中國社會保障法治建設(shè)的成就與期待

■文/林 嘉

中國社會保障法治建設(shè)的成就與期待

■文/林 嘉

十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家的總目標(biāo)，運用法治思維和法治方式提高改革的能力和水平?！笆濉逼陂g我國社會保障法治建設(shè)取得巨大成就，在全面推進依法治國和深化改革背景下，期待“十三五”社會保障法治建設(shè)能夠有新的突破。

取得的成就

在我國社會主義法律體系的七大法律部門中，社會法的建設(shè)較為薄弱，而社會保障法領(lǐng)域尤甚，以養(yǎng)老、醫(yī)療為核心的社會保險各項制度曾長期處于試點和探索階段。 “十二五”期間，伴隨著各項制度逐步定性、定型、定局，社會保障立法、執(zhí)法、司法并進，社會保障逐漸進入法治化軌道。

立法。社會保障法制體系初步形成。首先，2010年全國人大常委會頒布了《社會保險法》，這是我國社會保險領(lǐng)域的第一部基本法律，對于規(guī)范社會保險關(guān)系、維護社會保險當(dāng)事人的合法權(quán)益、促進社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。以《社會保險法》生效實施為契機，《實施〈社會保險法〉若干規(guī)定》 《社會保險基金先行支付暫行辦法》 《社會保險個人權(quán)益記錄管理辦法》 《在中國境內(nèi)就業(yè)的外國人參加社會保險暫行辦法》等配套規(guī)章相繼出臺，使社會保險規(guī)范更加明確更具有操作性。在基本養(yǎng)老保險方面，《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》 《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》的公布和機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的改革，使我國以就業(yè)形態(tài)區(qū)分的新的二元養(yǎng)老保險制度基本定型。在工傷保險方面，新修訂的《工傷保險條例》開始實施。在生育保險和社?；鸸芾矸矫?，《生育保險辦法》 《全國社會保障基金條例》相繼進入公開征求意見階段。在補充社會保險方面，《事業(yè)單位職業(yè)年金試行辦法》的公布和城鄉(xiāng)居民大病保險制度的全面推開，為提高相應(yīng)參保人的保障水平奠定了制度基礎(chǔ)。其次，國務(wù)院頒布的《社會救助暫行辦法》是我國第一部統(tǒng)籌各類社會救助制度的綜合性法規(guī)，明確了社會救助的基本原則、具體項目、法律責(zé)任等，標(biāo)志著我國社會救助法制體系基本形成。最后，社會福利法制逐步健全。修訂《老年人權(quán)益保障法》，以及《家庭寄養(yǎng)管理辦法》 《養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可辦法》 《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》等相繼出臺，逐步健全了面向老年人、殘疾人、孤兒等特殊困難群體的各項福利保障法律制度。此外，2014年全國人大常委會明確以欺詐、偽造證明材料或者其他手段騙取社會保險金或者其他社會保障待遇的，屬于《刑法》第二百六十六條規(guī)定的詐騙公私財物的行為，為打擊社會保障欺詐提供了刑法保障。

執(zhí)法。社會保障管理經(jīng)辦監(jiān)督等機構(gòu)依照《社會保險法》及相關(guān)法規(guī)的規(guī)定履行職責(zé)，更加規(guī)范、公開、透明。2012年人社部出臺《關(guān)于開展社會保險基金社會監(jiān)督試點的意見》，試點通過監(jiān)督委員會、信息披露等方式保障參保人的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

司法。2014年全國人大常委會修改《行政訴訟法》，規(guī)定人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的認(rèn)為行政機關(guān)沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇的訴訟。社會保障權(quán)益糾紛分別適用行政爭議程序和勞動爭議程序二元救濟途徑得以明確。此外，最高人民法院公布了《關(guān)于審理工傷保險行政案件若干問題的規(guī)定》，是我國社會保障法領(lǐng)域首個司法解釋。

存在的問題

十八屆三中全會和四中全會分別對深化改革和依法治國作出全面部署。對照這些要求，我國社會保障法治建設(shè)仍有不少差距，具體表現(xiàn)在：

在立法方面，第一，法制化程度發(fā)展不均衡，立法層次總體較低。社會保險法制框架雖已初步建立，但最為重要的基本養(yǎng)老保險條例和基本醫(yī)療保險條例還沒有出臺。社會救助制度以行政法規(guī)的形式暫時予以規(guī)范，但其中救助標(biāo)準(zhǔn)、救助程序、醫(yī)療救助等具體制度都需進一步細化展開。社會福利則沒有一部綜合性基本法律，難以對相關(guān)問題進行全面、系統(tǒng)的規(guī)范和調(diào)整。此外，三大制度由不同部門管理各有側(cè)重，如何相互補充銜接，形成制度合力，亦需立法予以完善。第二，制度公平性不足。非正規(guī)就業(yè)人群實行自愿參保，大量農(nóng)民工、非公經(jīng)濟組織員工、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員等群體仍被遺漏在被保險人群之外。此外，社會救助制度覆蓋面還不全面，事實無人撫養(yǎng)兒童等群體的基本生活保障問題比較突出。養(yǎng)老等社會福利設(shè)施也無法滿足社會需求。第三，立法先行理念沒有得到很好貫徹。我國社會保障制度構(gòu)建與改革，采取先地方試點、再全國推廣，再總結(jié)經(jīng)驗上升為立法的方式。這種做法在特定時期有積極意義，但也存在不少問題，有的制度構(gòu)建缺少憲法法律的依據(jù)；有的則直接突破現(xiàn)行法律規(guī)定，如城鄉(xiāng)居民大病保險指導(dǎo)意見中允許將醫(yī)保基金結(jié)余用于購買商業(yè)保險和支取管理費用的規(guī)定，突破了《社會保險法》第六十九條的禁止性規(guī)定。當(dāng)下，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，社會保障體制改革必須改變“傳統(tǒng)套路”，需要突破現(xiàn)行法律規(guī)定的應(yīng)提前修改法律或者取得法律授權(quán)。

在執(zhí)法方面，第一，社會保障管理體制沒有理順。一方面，中央政府和地方政府在社會保障中的事權(quán)、籌資給付責(zé)任沒有厘清，是造成基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險統(tǒng)籌層次仍偏低，互濟功能發(fā)揮不夠，轉(zhuǎn)移接續(xù)、異地就醫(yī)困難的主要原因。另一方面，政府各部門之間對社會保障權(quán)責(zé)劃分存有爭議，基本醫(yī)療保險的管理權(quán)應(yīng)屬于衛(wèi)計部門還是社保部門沒有定論，導(dǎo)致全國范圍內(nèi)整合城鄉(xiāng)醫(yī)保難以推進。第二，社會保障服務(wù)體系無法滿足社會需求，政府包攬事項過多，政事合一、管辦合一日趨強化。如社保經(jīng)辦服務(wù)機構(gòu)作為政府下屬事業(yè)單位，根據(jù)行政區(qū)劃分別設(shè)置，編制、經(jīng)費、基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，無法適應(yīng)全民參保、人口快速流動現(xiàn)狀。第三，參保人權(quán)責(zé)不一致，企業(yè)、職工繳費責(zé)任過重，但相應(yīng)的財產(chǎn)權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)卻缺少制度化的充分保障。

在司法方面，社會保障救濟途徑分散。社會保障權(quán)具有社會權(quán)的性質(zhì)，涉及不同性質(zhì)主體，兼具公私法雙重性質(zhì)，人為將之分為行政爭議程序和勞動爭議程序存在明顯的缺陷，直接影響社會保障權(quán)利救濟的實效，不僅不利于爭議的解決，而且有悖于社會保障權(quán)利設(shè)置的法律目的。以社會保險費繳納糾紛為例，用人單位不繳納社會保險費既涉及用人單位違反勞動合同約定，又涉及社會保險行政管理機構(gòu)怠于監(jiān)管和行政不作為，而對于勞動者則需要通過不同方式分別予以救濟。特別是隨著社會保障服務(wù)社會化的推進，被保障人與服務(wù)機構(gòu)之間有關(guān)服務(wù)內(nèi)容的民事爭議，背后可能牽扯政府與服務(wù)機構(gòu)之間的委托服務(wù)協(xié)議，通過不同的爭議程序增加了被保障人的訴累，不利于糾紛的解決。

“十三五”的期待

從科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法出發(fā)，結(jié)合實踐中存在的問題，期待“十三五”期間我國社會保障法治建設(shè)能夠從以下三個方面取得突破。

第一，以良法明確社會保障的頂層設(shè)計。其一，針對重點領(lǐng)域，加快立法步伐。抓緊制定基本醫(yī)療保險條例、基本養(yǎng)老保險條例，修訂失業(yè)保險條例，出臺社會保障基金管理條例。明確低保認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)整規(guī)則，完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障條例。制定社會福利法和慈善事業(yè)法，盡快形成比較完善的社會保障法制體系。其二，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，擴大制度覆蓋面。修訂《社會保險登記管理辦法》以推進全民參保登記計劃，建立居民收入的申報調(diào)查核定規(guī)則，在此基礎(chǔ)上，進一步研究針對中高收入人群強制參保和低收入人群的政府補貼、救助規(guī)則，明確政府在社會保障中的籌資責(zé)任。其三，改革應(yīng)于法有據(jù)，提高立法質(zhì)量，將深化改革與立法銜接，先改法后改革，維護法律的絕對權(quán)威。在延遲退休、制度調(diào)整、待遇增減等涉及參保人根本利益的重大決策之前，不僅要公開征求意見，還應(yīng)通過立法聽證等形式充分聽取參保人代表的意見，并將采納情況及時向社會公布。

第二，以權(quán)責(zé)明晰完善社會保障治理體系。其一，編制社會保障各行政部門權(quán)力清單，規(guī)范社會保障費率和待遇調(diào)整機制，明確行政給付行為的主體、權(quán)限、程序、責(zé)任，建立自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，避免“人情保”“關(guān)系?！钡痊F(xiàn)象發(fā)生。同時，明確醫(yī)療保險和工傷保險基金代位追償?shù)膱?zhí)法模式、方式和方法，履行法律賦予的職責(zé)。其二，理順社會保障管理體制，明確各級政府事權(quán)和籌資支付責(zé)任，對于基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，中央政府直接承擔(dān)管理責(zé)任?；踞t(yī)療保險省級統(tǒng)籌，省級政府和中央政府共同承擔(dān)管理責(zé)任，省級政府具體負(fù)責(zé)政策制定、資金管理籌集，中央政府承擔(dān)轉(zhuǎn)移支付、風(fēng)險調(diào)劑、統(tǒng)一管理信息系統(tǒng)等輔助責(zé)任。工傷、失業(yè)、救助等由地方政府負(fù)責(zé)。從橫向看，按照大部制整合分散在各部門的社保職權(quán)實現(xiàn)統(tǒng)一管理。其三，按照管辦分開、政事分開的原則，建立獨立運營的社會公共服務(wù)機構(gòu)。以政府購買服務(wù)的方式推動社會保障經(jīng)辦服務(wù)的社會化，通過引入競爭機制，調(diào)動民間組織參與社會保障服務(wù)。其四，建立管理委員會、監(jiān)督委員會、社保財務(wù)信息披露、聽證等制度，保障參保人的社會保障給付請求權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。降低社保繳費費率，通過職業(yè)年金和補充醫(yī)保確保參保人的保障水平。

第三，建立獨立、專業(yè)的社會保障糾紛解決機制。社會保障權(quán)具有社會權(quán)的屬性，與一般民事權(quán)利與行政權(quán)利不同，從世界各國社會保障爭議及其發(fā)展趨勢看，整合解決爭議資源，完善處理機構(gòu)職責(zé)，實行解決爭議專業(yè)化是各國的主要做法。我國應(yīng)將社會保障爭議從勞動爭議和行政爭議中分離出來，建立一套獨立的爭議處理機制。將行政處理和行政復(fù)議程序作為訴訟的必經(jīng)程序，突出社會保險行政機構(gòu)在社會保障監(jiān)督、救濟中的職權(quán)。條件成熟后建立專門的社會法院或社會法庭，獨立審理社會保障爭議案件。

作者系中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、勞動法和社