土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變下的小流域綜合治理

姚孝友， 袁 利， 吳 迪，張春平

(淮河水利委員會 淮河流域水土保持監(jiān)測中心站，安徽 蚌埠 233001)

土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變下的小流域綜合治理

姚孝友， 袁 利， 吳 迪，張春平

(淮河水利委員會 淮河流域水土保持監(jiān)測中心站，安徽 蚌埠 233001)

土地流轉(zhuǎn)；水土保持；小流域綜合治理

土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式以規(guī)模種植為主要特征，在給山丘區(qū)水土流失集中治理創(chuàng)造條件的同時，也因為大面積的土地開墾帶來了嚴(yán)重的人為水土流失。傳統(tǒng)的以小流域為單元的水土流失綜合治理正面臨著治理與破壞并存，追求規(guī)模經(jīng)營、經(jīng)濟(jì)利益與國家要求生態(tài)、社會效益兼顧不匹配等新問題。通過調(diào)查淮河流域及周邊地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變下的小流域綜合治理項目，研究分析了新時期水土流失的特點、小流域綜合治理面臨的問題，從創(chuàng)新思路、理念、標(biāo)準(zhǔn)、機制等方面對當(dāng)前小流域綜合治理提出了建議。

黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》允許農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，推進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)?；N植、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式由傳統(tǒng)的一家一戶農(nóng)耕模式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝マr(nóng)場或合作社經(jīng)營模式。這種以規(guī)模種植為主要特征的土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，在給山丘區(qū)水土流失集中治理創(chuàng)造條件的同時，也因為大面積的土地開墾帶來了嚴(yán)重的人為水土流失。傳統(tǒng)的以小流域為單元的水土流失綜合治理正面臨著治理與破壞并存，追求規(guī)模經(jīng)營、經(jīng)濟(jì)利益與國家要求生態(tài)、社會效益兼顧不匹配等新問題。因此，探索土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變下的小流域綜合治理途徑，對預(yù)防和治理水土流失，保護(hù)和合理利用水土資源尤為迫切。

1 水土流失的新特點

多年來，隨著農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和生態(tài)修復(fù)等政策的實施，山丘區(qū)的植被覆蓋狀況有了顯著好轉(zhuǎn)，“四荒地”水土流失得到了一定程度的控制。但隨著越來越多的企業(yè)、大戶等通過土地流轉(zhuǎn)實施規(guī)模經(jīng)營，山丘區(qū)的水土流失又出現(xiàn)了加劇的趨勢。從對淮河流域及周邊情況的調(diào)查來看，水土流失具有如下新的特點。

1.1 集中連片的強烈水土流失已經(jīng)不再普遍

在淮河流域南部山區(qū)，很難找到成千上萬畝集中連片的坡耕地、水蝕坡林地；北部伏牛山和沂蒙山區(qū)在山區(qū)與平原過渡帶和丘陵地帶，還存在一定規(guī)模的坡耕地[1]，但地塊多零散且坡度較緩。目前，小流域內(nèi)坡耕地、低標(biāo)準(zhǔn)梯田、園地、小片荒地或者林地等多呈鑲嵌格局分布，平均流失強度總體上為輕、中度，集中且單一土地利用類型的水土流失情況已很少。

1.2 規(guī)模開發(fā)的經(jīng)濟(jì)林地成為水土流失新源地

在政策引導(dǎo)、利益驅(qū)動等多因素影響下，山丘區(qū)的農(nóng)林開發(fā)已非常普遍，伴隨著土地流轉(zhuǎn)，大面積低效林、灌草坡等被煉山或全墾，這種高強度且缺乏水土保持工程基礎(chǔ)的規(guī)模墾殖，對土地擾動強烈，水土流失嚴(yán)重，成為山丘區(qū)新的水土流失源地。安徽省銅陵縣某企業(yè)通過土地流轉(zhuǎn)，承包了小流域內(nèi)幾千畝的山地，開墾種植藥用牡丹，考慮到該植物不耐澇漬，采取順坡耕種并開挖深溝，一場降雨就導(dǎo)致多砂礫土壤的坡面沖溝發(fā)育，坡下撇洪溝淤滿，土壤侵蝕模數(shù)達(dá)到7 500 t/(km2·a)以上，遠(yuǎn)超常規(guī)坡耕地(2010年大別山區(qū)坡耕地坡度多為23°)約2 000 t/(km2·a)的水土流失強度[2]。另據(jù)桐柏大別山國家級重點預(yù)防區(qū)監(jiān)測調(diào)查，2014年安徽省金寨縣農(nóng)林開發(fā)造成新增水土流失面積達(dá)5.27 km2，相當(dāng)于該縣當(dāng)年實施的水土流失治理面積(不包括封育保護(hù)面積)。

1.3 水土流失蠶食淺薄土壤現(xiàn)象被忽視

北方土石山區(qū)土層淺薄，土壤厚度不足30 cm的土地面積約占本區(qū)土地總面積的76.3%[3]。這些淺薄土層的山坡地，在小流域綜合治理中常被忽視，但在淮河流域大別山、伏牛山等強降水地區(qū)，暴雨造成的土地砂礫化現(xiàn)象等相對嚴(yán)重。據(jù)調(diào)查[3-4]，一場暴雨過后，山丘區(qū)耕地土壤中粒徑1.2 mm的砂礫增加1.0%～3.6%，若干年后本已淺薄的土壤將失去生產(chǎn)能力；河南西平縣2000年6月26日8時至7月13日8時，累計降雨498 mm，暴雨過后，有480 hm2農(nóng)田被沖壓，土層被沖刷厚度平均達(dá)5 mm。

1.4 對人為搬移造成土壤流失視而不見

在規(guī)模經(jīng)營的利益驅(qū)動下，很多小流域被開發(fā)為城市景觀苗木圃地，苗木達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)時實施的大苗帶土移栽等措施，造成了山丘區(qū)熟化土壤的人為搬遷流失。按照每公頃2 000株、每株移栽土球0.25 m3估算，移走的土壤將達(dá)500 m3/hm2，平均生長期以5年考慮，相當(dāng)于年侵蝕深度10 cm。

2 小流域綜合治理中存在的問題

隨著農(nóng)民對土地依存度的下降和土地流轉(zhuǎn)后企業(yè)、大戶等經(jīng)營活動的強化，傳統(tǒng)上以規(guī)范農(nóng)民行為為主導(dǎo)的小流域綜合治理，正面臨著一系列需要研究和解決的問題。

2.1 治理對象問題

傳統(tǒng)小流域綜合治理對象主要是分布廣泛的坡耕地、“四荒地”，現(xiàn)在實施規(guī)劃中的小流域綜合治理時，可能會發(fā)現(xiàn)流域內(nèi)坡耕地、“四荒地”已經(jīng)被企業(yè)或大戶等開發(fā)成集中連片的水蝕坡林地，而且連片土地中一些微度侵蝕的灌叢及其他低效林已被全墾了。水土流失治理對象發(fā)生了急劇變化，是根據(jù)水土保持法對這些農(nóng)林開發(fā)項目進(jìn)行處罰，還是將其納入小流域治理對象值得研究。

2.2 治理目標(biāo)問題

目前，小流域治理仍然延用20世紀(jì)90年代的標(biāo)準(zhǔn)，衡量的主要指標(biāo)是水土流失治理度、泥沙減少率等，尤其特別強調(diào)糧食安全，要求小流域治理達(dá)到糧食自給等[5-6]。這一治理目標(biāo)引領(lǐng)了一個時期的小流域綜合治理，但隨著形勢的變化，小流域治理方向已不再是傳統(tǒng)單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是水土資源可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)維護(hù)[7]。因此，部分小流域治理方向轉(zhuǎn)變?yōu)榍鍧嵭?、休閑觀光型等，小流域治理目標(biāo)也由水土流失治理轉(zhuǎn)向了“以維護(hù)提高水土保持基礎(chǔ)功能為目的的水土資源綜合管理”。這就迫切需要研究制定不同功能區(qū)的小流域治理目標(biāo)。

2.3 措施布局與配置問題

傳統(tǒng)的小流域措施布局主要是圍繞農(nóng)用土地調(diào)整和水土流失分布，實施山水林田路統(tǒng)一規(guī)劃、對位配置，構(gòu)建綜合防護(hù)體系。然而，隨著土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民投勞積極性的下降，小流域綜合治理已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槠瑓^(qū)治理和政府意愿工程，措施布局已脫離了以小流域為單元，而是以某一個或幾個集中連片區(qū)域為重點，進(jìn)行山水林田路渠綜合配置，那些集中連片區(qū)域以外分散在農(nóng)民手中的水土流失地，已經(jīng)很難得到治理。這也與目前部分政策的引導(dǎo)和農(nóng)民的協(xié)調(diào)工作難做等有關(guān)，如：一些地方政府為了吸引投資、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，制定了優(yōu)惠政策，并要求林業(yè)、水利、水土保持等部門進(jìn)行投資傾斜；而大多數(shù)農(nóng)民收入的主要來源已不再是土地，所以不僅是投工而且在其土地上實施水土保持工程等工作也非常難做，甚至出現(xiàn)了坡改梯必須給予青苗賠償?shù)痊F(xiàn)象。

措施配置上，一方面是缺乏水土保持技術(shù)指導(dǎo)的規(guī)模經(jīng)營土地，坡改梯質(zhì)量差、排水體系不暢，成為新的水土流失源地。另一方面承包企業(yè)和大戶，在水土保持重點工程投資下，超標(biāo)準(zhǔn)或背離水土保持原則實施一些工程，如山東省沂南縣一大戶承包的荒山，對裸巖坡面，采取山下挖塘，客土上山整修梯田栽植櫻桃等措施，工程造價遠(yuǎn)超常規(guī)水土保持工程投入標(biāo)準(zhǔn)；江蘇省盱眙縣一大戶承包一片裸巖與土壤相間的荒山，水土保持設(shè)計是因地制宜地依據(jù)土質(zhì)條件采取植苗造林方式栽植水土保持林，但該大戶卻深翻除去巖石后栽植用材林。這些非水土保持獨立投資建設(shè)且超過傳統(tǒng)水土保持意義上的工程，如何參照基本建設(shè)管理值得探討。

2.4 治理投資標(biāo)準(zhǔn)問題

目前水土保持工程投資標(biāo)準(zhǔn)都是按照治理面積來確定，既不考慮小流域地形地貌和治理對象特點，也未考慮需要實施的工程組成，從而導(dǎo)致了以虛假水土流失治理面積套取需要實施的水土保持工程資金或低標(biāo)準(zhǔn)治理或僅治理部分需要治理的地塊等問題。突出表現(xiàn)在以下幾方面：一是很多小流域規(guī)劃治理面積中，有70%為封禁治理面積，實際上這些封禁區(qū)域大多為生態(tài)修復(fù)區(qū)或公益林保護(hù)區(qū)，植被良好、土壤侵蝕輕微，實施這一措施必要性不大，從而造成投資主要集中于30%需要治理的面積上；二是在規(guī)劃治理范圍內(nèi)，集中資金高標(biāo)準(zhǔn)治理一部分集中連片的地塊，其他水土流失區(qū)域則普遍采取低標(biāo)準(zhǔn)治理或不治理；三是不根據(jù)實際需要治理，對溝道、坡面水系等無法用面積衡量的工程盡可能少做，甚至不做；四是清潔型、景觀休閑型等坡面治理任務(wù)小的小流域，多虛列坡面治理面積概算投資后，用于小型濕地、植物防護(hù)帶、生態(tài)河道、村莊面源污染防治和生態(tài)建設(shè)等工程建設(shè)。

3 小流域綜合治理建議

根據(jù)新水土保持法和形勢發(fā)展的需求，結(jié)合水土流失的新特點、治理中面臨的新問題，土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變下的小流域綜合治理，必須從思路、理念、標(biāo)準(zhǔn)、機制等方面進(jìn)行創(chuàng)新。

3.1 以維護(hù)和提高水土保持基礎(chǔ)功能為導(dǎo)向

根據(jù)《全國水土保持區(qū)劃(試行)》(辦水?！?012〕512號)，全國有117個涵蓋有水源涵養(yǎng)、土壤保持、蓄水保土、生態(tài)維護(hù)、防風(fēng)固沙、防災(zāi)減災(zāi)、農(nóng)田防護(hù)、水質(zhì)維護(hù)、攔沙減沙、人居環(huán)境維護(hù)等主導(dǎo)基礎(chǔ)功能的三級區(qū)。不同區(qū)域水土保持措施配置應(yīng)與水土保持區(qū)劃確定的主導(dǎo)基礎(chǔ)功能相匹配，突出措施配置的重點[8]。但在實際工作中，常規(guī)小流域綜合治理仍然只注重水土流失治理，而忽視保護(hù)和合理利用水土資源。新水土保持法提出了在飲用水水源保護(hù)區(qū)，預(yù)防保護(hù)、自然修復(fù)和綜合治理三種措施同步實施，體現(xiàn)了維護(hù)和提高水土保持基礎(chǔ)功能對水土流失防治措施的決定作用。因此，小流域綜合治理應(yīng)以維護(hù)和提高水土保持基礎(chǔ)功能為導(dǎo)向。

3.2 以資金扶持農(nóng)林開發(fā)水土保持工程為手段

目前，國家鼓勵民營資本治理水土流失，但是以撂荒地、自然草地、低效林等為開發(fā)對象的農(nóng)林項目，雖然不是以治理水土流失為主要目的，但如果規(guī)范和引導(dǎo)好，可以提升區(qū)域水土保持基礎(chǔ)功能，或者為生態(tài)清潔型等特色小流域建設(shè)奠定基礎(chǔ)。因此，在小流域綜合治理中應(yīng)考慮部分資金用以引導(dǎo)并規(guī)范農(nóng)林開發(fā)中的水土保持行為。

3.3 研究提出水土流失防治的新指標(biāo)

根據(jù)不同區(qū)域特點，研究并提出維護(hù)和提高水土保持基礎(chǔ)功能的新指標(biāo)，以完善水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)。如水質(zhì)維護(hù)功能區(qū)，其水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)更側(cè)重于控制泥沙、面源污染物下泄、水體生態(tài)環(huán)境等的量化指標(biāo)；土壤保持功能區(qū)則側(cè)重于土壤退化控制、土壤理化性能的維護(hù)、土地生產(chǎn)能力的提高等。

3.4 探索建立小流域建設(shè)管理的新機制

根據(jù)小流域特點，既要考慮治理面積，又要兼顧工程內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌資金補助標(biāo)準(zhǔn)；同時進(jìn)一步創(chuàng)新治理開發(fā)機制[9]，探索建立資金直補制度，不再要求地方資金配套等，取消目前各地普遍采取的基本建設(shè)項目管理方法。如凡達(dá)到水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)的，土坎梯田補助3萬元/hm2，石坎梯田補助7.5萬元/hm2，經(jīng)果林達(dá)到治理標(biāo)準(zhǔn)的補助4.5萬元/hm2等，不再考慮某些大戶是不是超標(biāo)準(zhǔn)治理等。

[1] 姚孝友,劉霞,張光燦. 淮河流域坡耕地水土流失特點與綜合整治模式[J].中國水土保持科學(xué)，2012,10(1)：94-97.

[2] 孫鴻烈. 我國水土流失問題與防治對策[J].中國水利，2011(6)：16.

[3] 張學(xué)儉,肖幼.淮河流域土石山區(qū)水土保持研究[M]. 北京：中國水利水電出版社，2009:80.

[4] 水利部，中國科學(xué)院，中國工程院. 中國水土流失防治與生態(tài)安全：北方土石山區(qū)卷[M]. 北京：科學(xué)出版社，2010：71-81.

[5] 郭玉俊.小流域綜合治理的探討[J]. 黑龍江水專學(xué)報，2006，33(1)：115-116.

[6] GB/T 15773—2008，水土保持綜合治理驗收規(guī)范[S].

[7] 張新玉，楊元輝.我國水土保持小流域綜合治理模式研究[J].中國水利，2011(12):58-61.

[8] SL 335—2014,水土保持規(guī)劃編制規(guī)范[S].

[9] 劉震. 我國水土保持小流域綜合治理的回顧與展望[J].中國水利，2005(22):17-20.

(責(zé)任編輯 張培虎)

S157.2

C

1000-0941(2015)09-0015-03

姚孝友(1963—)，男，安徽樅陽縣人，教授級高級工程師，碩士，主要從事水土保持技術(shù)與管理工作。

2015-06-23