論我國政府預(yù)算與決算執(zhí)行的偏差問題及措施

拱北海關(guān) 李升亮

論我國政府預(yù)算與決算執(zhí)行的偏差問題及措施

拱北海關(guān) 李升亮

摘 要：隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和財稅體制的改革，我國政府的財政預(yù)算規(guī)模逐年增加，預(yù)算與決算情況在每年的政府工作報告中都有很明確的闡述。不難從近些年的政府報告中看出，我國的財政收入在逐年地快速增長，但是隨之而來的就是預(yù)算超收和決算執(zhí)行的超支，以及預(yù)算與決算執(zhí)行數(shù)據(jù)的不匹配。這樣的財政資金使用狀況會嚴(yán)重影響我國財政預(yù)算監(jiān)督職能的發(fā)揮，對我國財政體制改革有一定的影響。鑒于目前的財政收支狀況，本文就圍繞我國政府預(yù)算和決算中的偏差問題分析產(chǎn)生的原因，就原因提出一些有針對性的解決措施，幫助各級政府提高預(yù)算的編制質(zhì)量，提升預(yù)算資金的使用效率。

關(guān)鍵詞：政府預(yù)決算 超收 超支 預(yù)算編制

1 我國政府預(yù)決算情況綜述

1.1 從近年來的數(shù)據(jù)看我國預(yù)決算的差異以及超收情況

近年來，我國經(jīng)濟持續(xù)增長，財政收入不斷增加，收入與支出的規(guī)模逐年擴大。本文借鑒國家財政部網(wǎng)站上的一些數(shù)據(jù)進行分析，具體為：2012年全國預(yù)算收入12.5萬億元，支出為12.7萬億元。2013年全國預(yù)財政算收入13萬億元，支出為14.3萬億元。2014年全國預(yù)算收入15.2萬億元，支付為15.5萬余元。從以上數(shù)據(jù)不難看出，我國收入水平是逐年增加的，并且收入與支出是不一致的。另外，中央預(yù)算在近三年超收情況為：2012年212.42億元，2013年113.77億元，2014年110.01億元。雖然超收水平在下降，但是超收情況一直存在。支出方面，僅就中央一般預(yù)算支出，在2012年實現(xiàn)了預(yù)算收入的100%支出，2013和2014年各為預(yù)算的98.5%、99.1%。因為某些原因形成了預(yù)算支出小于預(yù)算收入，而預(yù)算超支情況一直存在。

1.2 我國預(yù)算的編制情況

我國預(yù)算編制原則是根據(jù)社會經(jīng)濟增長水平和未來各項收入的預(yù)計水平，結(jié)合當(dāng)年的預(yù)算收入完成情況，綜合估計測算預(yù)算收入規(guī)模。支出預(yù)算是以預(yù)算收入為基礎(chǔ)，根據(jù)第二年政府的規(guī)劃和安排，合理安排各項經(jīng)費項目支出結(jié)構(gòu)形成支出預(yù)算。近年來，我國不斷深化財政預(yù)算體制，改革的目標(biāo)就是實現(xiàn)一個以控制為取向的財政預(yù)算體制。但是從實踐的效果看，預(yù)算控制能力加強，預(yù)算編制水平有很大提高，預(yù)算編制更加準(zhǔn)確，更具有可執(zhí)行性。

1.3 我國決算的編制情況

決算工作是對預(yù)算執(zhí)行情況的一個總結(jié)和概括，是一年來各項支出的匯總和反映。財政決算是根據(jù)預(yù)算單位賬套中各項花費的集中反映并以報表形式表達出來。按照我國目前的財政運行要求，預(yù)算收支是一個平衡關(guān)系，決算大多和預(yù)算水平相一致，實現(xiàn)收支平衡。這里的收支水平一致是截止年底各算單位從各級財政部門收到的預(yù)算總額，包括年中追加的預(yù)算。另外，決算報表中收支一致，但是項目金額能否一致，那就要看預(yù)算單位具體預(yù)算執(zhí)行的情況了。決算工作是各級財政部門的監(jiān)控手段，一致受到重視，但是預(yù)決算的一致性問題一直沒有很好的解決。

2 預(yù)決算偏差的原因

2.1 預(yù)算收入估計不準(zhǔn)確，超收情況影響預(yù)算執(zhí)行

預(yù)算單位的預(yù)算收入不準(zhǔn)直接反應(yīng)就是年初預(yù)算規(guī)模較小，存在年中追加預(yù)算項目或者超收的情況，預(yù)算與決算不能實現(xiàn)一致性。例如從財政部網(wǎng)站上獲得的2013年財政部預(yù)算和決算數(shù)據(jù)對比可知，預(yù)算規(guī)模為359990.62萬元，但是決算報表中實際實現(xiàn)的收入為672104.49萬元。其中，財政撥款收入，事業(yè)收入和其他收入都有明顯的超收情況。這種實際收到的資金比預(yù)算多是一個較為普遍的現(xiàn)象，也是導(dǎo)致基層預(yù)算單位預(yù)決算不一致的重要原因。收入估計不準(zhǔn)確，預(yù)算單位管理者保守估計各項收入的規(guī)模，隱藏可能實現(xiàn)的實際收入額度也是造成收入不準(zhǔn)的重要原因，預(yù)算編制過小，而年中實現(xiàn)追加或者實現(xiàn)的收入過大，就造成了決算執(zhí)行的偏差。所以，預(yù)算收入的準(zhǔn)確編制對于保證預(yù)決算一致性有至關(guān)重要的作用。

2.2 預(yù)算編制不準(zhǔn)確，預(yù)算年中調(diào)整直接影響決算的一致性

我國部門預(yù)算編制是包括日常人員經(jīng)費和專項經(jīng)費的綜合性支出預(yù)算，按照不同項目對資金進行細分，劃分出不同類款項的預(yù)算金額。我國預(yù)算法也要預(yù)算單位要按照批復(fù)預(yù)算項目進行執(zhí)行，不允許未經(jīng)批準(zhǔn)的篡改預(yù)算項目違規(guī)支出。這些要求就需要預(yù)算單位編制預(yù)算項目要經(jīng)過深思熟慮，合理規(guī)劃預(yù)算項目的預(yù)計使用金額，清晰劃分不同類款項的總預(yù)算?？墒呛芏囝A(yù)算單位領(lǐng)導(dǎo)盲目追求預(yù)算總額，對預(yù)算的具體項目關(guān)注度不夠，具體預(yù)算編制人員敬業(yè)心也有限，有時候就會出現(xiàn)這個項目資金富余，另外一個項目資金緊張，厚此薄彼的不科學(xué)的分配資金使得預(yù)算執(zhí)行中需要修改預(yù)算，預(yù)算項目之間的調(diào)整勢必會造成預(yù)算和決算執(zhí)行之間的不匹配，對于加強預(yù)算的管理控制能力有一定的影響。

2.3 日常會計核算不精確，隨意性大導(dǎo)致預(yù)決算不一致

日常的會計核算是編制決算的基礎(chǔ)，核算的水平直接影響決算編報的質(zhì)量。財政部門近些年來加大了對基層預(yù)算單位的賬表一致性的核查，但是核算不準(zhǔn)確無法實現(xiàn)預(yù)決算一致。究其根源很大程度是預(yù)算單位的會計人員對于類款項理解的程度不深，在資金使用上有串項的情況。不同類別的資金混亂使用，會計處理也未按項目進行分類核算，會計人員處理業(yè)務(wù)隨意性很大，資金核算不規(guī)范，結(jié)果在年末無法按項目匯總資金，反映項目的資金使用進度和剩余待結(jié)轉(zhuǎn)的資金規(guī)模，隨意編報決算報表，或者參照預(yù)算編報報表，經(jīng)過財政部門的檢查按實際情況調(diào)整之后，自然預(yù)決算無法一致?？傮w來說，日常會計核算對于決算執(zhí)行至關(guān)重要，需要加強日常核算的準(zhǔn)確性來提高決算報表的質(zhì)量，實現(xiàn)預(yù)決算的一致性。

2.4 監(jiān)督立法的力度有待加強

人大作為我國最高的立法監(jiān)督機關(guān)，對我國政府的預(yù)算決算有最強的監(jiān)督管理職能。我國的預(yù)算和決算每年要通過各級人大的批準(zhǔn)，所以強有力的人大監(jiān)督檢查也是約束政府執(zhí)行預(yù)算的重要因素。人大對于政府的預(yù)算監(jiān)督也不是事無巨細，面面俱到的。我國預(yù)算法第三十二條也規(guī)定，各級政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級政府預(yù)算金額的百分之一到百分之三設(shè)置預(yù)備費，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害救災(zāi)開支以及其他難以預(yù)見的特殊開支。這部分不明確使用方向的財政資金的使用分配權(quán)在各級政府手中，所以，各業(yè)務(wù)部門會根據(jù)本部門的實際情況，與主管領(lǐng)導(dǎo)溝通后申請這部分機動資金。申請的“預(yù)算外”資金執(zhí)行之后自然形成了本部門的預(yù)算與決算執(zhí)行的不一致情況。這種具有自由支配權(quán)的資金存在影響我國預(yù)決算的一致性，我國政府應(yīng)該加強對這部分資金的監(jiān)管，提高對預(yù)算資金的控制能力。

3 減少預(yù)決算偏差的解決辦法

3.1 提高預(yù)算的測算能力，減少超收情況的發(fā)生

超收以及保守估計收入給我國管理預(yù)決算一致性帶來的影響有目共睹，減少財政預(yù)算超收情況，對按照預(yù)算執(zhí)行防止由于平衡關(guān)系追加預(yù)算有一定的幫助作用。從2012年至2014年間中央財政的超收情況看，隨著經(jīng)濟的波動，國外經(jīng)濟的疲軟以及營改增等多種因素的印象，增值稅、企業(yè)所得稅、營業(yè)稅和消費稅等幾大稅種在這三年間大部分都沒有實現(xiàn)預(yù)期的收入規(guī)模，一般都能完成預(yù)算的96%～99%之間，而超收的重要貢獻者是非稅收入，幾乎年年超收。從數(shù)據(jù)上分析，準(zhǔn)確衡量非稅收入和稅收水平是平抑超收，實現(xiàn)準(zhǔn)確編制收入預(yù)算的的重要途徑。一方面各職能部門要加大對本部門非稅收入的測算，提高測算的準(zhǔn)確度。另一方面要準(zhǔn)確估計第二年的稅收水平，重點是結(jié)合我國政策的變化和國際、國內(nèi)市場的波動變化，動態(tài)監(jiān)控經(jīng)濟的波動情況，結(jié)合基期的稅收水平，實現(xiàn)準(zhǔn)確測算財政收入規(guī)模。可以通過應(yīng)用云計算和大數(shù)據(jù)技術(shù)對影響稅收的各項社會經(jīng)濟指標(biāo)進行分析計算，建立一個動態(tài)的數(shù)據(jù)監(jiān)控數(shù)據(jù)庫，合理科學(xué)的計算未來我國稅收的規(guī)模，減少財政超收情況的發(fā)生，提高預(yù)算的準(zhǔn)確度。

3.2 預(yù)算單位要提高預(yù)算的編制質(zhì)量，提高預(yù)算的可執(zhí)行性

如果財政部門可以準(zhǔn)確測算未來的財政收入，那么各部門準(zhǔn)確編制本部門的預(yù)算，在一定程度上就能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)算和決算執(zhí)行的一致。所以，各個預(yù)算編制主體單位就要認(rèn)真負責(zé)的編制本部門的預(yù)算，樹立嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，減少隨意更改部門預(yù)算的思想意識。首先，單位負責(zé)人要親自負責(zé)本部門的預(yù)算編制合理分配人員經(jīng)費和專項之間不同項目的資金規(guī)模。其次，具體編制預(yù)算的工作人員要及時與業(yè)務(wù)部門的溝通，合理安排不同項目的資金，降低項目的資金超編和不足情況發(fā)生。這樣在預(yù)算執(zhí)行過程中，業(yè)務(wù)人員按照預(yù)算遵守執(zhí)行，不隨意調(diào)整項目的預(yù)算額度，在執(zhí)行階段也能保證決算執(zhí)行與預(yù)算的一致性，提高財政資金的使用效率。

3.3 財務(wù)人員要認(rèn)真處理會計核算，實現(xiàn)預(yù)決算的一致性

會計核算的準(zhǔn)確性也直接影響預(yù)決算的一致性。各預(yù)算部門需要認(rèn)真進行會計處理，保證使用資金的合規(guī)性和合法性，以及資金的具體使用與預(yù)算類款項等都能實現(xiàn)一一對應(yīng)，這就需要一線會計人員能夠負責(zé)起來，實現(xiàn)會計業(yè)務(wù)的規(guī)范管理。一方面一線財務(wù)人員要提高自身的業(yè)務(wù)素質(zhì)，多與預(yù)算編制人員進行溝通，及時了解不同項目的資金額度和使用方向。另一方面要做好日常會計核算的處理工作。會計處理是編制決算的關(guān)鍵，分項目核算能夠清楚明了的區(qū)分不同項目資金的花費方便年末匯總。財務(wù)人員要按項目設(shè)置明細賬，對應(yīng)好每筆業(yè)務(wù)與項目的關(guān)系，實現(xiàn)精準(zhǔn)核算，提高會計核算的規(guī)范性。

3.4 健全法律法規(guī)，提高人大和審計部門的監(jiān)督檢查力度

加大人大和審計部門的監(jiān)督檢查力度是提高政府預(yù)算監(jiān)控能力與督促預(yù)算單位遵守預(yù)算執(zhí)行決算的有效手段。筆者認(rèn)為，是否可以降低預(yù)算法規(guī)定的預(yù)備費的金額，將全部預(yù)算資金納入人大的監(jiān)管范圍。減少相關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)的自由支配資金額度，那么決算執(zhí)行的隨意性就會降低，對預(yù)算資金的控制能力也會加強。各級審計機關(guān)對于預(yù)算單位的預(yù)決算執(zhí)行對比情況也要加強檢查力度，督促各個部門遵守預(yù)算編制的初衷，實現(xiàn)預(yù)決算的一致性。最后，完善相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，建立預(yù)決算一致性監(jiān)督檢查的機制，由每年一次的決算編報階段的一致性檢查變?yōu)椴欢ㄆ诘某B(tài)化的檢查，保障預(yù)算單位決算執(zhí)行的效果。

4 結(jié)語

實現(xiàn)預(yù)算和決算的一致性是我國政府財政體制改革的要求，也是社會公眾對我國政府提高財政資金使用效率的期盼。我國政府應(yīng)該逐漸從制度和機制上保證預(yù)算和決算的編報質(zhì)量，減少預(yù)算與決算執(zhí)行的偏差，提升對財政資金的監(jiān)控能力，從而提高財政資金的使用效率，保障社會經(jīng)濟的持久健康發(fā)展。

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中圖分類號：F812.3

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：2096-0298(2015)05(b)-174-03