在那里，因?yàn)榻?jīng)辦機(jī)構(gòu)的一些行政費(fèi)用均來(lái)自參保人繳費(fèi)，因此，工作人員具有強(qiáng)烈的服務(wù)意識(shí)和客戶意識(shí)，很多國(guó)家社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的互聯(lián)網(wǎng)主頁(yè)上更是直接對(duì)參保人稱之為“客戶”。它們作為一個(gè)機(jī)構(gòu)，可以制訂業(yè)績(jī)考核方案，投入產(chǎn)出的效率意識(shí)將深入人心，并與薪酬激勵(lì)體系掛鉤；作為社會(huì)保險(xiǎn)的執(zhí)行部門(mén)，在觀念上自覺(jué)地與參保人融為一體，將其整個(gè)行業(yè)視為社會(huì)保險(xiǎn)的主人。

第六，行政費(fèi)用在社會(huì)保險(xiǎn)基金中列支將有助于加快信息化建設(shè)。行政費(fèi)用列支渠道改革之后，全國(guó)范圍內(nèi)自上而下地大規(guī)模建立統(tǒng)一的信息化平臺(tái)的投入將順理成章。從此，信息化公共服務(wù)手段不足、就業(yè)信息不對(duì)稱、養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系異地轉(zhuǎn)續(xù)難、異地就醫(yī)報(bào)銷和獲取服務(wù)不便等所有問(wèn)題在一個(gè)平臺(tái)上全部解決；建立了功能強(qiáng)大的中央數(shù)據(jù)庫(kù)，社會(huì)保險(xiǎn)將成為大數(shù)據(jù)時(shí)代的重要信息共享平臺(tái)，數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)全面程度、數(shù)據(jù)終生跟蹤將成為繼公安之后最為權(quán)威的數(shù)據(jù)庫(kù)，人社部在橫向與其他部委之間跨部門(mén)、跨業(yè)務(wù)、跨地區(qū)的協(xié)同中將成為重要信息中心；辦公和檔案管理?xiàng)l件改善也將成為可能。

人員編制和體制改革順勢(shì)而為

經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是決定社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)轉(zhuǎn)質(zhì)量的一個(gè)重要因素，任何建立社會(huì)保險(xiǎn)制度的國(guó)家，沒(méi)有經(jīng)辦機(jī)構(gòu)這個(gè)遍布全國(guó)各地的工作網(wǎng)絡(luò)，社會(huì)保險(xiǎn)政策將被束之高閣。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)行政費(fèi)用改革之后，人員編制的動(dòng)態(tài)配比機(jī)制問(wèn)題迎刃而解。隨之，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的功能定位、建立管理局、垂直管理、信息化費(fèi)用等一系列問(wèn)題將逐一解決，經(jīng)辦體系的服務(wù)效率將大大提高。

經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的性質(zhì)應(yīng)重新定位為“特殊公益事業(yè)單位”。社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與其他事業(yè)單位有兩個(gè)區(qū)別：一是人員編制完全由負(fù)荷比決定，由上級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和同級(jí)機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)核定，與傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)編制管理體制脫鉤，與參公管理脫鉤；二是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)費(fèi)用全部在社會(huì)保險(xiǎn)基金中列支，由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，由財(cái)政部和人社部核定，與同級(jí)財(cái)政脫鉤?；谶@兩個(gè)原因，在事業(yè)單位分類改革中，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)定性為“特殊公益事業(yè)單位”。同樣，只有將經(jīng)辦機(jī)構(gòu)定性為“特殊公益事業(yè)單位”，行政費(fèi)用在基金中列支和人員編制實(shí)行動(dòng)態(tài)配比這兩項(xiàng)改革才成為可能。進(jìn)而，人員短缺與人浮于事的兩個(gè)極端現(xiàn)象將有可能建立起徹底解決的機(jī)制，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)方有可能真正建立起來(lái)。

因此，應(yīng)從戰(zhàn)略高度看待經(jīng)辦機(jī)構(gòu)重新定位的重要意義，即經(jīng)辦機(jī)構(gòu)行政費(fèi)用改革是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要，是深化行政體制改革和建設(shè)法治政府的體現(xiàn)，是下放權(quán)力簡(jiǎn)政放權(quán)的舉措。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)定位為“特殊公益事業(yè)單位”，可以節(jié)省大量財(cái)政資源。

經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員編制實(shí)行動(dòng)態(tài)配比機(jī)制。隨著覆蓋面的擴(kuò)大，全國(guó)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員負(fù)荷比迅速提高，從2004年的1：2887上升為2014年的1：10174，個(gè)別地區(qū)數(shù)倍提高。以西安市為例，截至2015年9月，市本級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的人均負(fù)荷比為1：60000，西安市各級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的人均負(fù)荷比為1：13000。而“統(tǒng)一模式”的美國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)即老、遺、殘保險(xiǎn)制度經(jīng)辦體系的負(fù)荷比是1：3516。“自治模式”的國(guó)家負(fù)荷比更低，荷蘭養(yǎng)老經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的負(fù)荷比是1： 1622；奧地利是1： 808。“公司模式”的智利的負(fù)荷比是1： 1457，烏拉圭是1：2968。中國(guó)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)荷比之所以名列前茅，是因?yàn)樯绫Ｖ贫雀采w面迅速擴(kuò)大，而經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員編制則由行政審批來(lái)決定，于是，基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)只能處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，實(shí)有人數(shù)常年大于編制人數(shù)10%左右。

眾所周知，本屆政府內(nèi)財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增。如果說(shuō)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革后增加的幾千萬(wàn)人工作量可以克服的話，那么，將來(lái)新農(nóng)合與失業(yè)保險(xiǎn)的參保人員如果劃歸經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，將至少新增10億參保人次，屆時(shí)，現(xiàn)有經(jīng)辦人員規(guī)模無(wú)論如何將難以承受。假如將2009年的人員負(fù)荷比1：6359作為核定標(biāo)準(zhǔn)，人員編制實(shí)行動(dòng)態(tài)配比機(jī)制，全國(guó)經(jīng)辦系統(tǒng)就有了擴(kuò)編依據(jù)，績(jī)效考核就成為可能，職業(yè)化的要求就具備了客觀條件，標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)型政府就顯露出端倪。

經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員編制實(shí)行單一的公益事業(yè)單位編制。目前，全國(guó)各地社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員編制分為三六九等，身份十分復(fù)雜。從全國(guó)情況來(lái)看，第一是大約有45%的參照公務(wù)員管理人員（參公管理）；第二是將近一半人數(shù)屬于正規(guī)的事業(yè)編制；第三是有正規(guī)事業(yè)單位人員編制的臨時(shí)聘用協(xié)理員，各地名稱不盡一致，工資主要由財(cái)政撥付，用人單位自籌一部分；第四是沒(méi)有事業(yè)單位人員編制的臨時(shí)聘用協(xié)理員，各地名稱也不盡一致，但數(shù)量和崗位相對(duì)固定，勞動(dòng)關(guān)系也相對(duì)穩(wěn)定，工資款幾乎完全來(lái)自自籌；第五是勞務(wù)派遣人員，這部分人員工資收入低下，勞動(dòng)關(guān)系和福利關(guān)系均與用人單位（經(jīng)辦機(jī)構(gòu)）完全脫鉤，至少表面上是這樣；第六是長(zhǎng)期借調(diào)人員，由于種種原因，一些來(lái)自下屬單位和相關(guān)單位的人員長(zhǎng)期借調(diào)工作；第七是臨時(shí)雇傭的勤雜人員，有的有編制，有的沒(méi)有編制，數(shù)量不多；第八是有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)社保站的臨時(shí)雇傭人員，他們以工代干，流動(dòng)性比較大，收入很低，勞動(dòng)關(guān)系松散；第九是有些村里雇傭的兼職協(xié)理員，他們的身份依然是農(nóng)民，業(yè)余時(shí)間受聘承擔(dān)一定的村民社保工作，沒(méi)有經(jīng)費(fèi)來(lái)源，每月或提供一定的收入補(bǔ)貼，資金來(lái)自各種自籌方式。歸納起來(lái)，全國(guó)各地經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員身份大約有上述九類，其中，第一和二類屬于編內(nèi)人員，其他七類人員基本為編外人員，全國(guó)合計(jì)將近2萬(wàn)人。在目前進(jìn)行的機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革過(guò)程中，由于規(guī)定只有編制內(nèi)人員才能參保，其他七類人員只能參加企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，在操作上帶來(lái)一定困難，人事關(guān)系也帶來(lái)一些矛盾。

在實(shí)行行政費(fèi)用改革和動(dòng)態(tài)配比機(jī)制之后，全國(guó)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員實(shí)行單一事業(yè)單位編制，這是推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的需要；經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為國(guó)家治理體系的一個(gè)重要子系統(tǒng)，尤其作為國(guó)家和公務(wù)員的人力資源行政主管部門(mén)，在人事管理的規(guī)范與改革中率先垂范，摒棄和杜絕依身份歧視用人現(xiàn)象，必將引領(lǐng)全社會(huì)改革風(fēng)氣之先。

人社部社保中心改為國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理局。行政經(jīng)費(fèi)改革和人員編制改革后，建立國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理局便呼之欲出。這不是簡(jiǎn)單地改變機(jī)構(gòu)名稱，而是將其改革為獨(dú)立的法人實(shí)體，實(shí)施政事分開(kāi)，管辦分離，盡快落實(shí)十八屆三中全會(huì)提出的“切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革”要求，積極響應(yīng)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出的“實(shí)行政事分開(kāi)，理順政府與事業(yè)單位的關(guān)系……對(duì)面向社會(huì)提供公益服務(wù)的事業(yè)單位，積極探索管辦分離的有效實(shí)現(xiàn)形式”。

建立管理局，首先要解決“五不統(tǒng)一”的問(wèn)題。多年來(lái)，全國(guó)范圍內(nèi)普遍存在著經(jīng)辦機(jī)構(gòu)名稱不統(tǒng)一，級(jí)別和隸屬不統(tǒng)一，編制和職能不統(tǒng)一，業(yè)務(wù)流程不統(tǒng)一，信息平臺(tái)不統(tǒng)一的問(wèn)題，僅機(jī)構(gòu)名稱就多達(dá)十幾種。管理局建立之后，名稱應(yīng)統(tǒng)一改為省局、市局（區(qū)局）、縣局。其次，要解決經(jīng)辦機(jī)構(gòu)數(shù)量過(guò)多和機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)于分散問(wèn)題。在全國(guó)3223個(gè)縣級(jí)以上行政區(qū)劃單位里，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)多達(dá)8411個(gè)（2013年數(shù)據(jù)），平均每個(gè)行政區(qū)劃單位有2.6個(gè)。建局之后，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的數(shù)量與行政區(qū)劃完全對(duì)應(yīng)起來(lái)。其三，要解決規(guī)范建制問(wèn)題，即所有的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，內(nèi)部建制應(yīng)整齊劃一。

實(shí)行“部分垂直管理”。建局后，將城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老制度與機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老制度分離開(kāi)來(lái)，實(shí)行垂直管理，在省級(jí)以下行政區(qū)劃建立“養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)管理局”；在省級(jí)以下建立“社保事業(yè)管理局”，統(tǒng)轄城鎮(zhèn)職工醫(yī)療和生育（合并管理）、工傷保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、醫(yī)療，待失業(yè)保險(xiǎn)劃歸之后也劃入該局管理。由此，“部分垂直管理”是指城鎮(zhèn)從業(yè)人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)實(shí)行垂直管理，城鎮(zhèn)從業(yè)人員醫(yī)療、生育、工傷、失業(yè)四項(xiàng)保險(xiǎn)及城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行屬地化管理體制?！安糠执怪惫芾怼钡闹贫仍O(shè)計(jì)符合《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定的養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌和其他險(xiǎn)種實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌的目標(biāo)，同時(shí)，還考慮到干部交流和發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要等諸多因素。從某種意義上說(shuō)，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直管理是實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的重要制度準(zhǔn)備。養(yǎng)老保險(xiǎn)垂直管理改革可分兩步走，即先實(shí)行省級(jí)垂直管理，待時(shí)機(jī)成熟后實(shí)現(xiàn)全國(guó)垂直管理。在“部分垂直管理”體制下，中央層面設(shè)立一個(gè)國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理局，統(tǒng)一實(shí)施對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的垂直管理和其他四險(xiǎn)屬地化管理的行政領(lǐng)導(dǎo)職能；在省級(jí)以下（含省級(jí)）的市地和縣區(qū)分設(shè)垂直管理的養(yǎng)老保險(xiǎn)局和屬地化管理的社會(huì)保險(xiǎn)局，這兩支專業(yè)化的社會(huì)保險(xiǎn)職業(yè)隊(duì)伍實(shí)行動(dòng)態(tài)配比的負(fù)荷比管理機(jī)制，形成兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)管理系統(tǒng)。

先從信息化開(kāi)始起步。鑒于信息化平臺(tái)建設(shè)的特殊性和急迫性，“金保工程”的預(yù)算可先行在社會(huì)保險(xiǎn)基金中列支，包括日常的運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用等。中央社保行政主管部門(mén)應(yīng)負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)全國(guó)統(tǒng)一的信息化平臺(tái)，從軟件到硬件，自上而下地在全國(guó)范圍推動(dòng)，包括建立一個(gè)中央數(shù)據(jù)庫(kù)。

改革成敗的三個(gè)關(guān)鍵因素

其一，在中央行政主管部門(mén)內(nèi)部，就建局和實(shí)行部分垂直管理的行政體制改革是否能達(dá)成共識(shí)。建立社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理局是主管部門(mén)需要作出的一項(xiàng)重大決策，實(shí)行部分垂直管理是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)全行業(yè)的一次重要改革。無(wú)論是根據(jù)國(guó)外發(fā)展的趨勢(shì)，還是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)最低的自我要求和自強(qiáng)的基本表現(xiàn)，建立管理局和治理“五不統(tǒng)一”都是“十三五”期間必須解決的問(wèn)題，遲早要進(jìn)行。推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，國(guó)家舉辦的社會(huì)保險(xiǎn)的“五統(tǒng)一”是對(duì)參保人提供的一個(gè)基本服務(wù)。實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)垂直管理是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提高統(tǒng)籌層次的重要前提和提高可持續(xù)性的百年大計(jì)，否則，統(tǒng)籌層次在“十三五”期間將難以提升到全國(guó)水平。

其二，在中央政府相關(guān)部委之間，就行政費(fèi)用和人員編制的“特殊公益事業(yè)單位”改革是否能達(dá)成共識(shí)。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的行政費(fèi)用和人員編制的改革，涉及編辦、財(cái)政、民政、衛(wèi)生、住建等部門(mén)，是多部門(mén)間的職能調(diào)整，是一個(gè)跨機(jī)構(gòu)、編制、經(jīng)費(fèi)的敏感話題。首先，要深化對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，即社會(huì)保險(xiǎn)是有制度運(yùn)行成本的，是有投入產(chǎn)出關(guān)系的，只有在這方面達(dá)成共識(shí)，才能對(duì)行政費(fèi)用改革取得共識(shí)，將運(yùn)行成本列入保險(xiǎn)基金之中。其次，人員編制實(shí)行動(dòng)態(tài)配比制是行政費(fèi)用改革的必然結(jié)果，是推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，是提高公共服務(wù)質(zhì)量的國(guó)際慣例。最后，在解決了經(jīng)費(fèi)和編制這兩個(gè)難題之后，將經(jīng)辦機(jī)構(gòu)定性為“特殊公益事業(yè)單位”才成為可能。這三個(gè)遞進(jìn)的邏輯關(guān)系應(yīng)成為部委和部門(mén)之間凝聚共識(shí)的基礎(chǔ)，否則，各吹各的調(diào)，“十三五”期間社保經(jīng)辦體系將難有突破性改革。

其三，相關(guān)法律和行政法規(guī)需要修訂，否則將與某些現(xiàn)行法律相抵觸。中國(guó)改革一日千里。由于歷史局限性，有些立法可能剛頒布只有幾年便需要修改，否則，改革將處于沖突狀態(tài)，這是新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體的一個(gè)重要特點(diǎn)。2011年生效的《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的人員經(jīng)費(fèi)和經(jīng)辦社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)生的基本運(yùn)行費(fèi)用和管理費(fèi)用由同級(jí)財(cái)政予以保障。很顯然，這里亟待修訂。發(fā)達(dá)國(guó)家也一樣，社會(huì)保險(xiǎn)法幾乎年年需要修訂。例如，美國(guó)1935年通過(guò)《社會(huì)保障法案》當(dāng)初只有幾十頁(yè)，現(xiàn)在連同注釋共有三大卷，達(dá)270萬(wàn)字?？梢钥隙ǖ氖?，如果相關(guān)法律不能及時(shí)修訂，“十三五”期間經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的改革將難有突破性進(jìn)展。因此，經(jīng)辦體系的改革需要全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院法制辦等立法部門(mén)達(dá)成共識(shí)。

作者單位：中國(guó)社科院世界社保研究中心