讓社會保險(xiǎn)運(yùn)行在法制軌道上

文/鄭功成

讓社會保險(xiǎn)運(yùn)行在法制軌道上

文/鄭功成

《社會保險(xiǎn)法》的頒布是我國社會保障改革與制度建設(shè)進(jìn)程中具有重要標(biāo)志性意義的重大事件，非常值得紀(jì)念。我有幸從始至終參與這部法律的立法進(jìn)程，很有感觸?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》是在社會保險(xiǎn)改革急切需要立法而共識初步達(dá)成的條件下，由決策層與主管部門積極推進(jìn)之下的妥協(xié)之結(jié)果。因此，這部法律的出臺既具有時(shí)代的必要性與合理性，也具有時(shí)代的局限性，很多分歧只能采取變通辦法來解決。但無論如何，這部法律的制定，都具有劃時(shí)代意義。

全面認(rèn)識《社會保險(xiǎn)法》的標(biāo)志性意義

再談《社會保險(xiǎn)法》的標(biāo)志性意義，是因?yàn)闀r(shí)下似乎有許多人忘記了這部法律，或者完全拋開這部法律另起爐灶來討論制度變革中的重大問題。因此，有必要重談《社會保險(xiǎn)法》的意義。

第一，讓社會保險(xiǎn)制度邁出了從長期試驗(yàn)性改革狀態(tài)逐漸走向法制化的關(guān)鍵性一步。社會保險(xiǎn)必須步入法制化軌道，這是這一重大制度安排的本質(zhì)要求。因?yàn)樗仨殢?qiáng)制相關(guān)主體承擔(dān)義務(wù)，必須確保參保者享受相應(yīng)的權(quán)利，必須讓這一制度真正提供穩(wěn)定安全可靠的預(yù)期，必須明確規(guī)范制度的運(yùn)行方式等等，這些都必須以法律為依據(jù)。立法先行是各國社會保險(xiǎn)建制的普遍規(guī)律，法制化是各國社會保險(xiǎn)制度實(shí)踐的必然要求?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》的出臺，無疑是我國社會保險(xiǎn)改革從長期試驗(yàn)性改革狀態(tài)逐漸走向法制化的重要標(biāo)志，是向法制化邁出的關(guān)鍵性一步。

第二，確立了中國特色的社會保障體系是以權(quán)利義務(wù)相結(jié)合的社會保險(xiǎn)為主體的制度安排。眾所周知，我國的社會保障是一個(gè)大體系，這個(gè)體系建設(shè)的關(guān)鍵在于選擇什么樣的制度安排。《社會保險(xiǎn)法》雖然只是社會保險(xiǎn)方面的立法，但因明確規(guī)定了全民醫(yī)保和普遍養(yǎng)老金制度，突出了參保人權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合，規(guī)定了投保是享受相應(yīng)待遇的前提等等，從而也就決定了中國特色社會保障體系結(jié)構(gòu)的主體與基本價(jià)值取向，這就是以繳費(fèi)的社會保險(xiǎn)型制度安排為主體內(nèi)容。在法律實(shí)施中，這一特色得到了充分體現(xiàn)，如“五保戶”等特困群體參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療由政府代為繳費(fèi)，重度殘疾人等參加養(yǎng)老保險(xiǎn)也由政府代為繳費(fèi)，遵循的是無繳費(fèi)即無待遇的社會保險(xiǎn)法則，這就是社會保險(xiǎn)而不是免費(fèi)福利，繳費(fèi)是前提，誰繳費(fèi)是第二位的事情。正因?yàn)樯鐣ｋU(xiǎn)制度解決了全民的醫(yī)療和養(yǎng)老后顧之憂，構(gòu)成了中國特色社會保障體系的主體，才可以說《社會保險(xiǎn)法》規(guī)范了中國特色社會保障體系的框架。

第三，明確了五大保險(xiǎn)項(xiàng)目的制度框架及基本規(guī)則，全面推動了社會保險(xiǎn)的改革。近年來，我國在養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育保險(xiǎn)方面均實(shí)施了不同程度的改革，這些均與《社會保險(xiǎn)法》的實(shí)施相關(guān)聯(lián)。同時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)堅(jiān)持統(tǒng)賬結(jié)合、實(shí)行全國統(tǒng)籌，醫(yī)療保險(xiǎn)及其他險(xiǎn)種堅(jiān)持社會保險(xiǎn)、實(shí)行省級統(tǒng)籌等等，法律已經(jīng)給出了明確答案，盡管事實(shí)上我們還未做到，但這是不可逆轉(zhuǎn)的方向，從而也是繼續(xù)推進(jìn)深化改革的方向。

第四，為深化社會保險(xiǎn)改革留出了足夠的空間。如《社會保險(xiǎn)法》在五大險(xiǎn)種后用了一個(gè)“等”字，即是為設(shè)置如護(hù)理保險(xiǎn)等新險(xiǎn)種留出的空間。記得全國人大常委會初次審議這部法律草案時(shí)，我為常委會全體組成人員做輔導(dǎo)報(bào)告，就明確提出還可以設(shè)置護(hù)理保險(xiǎn)等險(xiǎn)種，盡管當(dāng)時(shí)條件不成熟，但不意味未來不需要，因此，法律中用了一個(gè)“等”字來解決，現(xiàn)在有人說新增護(hù)理保險(xiǎn)沒有法律依據(jù)，這是不對的。再如，這部法律中使用了“逐步”這樣的詞語，包括逐步實(shí)行全國或省級統(tǒng)籌等，同樣是為改革實(shí)踐留出空間。更有多個(gè)授權(quán)國務(wù)院的法律條款及一些原則性規(guī)范，都是為了給改革留出空間。然而，《社會保險(xiǎn)法》的宗旨與原則卻是不容背離的，如保障全民的社會保險(xiǎn)權(quán)益，堅(jiān)持權(quán)利義務(wù)相結(jié)合，堅(jiān)持互助共濟(jì)、基本保障，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等，這應(yīng)當(dāng)是立法者的共識，無論未來如何發(fā)展，都不能動搖這樣的制度根本。

《社會保險(xiǎn)法》實(shí)施中的成就與問題

《社會保險(xiǎn)法》實(shí)施取得的成就主要體現(xiàn)在：一是極大地推動了社會保險(xiǎn)制度建設(shè)；二是促進(jìn)各項(xiàng)社會保險(xiǎn)覆蓋面持續(xù)擴(kuò)大，普惠性特征得到體現(xiàn)；三是推進(jìn)了制度的整合；四是使社會保險(xiǎn)待遇水平持續(xù)提升，表明了立法的督促之功；五是強(qiáng)化了對社會保險(xiǎn)的監(jiān)管。

在充分肯定立法的正向功能的同時(shí)，還必須承認(rèn)現(xiàn)行立法是在特定歷史條件下通過的法律，它不可避免地存在著時(shí)代局限性，法律中的許多問題事實(shí)上已經(jīng)影響到了社會保險(xiǎn)制度的改革與發(fā)展實(shí)踐。

第一，一些立法內(nèi)容跟不上社會保險(xiǎn)改革發(fā)展形勢。如城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)在許多地方已經(jīng)統(tǒng)一，但在立法中仍然是城鄉(xiāng)分割，立法保留的新型農(nóng)村合作醫(yī)療顯然已經(jīng)不合時(shí)宜；還有工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)均無積極預(yù)防功能，制度功能受到了損害；建立護(hù)理保險(xiǎn)屬于應(yīng)對人口老齡化的合理舉措，勢在必行，需要填補(bǔ)，法律中并無相應(yīng)的規(guī)范等等。所有這些，表明現(xiàn)行《社會保險(xiǎn)法》中的一些內(nèi)容確實(shí)已經(jīng)跟不上社會保險(xiǎn)改革與發(fā)展形勢了。

第二，法律中的一些規(guī)定尚未真正得到貫徹落實(shí)。如，社會保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一征收的規(guī)定，至今仍未實(shí)現(xiàn)；基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國統(tǒng)籌、其他社會保險(xiǎn)項(xiàng)目實(shí)行省級統(tǒng)籌，仍未見實(shí)質(zhì)進(jìn)展；社會保險(xiǎn)基金預(yù)算制還未真正落實(shí)；養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制并未建立，連續(xù)十一年每年增長10%的養(yǎng)老金水平當(dāng)然不能算是一種正常增長機(jī)制；社會保險(xiǎn)信息公開披露機(jī)制還未得到確立，參保人的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)也就無法得到保證；社會保險(xiǎn)監(jiān)督委員會作為法律規(guī)定的一項(xiàng)重要內(nèi)容，并未得到尊重，其作用同樣尚未發(fā)揮。特別是對社會保險(xiǎn)領(lǐng)域中的違法行為制裁不力，各種騙取養(yǎng)老金、醫(yī)?；鸬刃袨楹苌俚玫叫淌聭椭?，使法律的威懾力大打折扣。

第三，法律中有的規(guī)定與改革取向相悖。如，社會保險(xiǎn)基金存入財(cái)政專戶，與新的預(yù)算法明確要求減少財(cái)政專戶、統(tǒng)歸國庫的宗旨相悖，也和社會保險(xiǎn)基金需要投資運(yùn)營的改革取向相悖；所謂進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民、征地農(nóng)民的社會保險(xiǎn)規(guī)定，與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和制度一體化進(jìn)程相悖；繳費(fèi)滿十五年之規(guī)亦與延遲退休取向相悖；退休人員不繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)之規(guī)與這一制度可持續(xù)發(fā)展相悖；還有法律中規(guī)定養(yǎng)老金待遇可以分段計(jì)算，但現(xiàn)實(shí)政策卻是通過養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的地區(qū)轉(zhuǎn)移而決定在退休地計(jì)發(fā)養(yǎng)老金等等。所有這些，均表明現(xiàn)行立法還存在著與改革取向不一致的地方，事實(shí)上構(gòu)成了深化社會保險(xiǎn)改革的法律障礙，這從一個(gè)側(cè)面也反映了它的時(shí)代局限性。

第四，法律中有的規(guī)定過于原則，實(shí)際上無法操作。如，“視同繳費(fèi)”是法律的重要規(guī)定，但“視同繳費(fèi)”的對象、標(biāo)準(zhǔn)及其與待遇如何掛鉤等，缺乏具體規(guī)定；政府的兜底責(zé)任是否無限，缺乏明確規(guī)定；職工醫(yī)保中的個(gè)人賬戶如何處理被完全回避了；養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合之結(jié)構(gòu)比例缺乏明確規(guī)定。用醫(yī)?；鹳徺I商業(yè)性的醫(yī)療保險(xiǎn)，還允許商業(yè)保險(xiǎn)公司贏利，這種做法顯然違背了法律的規(guī)定等等。

近年來對社會保險(xiǎn)相關(guān)改革的一些爭議，表明立法之模糊并不利于社會保險(xiǎn)事業(yè)的健康發(fā)展。

盡快讓社會保險(xiǎn)制度步入良法善治新階段

勞動者需要有穩(wěn)定安全的預(yù)期，全民需要有安全可靠的社會保險(xiǎn)保障，因此，在新時(shí)代背景下，要按照良法善治的標(biāo)準(zhǔn)來推進(jìn)我國社會保險(xiǎn)制度的改革與發(fā)展。

首先，需要牢固確立法制意識，尊重法律，敬畏法律。盡管《社會保險(xiǎn)法》存在著缺陷，但所確定的中國特色社會保障體系基本框架與社會保險(xiǎn)制度基本規(guī)范，確實(shí)是當(dāng)時(shí)的共識，這些共識不能輕易動搖，而是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守。深化改革不能動搖社會保險(xiǎn)制度的立法根本。

其次，要讓《社會保險(xiǎn)法》成為良法。既然現(xiàn)行立法存在缺陷，就應(yīng)當(dāng)盡快啟動修訂法律的程序。在修法中，關(guān)鍵要把握好如下幾個(gè)方面：一是財(cái)政責(zé)任，是有限責(zé)任還是無限責(zé)任，法律必須做出明確回應(yīng)。我個(gè)人主張是有限責(zé)任，不贊成無限負(fù)責(zé)的兜底責(zé)任條款，但有限責(zé)任也要明晰財(cái)政對這一制度的負(fù)責(zé)比例及承擔(dān)方式。增損政府與參保人的權(quán)益不是不可以，但要特別謹(jǐn)慎，要有配套的條件。立法與修法不是單純的立法者的事務(wù)，而是牽涉到全民切身利益的事務(wù)。二是擴(kuò)容，即增加護(hù)理保險(xiǎn)有必要，還要增強(qiáng)各項(xiàng)社會保險(xiǎn)制度的積極功能。三是需要進(jìn)一步優(yōu)化制度安排，如通過提升統(tǒng)籌層次增強(qiáng)這一制度的互助共濟(jì)性，調(diào)整籌資結(jié)構(gòu)與比例以便主體各方更加合理地分擔(dān)社會保險(xiǎn)責(zé)任，以及明確統(tǒng)一的繳費(fèi)基數(shù)與繳費(fèi)比例，明確退休年齡與繳費(fèi)年限等。應(yīng)當(dāng)盡快啟動修法程序，使《社會保險(xiǎn)法》通過修訂完善能夠成為一部良法，并為社會保險(xiǎn)的善治提供更具操作性、執(zhí)行力的依據(jù)。

再次，在良法規(guī)制下讓社會保險(xiǎn)步入善治階段。在當(dāng)前的背景下，應(yīng)當(dāng)加快促使社會保險(xiǎn)制度走向成熟、定型，不能再因?yàn)椴块T分割與地區(qū)利益分歧的原因而讓改革陷入停頓狀態(tài)，要加快改革步伐并確保制度運(yùn)行有序。特別需要強(qiáng)調(diào)的是，社會保險(xiǎn)制度是給人以信心的制度安排，制度應(yīng)當(dāng)具有公信力，應(yīng)當(dāng)營造公眾信任制度的氛圍。在這方面，宣傳工作十分重要，就像我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，明明結(jié)余三四萬億元，卻總因媒體對局部地區(qū)缺口的渲染而導(dǎo)致公眾不信任，這完全不是資金問題而是宣傳問題。與制度的公信力相適應(yīng)，還要盡快完善相關(guān)體制、機(jī)制等，主管部門必須樹立起自己的權(quán)威，切實(shí)擔(dān)當(dāng)起自己的責(zé)任，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)也必須確立自身獨(dú)立、可信的地位。（本文系根據(jù)中國社會保障學(xué)會會長、中國人民大學(xué)教授鄭功成2015年10月24日在紀(jì)念《社會保險(xiǎn)法》頒布五周年座談會上的主旨報(bào)告整理，經(jīng)作者審定后交本刊發(fā)表）