甘肅省水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建初探

徐 智，劉乃君，姚進(jìn)忠，雷升文，白振清

(1.甘肅省水利廳水土保持局，甘肅 蘭州 730000； 2.甘肅林業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，甘肅 天水 741020；3.甘肅興隆山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局，甘肅 蘭州730117)

甘肅省水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建初探

徐 智1，劉乃君2，姚進(jìn)忠1，雷升文1，白振清3

(1.甘肅省水利廳水土保持局，甘肅 蘭州 730000； 2.甘肅林業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，甘肅 天水 741020；3.甘肅興隆山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局，甘肅 蘭州730117)

生態(tài)補(bǔ)償；水土保持；甘肅省

甘肅省作為國(guó)家戰(zhàn)略性生態(tài)安全屏障，對(duì)西北乃至全國(guó)有著重要意義。甘肅在水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面面臨著生態(tài)環(huán)境脆弱、生態(tài)問(wèn)題與貧困問(wèn)題相互交織、生態(tài)建設(shè)資金缺口較大等難題，迫切需要通過(guò)建立生態(tài)補(bǔ)償制度，加大生態(tài)建設(shè)投入。分析了甘肅省水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)背景，進(jìn)行了制度構(gòu)建的可行性分析，從水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建的外部條件、基本原則和運(yùn)行模式入手進(jìn)行了探索和闡述。

水土保持生態(tài)補(bǔ)償是以保護(hù)水土資源、維護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧為目的，維護(hù)水土保持生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，綜合運(yùn)用行政和市場(chǎng)手段，調(diào)整水土保持生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系的一種補(bǔ)償方式。水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度在促進(jìn)水土保持功能面積占補(bǔ)平衡，增強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)單位、個(gè)人水土保持意識(shí)，減少土地征占、地表擾動(dòng)和植被破壞，減少生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中的水土流失，保護(hù)土壤資源和土地生產(chǎn)力等方面發(fā)揮著積極作用。目前甘肅省全面推進(jìn)的生態(tài)安全屏障綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，為全省水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建與完善提供了重大機(jī)遇，筆者從甘肅省省情出發(fā)，結(jié)合省內(nèi)水土保持政策法規(guī)基礎(chǔ)和生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，探索提出了構(gòu)建甘肅省水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)想。

1 甘肅省水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)背景

1.1 水土流失嚴(yán)重，威脅生態(tài)安全

甘肅省是全國(guó)水土流失最為嚴(yán)重的省份之一，第一次全國(guó)水利普查水土保持情況公報(bào)結(jié)果顯示，全省水土流失面積21.14萬(wàn)km2，占全省土地總面積的49.65%，涉及14個(gè)市(州)的86個(gè)縣(市、區(qū))，其中水力侵蝕面積7.61萬(wàn)km2，風(fēng)力侵蝕面積12.51萬(wàn)km2，凍融侵蝕面積1.02萬(wàn)km2。因水土流失造成的全省耕地?fù)p失近4萬(wàn)hm2，水庫(kù)淤積泥沙4.65億m3，每年輸入黃河、長(zhǎng)江泥沙達(dá)5.5億t。長(zhǎng)期嚴(yán)重的水土流失導(dǎo)致干旱、洪澇、泥石流等自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，水庫(kù)淤積嚴(yán)重，洪水威脅加劇，河流斷流頻次增多，林草植被破壞嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境惡化[1]。

1.2 沙化土地集中，擴(kuò)展趨勢(shì)明顯

一是沙化土地面積較大。目前甘肅省荒漠化土地面積19.21萬(wàn)km2，占全省土地總面積的45.12%；沙化土地面積11.92萬(wàn)km2，占總面積的28%。全省還有2.18萬(wàn)km2具有明顯沙化趨勢(shì)的土地，而且大部分地區(qū)正在受到荒漠化的威脅和侵蝕。二是沙化土地分布集中。河西走廊地區(qū)的沙化土地面積為11.75萬(wàn)km2，占全省沙化土地總面積的97.63%，風(fēng)沙線東西長(zhǎng)達(dá)1 600 km，主要風(fēng)沙口多達(dá)846處。三是擴(kuò)展趨勢(shì)很快。據(jù)國(guó)家林業(yè)局監(jiān)測(cè)，中國(guó)有三大沙化土地?cái)U(kuò)展區(qū)域，其中有兩處在甘肅省，一個(gè)是民勤、一個(gè)是甘南瑪曲。甘肅不僅是中國(guó)土地沙化最為嚴(yán)重的省份之一，還是中國(guó)沙塵暴發(fā)展的主要路經(jīng)區(qū)和加強(qiáng)區(qū)，直接威脅到中國(guó)的華北地區(qū)。

1.3 草原退化嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境惡化

一是草原退化、沙化和鹽堿化加劇，生產(chǎn)能力下降，草畜失衡。甘肅省現(xiàn)有天然草原面積1 790萬(wàn)hm2，其中可利用面積1 607萬(wàn)hm2，重度“三化”(退化、沙化、鹽堿化)面積達(dá)553萬(wàn)hm2，占可利用草原面積的33%；特別是作為黃河重要水源補(bǔ)給區(qū)的甘南草原，90%的天然草原出現(xiàn)不同程度的退化，重度退化面積高達(dá)34.1%，區(qū)域內(nèi)湖泊、濕地面積不斷縮小，生態(tài)環(huán)境急劇惡化。在河西的荒漠化土地中，草原荒漠化所占的比例相當(dāng)大，有近466.67萬(wàn)hm2的草原已經(jīng)或正在逐年向荒漠化半荒漠化方向發(fā)展。二是生物多樣性破壞嚴(yán)重。草原退化直接導(dǎo)致草地上的動(dòng)物區(qū)系種群陷入危機(jī)，鼠蟲(chóng)害的天敵減少，鼠蟲(chóng)害泛濫，優(yōu)質(zhì)牧草由75%的穩(wěn)定水平下降到40%左右，草原“三化”導(dǎo)致生態(tài)功能減弱、水資源銳減、水土流失加劇、沙漠化愈演愈烈[2]。

1.4 冰川退縮、雪線上升，威脅地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展

甘肅省內(nèi)高山冰川主要分布在祁連山區(qū)，冰川總面積1 596.04 km2，冰川儲(chǔ)量786.87億m3，是黑河、石羊河和疏勒河三大內(nèi)陸河的發(fā)源地。相關(guān)研究結(jié)果表明，21世紀(jì)初祁連山冰川處于物質(zhì)虧損狀態(tài)，年平均高程減薄(0.345±0.258)m，估算祁連山冰川年均冰量損失(534.2±399.5)×106m3w.e.，相當(dāng)于(0.534±0.40)Gt[3]。祁連山冰川規(guī)模不斷萎縮，冰川儲(chǔ)量顯著減少，來(lái)水量逐年減少，對(duì)河西走廊三大流域山區(qū)水資源未來(lái)變化趨勢(shì)帶來(lái)嚴(yán)重影響，直接威脅三大內(nèi)陸河流域中下游地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

2 甘肅省水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建的可行性分析

2.1 相關(guān)政策法規(guī)為制度構(gòu)建奠定了理論基礎(chǔ)

環(huán)境法學(xué)中協(xié)調(diào)發(fā)展原則為水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建提供了理論指導(dǎo)，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(2014)指出：“國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。”生態(tài)補(bǔ)償已逐步成為平衡不同地區(qū)發(fā)展權(quán)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，保證國(guó)家生態(tài)安全的客觀需要，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制成為保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要手段。2011年3月起施行的新水土保持法規(guī)定的“將水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償納入國(guó)家建立的生態(tài)效益補(bǔ)償制度”，指出了國(guó)家協(xié)調(diào)公共和私人利益的主體性，為水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建提供了法律支持。2012年10月施行的《甘肅省水土保持條例》關(guān)于“省人民政府應(yīng)當(dāng)建立水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償制度，從煤炭、石油、天然氣、礦山開(kāi)采及電力開(kāi)發(fā)等企業(yè)收益中提取一定比例的資金，用于水土流失預(yù)防和治理”的規(guī)定為甘肅省水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建提供了實(shí)施依據(jù)。國(guó)家四部委聯(lián)合印發(fā)的《水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》和三部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于水土保持補(bǔ)償費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)(試行)的通知》自2014年5月起正式實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)一步完善，對(duì)于保護(hù)和合理利用水土資源、有效控制人為水土流失、促進(jìn)人與自然和諧、維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境都具有重要意義。2014年9月《甘肅省水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》和《水土保持補(bǔ)償費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)》的頒布施行，對(duì)甘肅省水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建具有重要的指導(dǎo)作用和現(xiàn)實(shí)意義。

2.2 省內(nèi)相關(guān)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐為制度構(gòu)建提供了實(shí)踐參考

水土保持生態(tài)補(bǔ)償是國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償制度中的重要內(nèi)容，是生態(tài)補(bǔ)償制度的延伸。甘肅省在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，先后實(shí)施了森林生態(tài)效益補(bǔ)償、退耕還林生態(tài)補(bǔ)償、草原生態(tài)補(bǔ)償、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償、濕地生態(tài)補(bǔ)償、流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)等制度，為水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建提供了借鑒和參考。

國(guó)家1978年開(kāi)始實(shí)施的三北防護(hù)林體系工程在建設(shè)過(guò)程中，按照森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)的原則，符合生態(tài)公益林條件的，分別納入中央和地方森林生態(tài)效益補(bǔ)償范圍，嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)補(bǔ)償制度。甘肅省于2000年和2011年先后啟動(dòng)了天然林資源保護(hù)一期和二期工程，制定了《甘肅省天然林資源保護(hù)工程財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理實(shí)施細(xì)則》和《甘肅省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理實(shí)施細(xì)則》，明確了森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的補(bǔ)償對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、申請(qǐng)、使用和管理。甘肅省退耕還林工程2002年正式啟動(dòng)實(shí)施，制定的《甘肅省退耕還林政策補(bǔ)助資金管理實(shí)施細(xì)則》明確了補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助期限和發(fā)放辦法。2007年甘肅省率先在全國(guó)出臺(tái)了《草原植被恢復(fù)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)》和《草原植被恢復(fù)費(fèi)征收使用管理辦法》，通過(guò)征收費(fèi)用的形式恢復(fù)草原植被，提高了施工單位保護(hù)草原的意識(shí)，有效制止了濫采濫挖、破壞草原的行為，促進(jìn)了草原生態(tài)環(huán)境的改善。2006年《甘肅省石油勘探開(kāi)發(fā)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》和2007年《甘肅省礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金管理暫行辦法》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著甘肅省礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制初步建立。另外，省際流域生態(tài)補(bǔ)償也邁出了實(shí)質(zhì)性步伐。2011年“渭河流域環(huán)境保護(hù)城市聯(lián)盟”成立，陜甘兩省以保護(hù)渭河水環(huán)境為宗旨，協(xié)議將渭河出省斷面水質(zhì)的考核結(jié)果作為流域內(nèi)各區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾罁?jù)，充分調(diào)動(dòng)了上游地區(qū)防治污染和保護(hù)沿河生態(tài)環(huán)境的主動(dòng)性和積極性，提升了渭河流域污染防治、水質(zhì)監(jiān)測(cè)、水源地生態(tài)保護(hù)的能力和水平。上述平衡資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)效益的做法，為甘肅省建立水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度提供了參考。

3 甘肅省建立水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)想

3.1 構(gòu)建水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度的外部條件

3.1.1 出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)

目前甘肅省已經(jīng)出臺(tái)了《甘肅省水土保持條例》、《甘肅省水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》和水土保持補(bǔ)償費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等政策法規(guī)，為水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)，但要建立健全生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效機(jī)制，全面推行產(chǎn)權(quán)登記制度，明確水土保持生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、資金來(lái)源、發(fā)放辦法、利益主體的權(quán)利義務(wù)、考核評(píng)估辦法、責(zé)任追究等，還需根據(jù)省情，制定規(guī)范性文件或地方法規(guī)，不斷推進(jìn)水土保持生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫然头ㄖ苹?/p>

3.1.2 健全配套制度體系

加快建立水土保持生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，根據(jù)省內(nèi)不同生態(tài)功能區(qū)的特點(diǎn)，完善測(cè)算方法，分別制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，逐步加大補(bǔ)償力度。切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，制定和完善監(jiān)測(cè)評(píng)估指標(biāo)體系，及時(shí)通報(bào)發(fā)布動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估信息，為水土保持生態(tài)補(bǔ)償提供數(shù)據(jù)支撐。建立水土保持生態(tài)效益評(píng)估機(jī)制，將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作納入地方政府的績(jī)效考核。

3.1.3 建立多元化補(bǔ)償方式

在中央財(cái)政和省財(cái)政均衡性轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，積極探索建立多元化生態(tài)補(bǔ)償方式，引導(dǎo)和鼓勵(lì)利益主體各方搭建協(xié)商平臺(tái)，通過(guò)自愿協(xié)商建立橫向補(bǔ)償關(guān)系，采用資金直補(bǔ)、對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式實(shí)施橫向生態(tài)補(bǔ)償。積極運(yùn)用水權(quán)交易、流域產(chǎn)權(quán)交易、生態(tài)標(biāo)識(shí)模式、環(huán)?；鸬妊a(bǔ)償方式，探索市場(chǎng)化補(bǔ)償模式，拓寬資金籌措渠道。

3.1.4 加強(qiáng)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償工作的組織領(lǐng)導(dǎo)

由于環(huán)境資源的公共性、生態(tài)建設(shè)的公益性等特點(diǎn)，政府作為環(huán)境資源的管理者、生態(tài)建設(shè)的組織者，要充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，有效調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，協(xié)調(diào)不同利益群體的關(guān)系，加強(qiáng)對(duì)水土保持生態(tài)補(bǔ)償工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，確保補(bǔ)償政策落到實(shí)處。各級(jí)政府要將水土保持生態(tài)補(bǔ)償納入財(cái)政預(yù)算，確保補(bǔ)償資金及時(shí)足額發(fā)放，同時(shí)督促損害者履行治理修復(fù)責(zé)任，督促受償者切實(shí)履行生態(tài)保護(hù)建設(shè)責(zé)任。

3.2 確立水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度的基本原則

3.2.1 生態(tài)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展原則

水土保持的目標(biāo)不僅在于保護(hù)、改良和合理利用水土流失地區(qū)的水土資源，維護(hù)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)健康發(fā)展和良性循環(huán)，還包括促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)間的良性耦合，推動(dòng)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。甘肅省地處西北干旱地區(qū)，生態(tài)系統(tǒng)相對(duì)比較脆弱，系統(tǒng)自我調(diào)節(jié)能力較差，生態(tài)承載力總體較弱，生態(tài)環(huán)境容易遭受破壞。因此，要確保生態(tài)系統(tǒng)處于健康的平衡狀態(tài)，促進(jìn)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在構(gòu)建水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度的過(guò)程中，應(yīng)堅(jiān)持生態(tài)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的基本原則，遵循生態(tài)系統(tǒng)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的運(yùn)行和發(fā)展規(guī)律，避免顧此失彼，因小失大。

3.2.2 誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償原則

誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償原則是指在生產(chǎn)和其他活動(dòng)中造成環(huán)境資源污染和破壞的單位和個(gè)人，應(yīng)承擔(dān)治理污染、恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任[4]。根據(jù)水土保持生態(tài)補(bǔ)償?shù)某踔裕瑯?gòu)建水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度必須堅(jiān)持“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)破壞誰(shuí)恢復(fù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的基本原則，一方面有利于形成對(duì)生態(tài)保護(hù)者的長(zhǎng)效激勵(lì)制度，另一方面也有利于生態(tài)受益者增強(qiáng)補(bǔ)償意識(shí)，改變以往生態(tài)受益者普遍存在的免費(fèi)消費(fèi)心理。加強(qiáng)水土保持生態(tài)補(bǔ)償宣傳教育力度，引導(dǎo)全社會(huì)樹(shù)立“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”的生態(tài)消費(fèi)觀念，營(yíng)造珍惜環(huán)境、保護(hù)生態(tài)的良好氛圍，這也是堅(jiān)持公平、公正原則的具體體現(xiàn)。

3.2.3 循序漸進(jìn)與突出重點(diǎn)的原則

甘肅省自然環(huán)境條件復(fù)雜多樣，水土流失嚴(yán)重，森林植被稀疏，生態(tài)環(huán)境十分脆弱，水土資源的供需矛盾突出。由于水土保持生態(tài)補(bǔ)償牽涉上下游地區(qū)、開(kāi)發(fā)方與保護(hù)方、受益者與受損者等各種錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，而且生態(tài)受益范圍及外溢效應(yīng)又很難精準(zhǔn)確定和計(jì)量，因此構(gòu)建水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度不可能一蹴而就，必須在時(shí)間和空間上按輕重緩急有序推進(jìn)。目前，甘肅省的水土保持生態(tài)補(bǔ)償正處于起步和探索階段，應(yīng)遵照循序漸進(jìn)的原則，根據(jù)各地實(shí)際，在政策法規(guī)的規(guī)范下，靈活實(shí)施合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，先易后難，逐步建立和完善補(bǔ)償制度。在關(guān)系全國(guó)或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的“禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域”和“限制開(kāi)發(fā)區(qū)域”優(yōu)先實(shí)施水土保持生態(tài)補(bǔ)償。

3.2.4 政府調(diào)控與市場(chǎng)參與相結(jié)合的原則

在構(gòu)建水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度時(shí)，各級(jí)政府應(yīng)分別對(duì)生態(tài)受益者與受損者進(jìn)行界定，依據(jù)相關(guān)的政策、法規(guī)，提出生態(tài)補(bǔ)償?shù)乃悸放c規(guī)劃，從宏觀上進(jìn)行調(diào)控，使得構(gòu)建水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度有法可依、有規(guī)可循。同時(shí)，政府應(yīng)著力完善市場(chǎng)參與水土保持生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼?，使得生態(tài)資源服務(wù)的各行為主體通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制積極尋求適合的、有益的生態(tài)補(bǔ)償方式，從而實(shí)現(xiàn)積極有效的以政府補(bǔ)償為主、市場(chǎng)為輔的水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。同時(shí)，應(yīng)充分借鑒實(shí)施多年、較為成熟的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，結(jié)合現(xiàn)有水土保持政策法規(guī)，并充分利用現(xiàn)有的水土保持工作管理體系，構(gòu)建符合省情、切實(shí)可行的水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度。

3.3 設(shè)計(jì)水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度的運(yùn)行模式

3.3.1 劃分補(bǔ)償類(lèi)型

建議根據(jù)《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃》生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能類(lèi)型中生態(tài)調(diào)節(jié)所包含的水源涵養(yǎng)、土壤保持、防風(fēng)固沙、生物多樣性保護(hù)等功能劃分水土保持生態(tài)補(bǔ)償類(lèi)型。水源涵養(yǎng)功能區(qū)需要保護(hù)和恢復(fù)天然植被，減少水土流失，控制水污染，從而增加了生態(tài)保護(hù)成本，用水地區(qū)或調(diào)水者享用優(yōu)質(zhì)水源，應(yīng)當(dāng)向水源涵養(yǎng)區(qū)給予必要的合理的補(bǔ)償；土壤保持功能區(qū)積極采取退耕還林、小流域綜合治理等措施，一定程度上制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，無(wú)償受益地區(qū)應(yīng)向該區(qū)域提供適當(dāng)補(bǔ)償；防風(fēng)固沙功能區(qū)建立生態(tài)功能保護(hù)區(qū)、退耕還草、限制經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)，在構(gòu)建國(guó)家生態(tài)安全屏障方面發(fā)揮著重要作用，中央和地方政府作為受益者代表，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)；生物多樣性保護(hù)功能區(qū)維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性，生物多樣性得到有效保護(hù)和發(fā)展，各級(jí)政府應(yīng)是生態(tài)補(bǔ)償資金的主要提供者，受益的企業(yè)和個(gè)人在自身承受能力允許的前提下支付部分生態(tài)補(bǔ)償資金。

3.3.2 確立補(bǔ)償主體和客體

水土保持效益的補(bǔ)償主體為生態(tài)效益補(bǔ)償實(shí)施中的權(quán)利享有者和義務(wù)履行者，主要表現(xiàn)為國(guó)家、自然人、法人、非法人單位等[5]。主要由三類(lèi)主體構(gòu)成：一是主導(dǎo)水土保持生態(tài)補(bǔ)償工作的政府機(jī)構(gòu)，利用其以管理者身份獲取的財(cái)政收入對(duì)補(bǔ)償進(jìn)行投入；二是對(duì)生態(tài)環(huán)境造成直接或間接破壞的單位和個(gè)人，依據(jù)其造成的破壞程度來(lái)征收補(bǔ)償金；三是生態(tài)受益者根據(jù)其所獲得的收益，對(duì)補(bǔ)償進(jìn)行投入。水土保持生態(tài)補(bǔ)償客體即補(bǔ)償對(duì)象，是指因?yàn)樯鷳B(tài)保護(hù)和環(huán)境建設(shè)導(dǎo)致的利益損失者，包括依法從事水土保持生態(tài)建設(shè)并提供生態(tài)效益的單位與個(gè)人、資源所在地的政府和當(dāng)?shù)鼐用瘛⒁蛏鷳B(tài)保護(hù)行動(dòng)喪失生存和經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)的群體或個(gè)人、水土流失的受害者。

3.3.3 政府為主導(dǎo)的補(bǔ)償方式

水土保持生態(tài)補(bǔ)償主要包括政府補(bǔ)償和市場(chǎng)補(bǔ)償兩種方式，一方面政府通過(guò)直接給予財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政援助、優(yōu)惠貸款、減免稅收、減免收費(fèi)、對(duì)綜合利用和優(yōu)化環(huán)境予以獎(jiǎng)勵(lì)等方式進(jìn)行補(bǔ)償，另一方面市場(chǎng)主體通過(guò)環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)交易、環(huán)保基金、環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)等途徑實(shí)現(xiàn)水土保持生態(tài)補(bǔ)償。目前我國(guó)水土保持生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化程度不高，市場(chǎng)補(bǔ)償尚不成熟規(guī)范，現(xiàn)階段在補(bǔ)償中應(yīng)堅(jiān)持以政府補(bǔ)償為主、市場(chǎng)補(bǔ)償為輔的方式，有利于生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行?shí)現(xiàn)。

3.3.4 均衡補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是水土保持生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵模P(guān)系到補(bǔ)償?shù)男Ч涂尚行?，如何科學(xué)合理地確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難度較大。當(dāng)前大多數(shù)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)投入和效益計(jì)算的，同時(shí)考慮支付意愿和支付能力[6]。根據(jù)不同的補(bǔ)償目的和對(duì)象，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算，國(guó)家和地方財(cái)政投入采用投入成本法確定，生態(tài)企業(yè)采用平均利潤(rùn)法確定。同時(shí)結(jié)合國(guó)家、地方政府、生態(tài)受益者三方實(shí)際支付能力，本著均衡的原則，以中央政府為主要支付方，根據(jù)“誰(shuí)受益，誰(shuí)支付”原則，建議三方按一定比例進(jìn)行成本分?jǐn)偂?/p>

4 結(jié) 語(yǔ)

新水土保持法規(guī)定，將水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償納入國(guó)家建立的生態(tài)效益補(bǔ)償制度。目前甘肅省雖然出臺(tái)了相關(guān)政策與法規(guī)，并且已有生態(tài)補(bǔ)償方面的實(shí)踐基礎(chǔ)，但仍存在補(bǔ)償方式單一、資金缺口較大、制度可操作性不強(qiáng)等諸多不足，誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)補(bǔ)償意識(shí)和利益調(diào)節(jié)格局還沒(méi)有真正形成，因此應(yīng)盡快建立健全水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度，引導(dǎo)政府與公眾共同參與到水土保持生態(tài)建設(shè)中來(lái)，致力于保護(hù)水土資源、維護(hù)生態(tài)、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)生態(tài)改善和經(jīng)濟(jì)建設(shè)雙贏。

[1] 姚進(jìn)忠．對(duì)甘肅水土保持工作的幾點(diǎn)思考[J]．中國(guó)水土保持，2015(3):1-2．

[2] 斯麗娟．甘肅生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究[D]．蘭州：蘭州大學(xué)，2011：3．

[3] 王玉哲，任賈文,秦大河，等．利用衛(wèi)星資料反演區(qū)域冰川冰量變化的嘗試——以祁連山為例[J]．冰川凍土，2013，35(3)：583-592．

[4] 呂忠梅．環(huán)境資源法[M]．北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999:96．

[5] 吳朔樺，韓紫茜，王冬梅．東江源區(qū)水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建初探[J]．中國(guó)水土保持，2013(8):46-49．

[6] 苑濤．水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究——以重慶巫山為例[D]．重慶:西南大學(xué)，2012：17．

(責(zé)任編輯 王 琦)

甘肅省水利科學(xué)試驗(yàn)研究及技術(shù)推廣計(jì)劃項(xiàng)目(2014223-21)

S157

C

1000-0941(2015)08-0003-04

徐智(1973—)，男，甘肅慶陽(yáng)市人，高級(jí)工程師，學(xué)士，主要從事水土保持科研及管理工作。

2015-05-25