從“河長(zhǎng)制”反思我國(guó)政府環(huán)境責(zé)任制度的構(gòu)建

楊玲

（云南省玉溪市環(huán)境監(jiān)測(cè)站 云南玉溪 653100）

從“河長(zhǎng)制”反思我國(guó)政府環(huán)境責(zé)任制度的構(gòu)建

楊玲

（云南省玉溪市環(huán)境監(jiān)測(cè)站 云南玉溪 653100）

“河長(zhǎng)制”作為目前較為有效的河流治理制度，通過(guò)明確地方行政首長(zhǎng)責(zé)任的方式，提高了區(qū)域河流水質(zhì)治理的效果，但“河長(zhǎng)制”對(duì)于河流治理的積極效果恰好反映出了我國(guó)政府環(huán)境責(zé)任的缺失，本文擬通過(guò)對(duì)現(xiàn)行“河長(zhǎng)制”的考察，反思我國(guó)政府環(huán)境責(zé)任的缺失,并對(duì)我國(guó)政府環(huán)境責(zé)任制度構(gòu)建提出建議。

河長(zhǎng)制；河流治理；政府環(huán)境責(zé)任；制度構(gòu)建

1 “河長(zhǎng)制”現(xiàn)狀述評(píng)

1.1 “河長(zhǎng)制”的實(shí)踐探索

“河長(zhǎng)制”是從河流水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督辦制、環(huán)境保護(hù)問(wèn)責(zé)制所衍生出來(lái)的，由各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長(zhǎng)”，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的污染治理的制度[1]，是環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任針對(duì)河流污染治理的具體制度。

“河長(zhǎng)制”的最初實(shí)踐源于江蘇省無(wú)錫市。無(wú)錫市政府于2007年8月23日印發(fā)了《無(wú)錫市河（湖、庫(kù)、蕩、氿）斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法（試行）》，2008年9月又發(fā)布了《關(guān)于全面建立“河（湖、庫(kù)、蕩、氿）長(zhǎng)制”全面加強(qiáng)河（湖、庫(kù)、蕩、氿）綜合整治和治理的決定》，形成了以領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任制形式確定河流治理目標(biāo)責(zé)任的河流治理新模式，隨后江蘇省率先在太湖流域?qū)嵭小半p河長(zhǎng)制”。云南省昆明市在全國(guó)率先建立河流整治“河長(zhǎng)制”[2]，把滇池流域主要入湖河道綜合環(huán)境控制等工作的責(zé)任主體和實(shí)施主體明確到每位市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門(mén)、地區(qū)主要負(fù)責(zé)人身上。

1.2 “河長(zhǎng)制”的相關(guān)立法

早在1989年12月頒布的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（下稱《環(huán)保法》）十六條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府，應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施，改善環(huán)境質(zhì)量”。2014年新修訂的《環(huán)保法》將其調(diào)整為第二十八條，并進(jìn)一步表述為“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和治理任務(wù)，采取有效措施，改善環(huán)境質(zhì)量。未達(dá)到國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的重點(diǎn)區(qū)域、流域的有關(guān)地方人民政府，應(yīng)當(dāng)制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，并采取措施按期達(dá)標(biāo)?！痹摲ㄒ原h(huán)境保護(hù)基本法的形式規(guī)定了地方各級(jí)政府的環(huán)境保護(hù)職責(zé)：地方政府成為該轄區(qū)內(nèi)環(huán)境保護(hù)的第一責(zé)任人，轄區(qū)內(nèi)環(huán)境保護(hù)和治理的效果應(yīng)成為地方政府工作績(jī)效評(píng)價(jià)的重要組成部分。通過(guò)修訂，新的《環(huán)保法》調(diào)整篇章結(jié)構(gòu),突出強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任、監(jiān)督和法律責(zé)任，將現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法關(guān)于政府責(zé)任僅有一條原則性規(guī)定,擴(kuò)展增加為“監(jiān)督管理”一章,強(qiáng)化監(jiān)督管理措施,進(jìn)一步強(qiáng)化地方各級(jí)人民政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任。

2008年修訂的《水污染防治法》，在關(guān)于地方政府環(huán)境責(zé)任部分有了重大的突破，該法第四條與修訂前的《水污染防治法》第三條3相比，對(duì)地方政府環(huán)境責(zé)任作了細(xì)化和補(bǔ)充[4]。該法第五條與前述第四條規(guī)定共同加大了地方政府保護(hù)水環(huán)境的責(zé)任。因此，“河長(zhǎng)制”本質(zhì)上是地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)環(huán)境責(zé)任負(fù)責(zé)的一種具體形式，《水污染防治法》則為這一形式提供了法律依據(jù)。

2 反思政府環(huán)境責(zé)任制度的缺失

“河長(zhǎng)制”作為地方政府人民政府環(huán)境責(zé)任的具體實(shí)現(xiàn)形式，傳達(dá)出了地方政府重視環(huán)境保護(hù)、強(qiáng)化責(zé)任的鮮明態(tài)度，將多年來(lái)沒(méi)有被具體實(shí)施的“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制”落實(shí)到每一級(jí)地方政府行政首長(zhǎng)，在此過(guò)程中確實(shí)提高了地方政府履行環(huán)境職責(zé)的能力，整合了地方政府各部門(mén)間的執(zhí)行力，彌補(bǔ)了早年“多頭治水”的不足，完成了地方政府為應(yīng)對(duì)河流污染在權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部所做的新的制度動(dòng)員。但“河長(zhǎng)制”對(duì)河流治理立竿見(jiàn)影的效果也恰恰折射出了我國(guó)地方政府環(huán)境責(zé)任制度的缺失。地方政府環(huán)境責(zé)任制度作為地方政府環(huán)境責(zé)任實(shí)現(xiàn)的保障方式，其目的既在于保證和促進(jìn)地方政府履行其法律法規(guī)所明確的環(huán)境保護(hù)職責(zé)，又是對(duì)政府環(huán)境責(zé)任抽象責(zé)任的細(xì)化及環(huán)境責(zé)任履行方式的明確。

2.1 責(zé)任制度主體的缺失

地方政府作為地方環(huán)境保護(hù)的第一責(zé)任人，通過(guò)對(duì)社會(huì)資源的調(diào)控從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和污染治理的目標(biāo)。但目前環(huán)境問(wèn)題一旦出現(xiàn)，人們的關(guān)注點(diǎn)往往止于企業(yè)的環(huán)境保護(hù)義務(wù)而忽視了地方政府的環(huán)境保護(hù)義務(wù)；另一方面，地方政府在對(duì)環(huán)境污染事件的處理過(guò)程中，常以制裁者的身份出現(xiàn)，通過(guò)行政處罰等手段實(shí)現(xiàn)其環(huán)境保護(hù)職責(zé)，但卻忽視了自己對(duì)轄區(qū)整體環(huán)境從預(yù)防到治理的綜合責(zé)任。

2.2 考核標(biāo)準(zhǔn)、約束機(jī)制的缺失

在上世紀(jì)90年代我國(guó)粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，GDP增速作為考核“政績(jī)”的唯一標(biāo)準(zhǔn)，較長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)，政府重視經(jīng)濟(jì)效益忽視環(huán)境效益，很少將環(huán)境保護(hù)納入政績(jī)考核指標(biāo)體系。在缺乏宏觀約束機(jī)制的條件下，政府對(duì)環(huán)境問(wèn)題的往往被動(dòng)且消極，部分地區(qū)甚至認(rèn)為排污減排、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)等環(huán)境保護(hù)制度是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙，輕則坐視不管，重則故意逾越，客觀上導(dǎo)致一些地方政府對(duì)環(huán)境問(wèn)題的漠視。對(duì)此問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展觀念的轉(zhuǎn)變以及干部考核體制的改變是扭轉(zhuǎn)這種局面的關(guān)鍵，設(shè)立完善、科學(xué)的考核制度與約束機(jī)制，既是政府環(huán)境責(zé)任之所在，更是科學(xué)發(fā)展之本。

2.3 政策執(zhí)行力的缺失

政府執(zhí)行力是政府履行其自身職責(zé)職、提高政府公信力的重要前提，是履行環(huán)境責(zé)任實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的保障。目前我國(guó)一些嚴(yán)重的水污染事件背后，都多多少少地存在“多頭管理，多龍治水”的問(wèn)題，要真正解決水污染的問(wèn)題必須實(shí)現(xiàn)管理體制的突破，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的符合水的自然屬性的管理體制。據(jù)《水污染防治法》規(guī)定，我們目前擁有水資源管理權(quán)的部門(mén)涉及環(huán)境保護(hù)部、水利、建設(shè)、交通、衛(wèi)生、漁業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)土資源等多個(gè)部門(mén)，形成了所

謂“九龍治水”的格局，雖然表面上體現(xiàn)的是多個(gè)部門(mén)的齊心協(xié)力、多管齊下，但事實(shí)卻是各部門(mén)只注重各自局部利益及單一治水目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，弱化了水資源的整體管理能力，現(xiàn)行管理制度實(shí)施的結(jié)果可能偏離甚至完全背離保障水安全的目標(biāo)。實(shí)踐證明“九龍治水”模式收效甚微，究其根源仍舊是地方政府政策執(zhí)行力的缺失。

3 政府環(huán)境責(zé)任制度之重構(gòu)

我國(guó)以往的環(huán)境立法片面地強(qiáng)調(diào)企業(yè)的污染防治義務(wù)，而忽視了政府在環(huán)境保護(hù)方面的責(zé)任。其實(shí)，就現(xiàn)代國(guó)家而言，環(huán)境保護(hù)是現(xiàn)代國(guó)家政府的一項(xiàng)基本管理職能或責(zé)任。政府環(huán)境責(zé)任作為一個(gè)原則性的規(guī)定，借助環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制的實(shí)施?！昂娱L(zhǎng)制”作為環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制在水環(huán)境目標(biāo)責(zé)任上的具體制度，其實(shí)施的過(guò)程，具體來(lái)說(shuō)就是政府水環(huán)境責(zé)任履行的過(guò)程。環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制是在地方開(kāi)展起來(lái)的把環(huán)境保護(hù)的任務(wù)定量化、指標(biāo)化、并層層落實(shí)的管理制度，其在1989年的全國(guó)第三次環(huán)境保護(hù)會(huì)議被確立為八項(xiàng)基本環(huán)境管理制度之一。該項(xiàng)制度是通過(guò)簽訂責(zé)任書(shū)的形式，具體落實(shí)地方各級(jí)人民政府及有污染的單位對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的行政管理制度。

3.1 強(qiáng)化政府環(huán)境監(jiān)管責(zé)任

完成河流污染治理任務(wù)的關(guān)鍵在于強(qiáng)化政府的環(huán)境監(jiān)管責(zé)任。在實(shí)踐中可以分別借用行政和立法的手段加以完善，在行政體系方面，首先可借鑒“河長(zhǎng)制”對(duì)各行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一的成功經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)部門(mén)與其他相關(guān)政府部門(mén)以及整個(gè)社會(huì)的協(xié)調(diào)合作；其次，以“河長(zhǎng)制”為模式創(chuàng)建河流污染治理的專門(mén)機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)在河流污染治理方面充分享有各河流管理部門(mén)的行政職權(quán)，實(shí)現(xiàn)河流的統(tǒng)一監(jiān)管；最后，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)部門(mén)的執(zhí)法權(quán)力，從制度上完成國(guó)家到地方的垂直領(lǐng)導(dǎo)體系，避免當(dāng)?shù)卣虻胤浇?jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)環(huán)境保護(hù)部門(mén)的干預(yù)，從行政處罰力度上加強(qiáng)，避免“守法成本高，違法成本低”的情況。在立法上應(yīng)完善以“污染排放物總量，排污許可證數(shù)量”為核心的雙重環(huán)境監(jiān)督管理體系，創(chuàng)新行政代執(zhí)行制度。

3.2 深化政府環(huán)境問(wèn)責(zé)機(jī)制

新修訂的《環(huán)境法》第六十八條明確了九種問(wèn)責(zé)情形，結(jié)合《水污染防治法》第四條所設(shè)定的政府對(duì)于水環(huán)境保護(hù)的職責(zé)，聯(lián)系各級(jí)地方政府在河流污染防治中所承擔(dān)的重要任務(wù)，要解決河流污染問(wèn)題必須權(quán)衡好地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)環(huán)境的關(guān)系，建立完善的地方政府環(huán)境問(wèn)責(zé)機(jī)制是環(huán)境治理行為良好運(yùn)行的保證。

3.2.1 加強(qiáng)行政問(wèn)責(zé)機(jī)制

對(duì)政府環(huán)境責(zé)任履行進(jìn)行問(wèn)責(zé)的目的是為了促使政府擔(dān)當(dāng)起在環(huán)境保護(hù)中的責(zé)任，滿足公眾對(duì)于公共環(huán)境日益增長(zhǎng)的需求，同時(shí)對(duì)政府環(huán)境責(zé)任進(jìn)行問(wèn)責(zé)也是實(shí)現(xiàn)政府環(huán)境責(zé)任的保障：首先應(yīng)將環(huán)境保護(hù)職能部門(mén)監(jiān)督與政府環(huán)境績(jī)效考核相結(jié)合。《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》要求：“把環(huán)境保護(hù)納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容，并將考核情況作為干部選拔任用和獎(jiǎng)懲的依據(jù)之一?！卑循h(huán)境指標(biāo)作為政府政績(jī)考核的重要指標(biāo)，建立環(huán)境保護(hù)職能部門(mén)與政府環(huán)境績(jī)效的考評(píng)體系。其次鑒于環(huán)境保護(hù)的專業(yè)性，將環(huán)境保護(hù)職能部門(mén)與監(jiān)察部門(mén)聯(lián)合起來(lái)，有益于實(shí)現(xiàn)對(duì)政府是否履行環(huán)境責(zé)任進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)。

3.2.2 建立公眾問(wèn)責(zé)機(jī)制

公眾作為河流的直接使用者同時(shí)也是河流污染的直接受害者，對(duì)河流的治理情況享有當(dāng)然的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。社會(huì)公眾對(duì)政府是否履行河流治理責(zé)任進(jìn)行問(wèn)責(zé)，雖然沒(méi)有國(guó)家監(jiān)督的規(guī)范性和嚴(yán)格性，其監(jiān)督的法律后果也不具有強(qiáng)制性，但社會(huì)公眾問(wèn)責(zé)具有立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)所不具備的優(yōu)勢(shì)，即主動(dòng)、客觀和實(shí)效。公眾對(duì)河流污染有最直觀且最及時(shí)的感知，且作為與行政內(nèi)部問(wèn)責(zé)相對(duì)應(yīng)的外部問(wèn)責(zé)機(jī)制，可以排除權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的繁雜監(jiān)督流程，從各個(gè)方面完善問(wèn)責(zé)機(jī)制。

3.3 完善河流信息公開(kāi)制度

河流信息公開(kāi)屬于環(huán)境信息公開(kāi)的組成部分，是政府環(huán)境責(zé)任的外在表現(xiàn)。環(huán)境信息公開(kāi)這一原則在國(guó)際上由1998年6月的《奧胡斯公約[5]》所確定。在我國(guó)，2008施行《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》是第一部有關(guān)環(huán)境信息公開(kāi)的綜合性部門(mén)規(guī)章；新《環(huán)保法》設(shè)專門(mén)章節(jié)規(guī)定“信息公開(kāi)和公眾參與”制度；《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第十一條規(guī)定了對(duì)于可能造成不良環(huán)境影響的項(xiàng)目進(jìn)行公開(kāi)聽(tīng)證等強(qiáng)制性要求。因此在環(huán)境信息公開(kāi)制度的框架內(nèi)創(chuàng)設(shè)河流信息公開(kāi)制度，在立方層面已經(jīng)沒(méi)有問(wèn)題，并且河流信息的公開(kāi)可以對(duì)河流治理情況有直觀的監(jiān)督，為公眾查詢河流水質(zhì)狀況提供平臺(tái)。

3.4 建立環(huán)境污染預(yù)防制度

3.4.1 設(shè)立政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

環(huán)境影響評(píng)價(jià)的意義在于對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施。目前我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)立法只是規(guī)定了規(guī)劃環(huán)評(píng)和建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)，政策和法律草案暫未納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)的對(duì)象范圍。眾所周知，政策是政府影響公眾行為的措施，政策的實(shí)施對(duì)公眾的行為有引導(dǎo)作用，尤其是宏觀政策，一項(xiàng)不當(dāng)?shù)恼呋蛄⒎▽?duì)環(huán)境造成的損害，可能大大超過(guò)某項(xiàng)規(guī)劃或某個(gè)建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境造成的不良影響。

3.4.2 前移現(xiàn)有政府環(huán)境責(zé)任

政府環(huán)境責(zé)任不應(yīng)僅停留在對(duì)已有環(huán)境污染的治理上，更應(yīng)該是對(duì)未被污染環(huán)境的保護(hù)及對(duì)潛在污染的預(yù)防，將環(huán)境責(zé)任前移就是對(duì)政府環(huán)境責(zé)任的補(bǔ)充。我們以為，可以以“河長(zhǎng)制”模式為例，對(duì)目前尚未被污染或河流水質(zhì)達(dá)標(biāo)的河流同樣設(shè)定“河長(zhǎng)”，避免“先污染后治理”的情況發(fā)生。此“河長(zhǎng)”的作用在于對(duì)污染源的提前截流，將對(duì)未被污染河流水質(zhì)的維持和提升同樣作為“河長(zhǎng)”的職責(zé)，進(jìn)行考評(píng)。其理由在于河流污染的特殊性更加要求污染預(yù)防的重要性，首先，河流污染不可能僅限于某一具體區(qū)域或斷面，污染物質(zhì)會(huì)隨著水體的流動(dòng)不斷變化；其次，水體遭到污染以后，污染物不僅會(huì)對(duì)水體自身造成污染，還會(huì)附積在水中的動(dòng)、植物或沉積載底泥中，造成更為嚴(yán)重和持久的環(huán)境，故河流水質(zhì)重新達(dá)標(biāo)后其生態(tài)重建的過(guò)程是遠(yuǎn)遠(yuǎn)長(zhǎng)于水質(zhì)達(dá)標(biāo)過(guò)程的。因此，對(duì)河流污染以“河長(zhǎng)制”模式積極進(jìn)行事前防御意義重大。

[1]孫海佑.水污染防治法解讀[M].中國(guó)法制出版,2008,(03).

[2]周亞越.論我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的法律缺失及其重構(gòu)行政法學(xué)研究[J].法學(xué)行政研究,2005,(02).