水土保持公報(bào)的改革方向與內(nèi)容趨向

姜德文

(水利部 水土保持監(jiān)測(cè)中心，北京100053)

(責(zé)任編輯 張培虎)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府、社會(huì)、公眾對(duì)生活、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和信息的需求越來(lái)越多、越來(lái)越高，有關(guān)部門實(shí)施的監(jiān)測(cè)、做出的公告與需求的差距也越來(lái)越大，如國(guó)家、省級(jí)水行政主管部門每年發(fā)布的水土保持公報(bào)與需求極不適應(yīng)，不能很好地服務(wù)于社會(huì)與公眾。長(zhǎng)此以往，水土保持的社會(huì)關(guān)注度就會(huì)下降，進(jìn)而影響全社會(huì)對(duì)水土保持的認(rèn)知和支持，故迫切需要對(duì)生態(tài)文明新時(shí)代的水土保持監(jiān)測(cè)和公報(bào)進(jìn)行深入研究并實(shí)行改革。

1 水土保持公報(bào)信息與社會(huì)需求不對(duì)應(yīng)

1．1 水土保持公報(bào)的內(nèi)容與信息

近10 多年來(lái)，國(guó)家和省級(jí)水行政主管部門相繼開(kāi)展了水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與公告工作。2003年水利部首次發(fā)布了年度水土保持公報(bào)，目前已持續(xù)10 多年［1］。各省級(jí)水行政主管部門大都開(kāi)展了水土流失監(jiān)測(cè)與公報(bào)發(fā)布工作。公報(bào)的內(nèi)容包括四部分:第一部分為水土流失狀況，包括區(qū)域內(nèi)水土流失狀況、重要江河流域土壤侵蝕量、重點(diǎn)區(qū)域水土流失狀況、典型監(jiān)測(cè)點(diǎn)水土流失觀測(cè)結(jié)果、水土流失典型災(zāi)害事件;第二部分為水土流失防治情況，包括總體情況、重點(diǎn)水土保持生態(tài)建設(shè)工程實(shí)施情況、水土保持生態(tài)修復(fù)工程實(shí)施情況、防治效果;第三部分為生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持，包括水土保持方案審批、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)情況;第四部分為重要水土保持事件，包括領(lǐng)導(dǎo)視察、出席會(huì)議、批示和講話，年內(nèi)出臺(tái)的行政法規(guī)、管理制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，年內(nèi)召開(kāi)的大型會(huì)議和檢查、驗(yàn)收情況，以及開(kāi)展的技術(shù)培訓(xùn)情況等。從公報(bào)的整體內(nèi)容看，一大半是記事類文檔，少部分為調(diào)查和觀測(cè)數(shù)據(jù)。區(qū)域、江河的水土流失狀況主要公報(bào)了降水量、徑流量和泥沙量，觀測(cè)數(shù)據(jù)主要是小區(qū)、徑流場(chǎng)的年降水量、徑流量、泥沙量。

1．2 中央和政府對(duì)水土保持生態(tài)環(huán)境的信息需求

黨的十八大首次把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，明確提出了生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù):在優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局中提出了對(duì)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間定位和調(diào)整的要求;在資源節(jié)約中提出了大幅降低水、土地消耗強(qiáng)度的要求;在生態(tài)文明制度建設(shè)中要求把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度。十八屆三中全會(huì)要求緊緊圍繞建設(shè)美麗中國(guó)，加快建立生態(tài)文明制度，健全國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局;完善發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標(biāo)的權(quán)重;建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開(kāi)發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制;健全能源、水、土地節(jié)約集約使用制度;劃定生態(tài)保護(hù)紅線，建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，對(duì)水土資源、環(huán)境容量和海洋資源超載區(qū)域?qū)嵭邢拗菩源胧Ｊ藢盟闹腥珪?huì)要求用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開(kāi)發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，依法強(qiáng)化對(duì)損害生態(tài)環(huán)境等重點(diǎn)問(wèn)題的治理。中共中央、國(guó)務(wù)院2012年一號(hào)文件，明確提出要強(qiáng)化水土流失監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)。

由上可見(jiàn)，在生態(tài)文明新時(shí)代中央和各級(jí)政府越來(lái)越關(guān)注生態(tài)環(huán)境，需要了解生態(tài)環(huán)境狀況及變化趨勢(shì)、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的分布情況、造成環(huán)境損害的重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)行業(yè)，并根據(jù)這些信息，調(diào)整政策方向，加強(qiáng)管理。水土保持監(jiān)測(cè)是國(guó)家保護(hù)水土資源和生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要信息源，通過(guò)水土保持監(jiān)測(cè)可及時(shí)掌握水土資源消長(zhǎng)變化情況與生態(tài)環(huán)境狀況。水土保持公報(bào)應(yīng)發(fā)布此類信息，為國(guó)家制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局與產(chǎn)業(yè)布局、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)和技術(shù)支撐［2］。

1．3 社會(huì)與公眾對(duì)水土保持信息的需求

水土流失和生態(tài)環(huán)境關(guān)系到全社會(huì)的每一個(gè)成員，也是公眾普遍關(guān)心的問(wèn)題。隨著生活質(zhì)量的提高，人們對(duì)居住環(huán)境、生態(tài)環(huán)境的要求也越來(lái)越高。社會(huì)和公眾都關(guān)心自己所處區(qū)域的生態(tài)環(huán)境如何，發(fā)生了哪些變化，未來(lái)的趨勢(shì)是改善還是惡化。社會(huì)各界、每個(gè)公民都有了解水土流失和生態(tài)環(huán)境狀況的權(quán)利，也有參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。因此，水土保持公報(bào)應(yīng)適應(yīng)社會(huì)和公眾日益增長(zhǎng)的需求，讓更多的社會(huì)組織和公眾了解、宣傳、參與水土保持相關(guān)工作。

1．4 水土保持法對(duì)水土保持監(jiān)測(cè)及信息發(fā)布的要求

水土保持法第四十條規(guī)定:要發(fā)揮水土保持監(jiān)測(cè)工作在政府決策、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)公眾服務(wù)中的作用。國(guó)務(wù)院水行政主管部門應(yīng)當(dāng)完善全國(guó)水土保持監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)全國(guó)水土流失進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)保障水土保持監(jiān)測(cè)工作經(jīng)費(fèi)。第十一條規(guī)定:國(guó)務(wù)院水行政主管部門應(yīng)當(dāng)定期組織全國(guó)水土流失調(diào)查并公告調(diào)查結(jié)果。第四十二條規(guī)定:水行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)水土保持監(jiān)測(cè)情況，定期公告水土流失類型、面積、強(qiáng)度、分布狀況和變化趨勢(shì)，水土流失造成的危害，水土流失預(yù)防和治理情況［3］?？梢?jiàn)，開(kāi)展水土保持監(jiān)測(cè)和發(fā)布公報(bào)是法定職責(zé)、法定工作，有法定經(jīng)費(fèi)來(lái)源。

與上述社會(huì)需求相對(duì)照不難看出，目前水土保持公報(bào)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)主要是徑流量、泥沙量數(shù)據(jù)，而這些數(shù)據(jù)屬監(jiān)測(cè)的初級(jí)數(shù)據(jù)，對(duì)政府、有關(guān)部門、社會(huì)、公眾來(lái)說(shuō)看不明白，也無(wú)法判斷其對(duì)社會(huì)、環(huán)境有什么影響，不能很好地支撐政府的科學(xué)決策，難以為有關(guān)部門制定規(guī)劃和政策提供依據(jù)，無(wú)法滿足公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。長(zhǎng)期以往，水土保持公報(bào)將失去影響力和關(guān)注度，因此急需進(jìn)行調(diào)整。

2 水土保持公報(bào)要向服務(wù)政府、社會(huì)公眾的終極目標(biāo)發(fā)展

根據(jù)水土保持法的規(guī)定和生態(tài)文明建設(shè)的要求，水土保持公報(bào)不能停留在公報(bào)原始觀測(cè)數(shù)據(jù)的初級(jí)水平，而應(yīng)向更高目標(biāo)發(fā)展，其終極目標(biāo)應(yīng)為“三個(gè)服務(wù)”，即服務(wù)于政府決策、服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、服務(wù)于公眾，滿足政府、社會(huì)、公眾的信息需求，實(shí)現(xiàn)水土保持公報(bào)數(shù)據(jù)和成果的社會(huì)共享。

2．1 服務(wù)于政府的水土保持信息

政府關(guān)心的是區(qū)域水土流失及生態(tài)環(huán)境狀況與分布、動(dòng)態(tài)變化和未來(lái)趨勢(shì)、重點(diǎn)生態(tài)工程的成效，旨在為其制定生態(tài)保護(hù)與建設(shè)宏觀戰(zhàn)略、調(diào)整總體部署、實(shí)施重大工程提供科學(xué)依據(jù)和技術(shù)支撐，保證決策的科學(xué)性、合理性。國(guó)家和省級(jí)的水土保持公報(bào)應(yīng)以縣為單元公告區(qū)域性水土流失數(shù)據(jù)，但不能是初級(jí)的徑流、泥沙數(shù)據(jù)。水土保持公報(bào)的數(shù)據(jù)和成果要為各級(jí)政府落實(shí)水土保持法、依法防治水土流失提供支撐和保障［4］，如:水土保持法規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)水土流失調(diào)查結(jié)果劃定并公告水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū);在水土流失調(diào)查結(jié)果及水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)劃定的基礎(chǔ)上，編制水土保持規(guī)劃，由人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施;在水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)，實(shí)行地方各級(jí)人民政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制度等。水土保持公報(bào)應(yīng)為政府的水土保持目標(biāo)、任務(wù)提供相關(guān)信息。

2．2 服務(wù)于社會(huì)的水土保持信息

水土保持公報(bào)應(yīng)能為各部門、各行業(yè)，社區(qū)、學(xué)校、企業(yè)提供需要的信息，如:有關(guān)部門和行業(yè)需要了解工業(yè)化和城市化進(jìn)程中生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成的水土流失及其對(duì)生態(tài)的影響情況，因?yàn)橛嘘P(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等方面的規(guī)劃中應(yīng)當(dāng)提出水土流失預(yù)防和治理的對(duì)策和措施;社區(qū)需要了解城市水土流失的危害和防控減災(zāi)措施，需要一些保持水土、保護(hù)生態(tài)的科普知識(shí)和案例，為社區(qū)開(kāi)展宣傳提供素材;中小學(xué)校需要開(kāi)展水土保持科普教育的知識(shí)和數(shù)據(jù)，為課外教育提供支持，大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)需要了解水土保持發(fā)展趨勢(shì)、用人單位專業(yè)知識(shí)取向，以更好地培養(yǎng)水土保持專業(yè)人才;企業(yè)需要了解生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失危害、經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)的防治技術(shù)措施與案例，以更好地做好水土流失防治和生態(tài)保護(hù)工作。

2．3 服務(wù)于公眾的水土保持信息

水土保持法規(guī)定任何單位和個(gè)人都有保護(hù)水土資源、預(yù)防和治理水土流失的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)破壞水土資源、造成水土流失的行為進(jìn)行舉報(bào)，也就是公民具有法定的水土保持權(quán)利與義務(wù)。水土保持公報(bào)應(yīng)公告公眾生活區(qū)域的水土流失與生態(tài)環(huán)境狀況，公告政府劃分的崩塌、滑坡危險(xiǎn)區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)，以便讓群眾知情，主動(dòng)防災(zāi)減災(zāi)，參與到公眾監(jiān)督中［5］。公告水土流失嚴(yán)重區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)的范圍，使公眾能主動(dòng)參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水土流失治理。

3 以水土流失影響指數(shù)為指標(biāo)，綜合評(píng)價(jià)區(qū)域水土流失動(dòng)態(tài)變化

3．1 綜合指數(shù)法已成為普遍應(yīng)用的評(píng)價(jià)方法

一項(xiàng)綜合評(píng)價(jià)或?qū)ｍ?xiàng)評(píng)價(jià)往往涉及許多內(nèi)容，需要一個(gè)經(jīng)統(tǒng)計(jì)、計(jì)算和分析后的綜合指標(biāo)來(lái)做系統(tǒng)評(píng)價(jià)，通常采用的方法是綜合指數(shù)評(píng)價(jià)法，即運(yùn)用多個(gè)指標(biāo)對(duì)一個(gè)參評(píng)事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)價(jià)的方法，其基本思路是通過(guò)多方面，選擇多個(gè)指標(biāo)，并根據(jù)各個(gè)指標(biāo)的不同權(quán)重進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。如中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組，從2000年開(kāi)始，每年對(duì)國(guó)家及各省可持續(xù)發(fā)展總能力進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)。該評(píng)價(jià)系統(tǒng)的指標(biāo)體系包括5大子系統(tǒng)，共45 個(gè)指數(shù)、233 個(gè)定量指標(biāo)［6］，其中在環(huán)境支持系統(tǒng)中有土壤侵蝕指數(shù)(包括水土流失率、荒漠化率、鹽堿化率3 個(gè)指標(biāo))、生態(tài)保護(hù)指數(shù)(包括水土流失治理增長(zhǎng)速度、森林覆蓋率等5 個(gè)指標(biāo))、排放強(qiáng)度指數(shù)(包括人均固體廢棄物排放、固體廢棄物排放密度指標(biāo))，在智力支持系統(tǒng)中有環(huán)境管理指數(shù)(包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)執(zhí)行力度、“三同時(shí)”制度執(zhí)行力度、城市環(huán)境污染控制力度、環(huán)境問(wèn)題來(lái)訪處理率等4 個(gè)指標(biāo))。此外，綜合指數(shù)評(píng)價(jià)法在土地資源管理、水資源與水環(huán)境評(píng)價(jià)、大氣質(zhì)量評(píng)價(jià)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)等諸多領(lǐng)域已廣泛應(yīng)用。國(guó)家環(huán)保部還頒布了《環(huán)境空氣質(zhì)量指數(shù)(AQI)技術(shù)規(guī)定》。

本人在研究生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持影響中，提出了水土流失影響指數(shù)(SWII)的方法，用于綜合分析和評(píng)價(jià)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目對(duì)水土保持的影響［7］。

3．2 水土流失影響指數(shù)構(gòu)建設(shè)想

為給政府、社會(huì)、公眾一個(gè)通俗、明確的水土流失與生態(tài)環(huán)境狀況評(píng)價(jià)結(jié)論，建議使用水土流失影響指數(shù)進(jìn)行分析與評(píng)價(jià)?？紤]到上述各方面的信息需求，在評(píng)價(jià)指標(biāo)層面設(shè)水土保持預(yù)防保護(hù)、水土流失綜合治理、水土流失防治成效、水土保持防治社會(huì)盡責(zé)情況等4 個(gè)方面。各層面分別設(shè)立若干量化指標(biāo)。

(1)水土保持預(yù)防保護(hù)指標(biāo)層。應(yīng)以林草覆蓋率、新增擾動(dòng)土地面積(相對(duì)集中有一定規(guī)模的擾動(dòng)面積)等為量化指標(biāo)，并以高分辨率遙感監(jiān)測(cè)與地面抽樣調(diào)查取得的數(shù)據(jù)為依據(jù)。

(2)水土流失綜合治理指標(biāo)層。應(yīng)以本年度新增水土流失治理面積、累計(jì)保存治理面積、坡耕地治理面積等為量化指標(biāo)。從調(diào)查方法上，若有當(dāng)年遙感調(diào)查成果，則應(yīng)以此數(shù)據(jù)為依據(jù);當(dāng)年未做遙感調(diào)查的，可以在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，采用抽樣調(diào)查的方法，復(fù)核面積，并以抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)為計(jì)算依據(jù)。

(3)水土流失防治成效指標(biāo)層。應(yīng)以水土流失面積、中度以上侵蝕減少面積等為量化指標(biāo)?？傮w來(lái)看，各地都在加強(qiáng)水土流失治理，但累計(jì)治理面積并未等量從水土流失面積中減少，主要原因是經(jīng)過(guò)治理的地區(qū)土壤侵蝕強(qiáng)度很難降到微度侵蝕以下(土壤侵蝕強(qiáng)度低于容許土壤流失量時(shí)不計(jì)入水土流失面積)，因此評(píng)價(jià)中可以考慮將中度以上侵蝕面積下降的數(shù)量作為指標(biāo)。同時(shí)，要公報(bào)重要江河、重點(diǎn)支流泥沙量，以反映水土流失量的變化。

(4)水土流失防治社會(huì)盡責(zé)指標(biāo)層。應(yīng)以公眾參與度、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案實(shí)施率、違法違規(guī)事件數(shù)量等為量化指標(biāo)。公眾參與度可通過(guò)抽樣調(diào)查取得數(shù)據(jù)，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目落實(shí)法律責(zé)任的情況以日常監(jiān)督檢查、實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù)為依據(jù)。

［1］水利部．2013 全國(guó)水土保持監(jiān)測(cè)公報(bào)［R］．北京:水利部，2014．

［2］鄂竟平．統(tǒng)一認(rèn)識(shí) 明確目標(biāo) 全面推進(jìn)水土保持監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)工作［J］．中國(guó)水土保持，2004(6):1－2，8．

［3］李飛，郜風(fēng)濤，周英，等．中華人民共和國(guó)水土保持法釋義［M］．北京:法律出版社，2011:27－47．

［4］姜德文．建立地方政府水土保持政績(jī)考核制度與監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系［J］．中國(guó)水土保持，2009(3):1－4．

［5］姜德文．城市水土保持立法的必要性與重點(diǎn)［J］．中國(guó)水土保持科學(xué)，2014，12(5):110－113．

［6］中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組．2002 中國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告［M］．北京:科學(xué)出版社，2002:235－239．

［7］姜德文．運(yùn)用水土流失影響指數(shù)評(píng)價(jià)主體工程設(shè)計(jì)及水土保持方案［J］．中國(guó)水土保持，2010(12):4－6．