全國水土保持規(guī)劃編制思路及技術(shù)路線

陳 偉，王治國，紀 強，2

(1.水利部 水利水電規(guī)劃設(shè)計總院，北京 100120； 2.北京林業(yè)大學，北京 100083)

全國水土保持規(guī)劃編制思路及技術(shù)路線

陳 偉1，王治國1，紀 強1，2

(1.水利部 水利水電規(guī)劃設(shè)計總院，北京 100120； 2.北京林業(yè)大學，北京 100083)

水土保持規(guī)劃；編制思路；技術(shù)路線；水土保持區(qū)劃；防治目標；水土保持方略

在深入分析我國水土流失現(xiàn)狀、全面總結(jié)水土保持治理成效與經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合國家主體功能區(qū)規(guī)劃要求，開展水土保持需求分析，構(gòu)建水土保持區(qū)劃體系，提出水土保持區(qū)劃方案，并據(jù)此開展全國水土保持規(guī)劃，確定規(guī)劃目標、水土保持方略和總體布局，按預防、治理和監(jiān)管三個方面進行規(guī)劃，提出實施保障措施，在國家層面對預防和治理水土流失、保護和合理利用水土資源做出了整體部署。

1 規(guī)劃背景與形勢要求

水土資源是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)性資源，合理利用和有效保護水土資源是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要支撐。我國疆域廣闊，山地眾多，受復雜的地質(zhì)構(gòu)造、多樣的地貌類型、暴雨頻發(fā)的氣候特征、密集分布的人口及生產(chǎn)生活的影響，水土流失類型復雜、面廣量大，成為我國重大的環(huán)境問題。

新中國成立以來，黨和政府組織廣大人民群眾開展了大規(guī)模的水土流失治理。尤其是1991年水土保持法頒布施行以來，水土流失綜合防治逐步納入法制化軌道，重點地區(qū)水土流失治理成效顯著，植被保護和修復初見成效，退耕還林還草面積不斷擴大和鞏固，水土流失面積和強度逐年下降，取得了舉世矚目的成就。但目前，我國水土流失面積尚有294.91萬km2，且隨著現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展，以及大規(guī)模生產(chǎn)建設(shè)項目的實施，地表和植被不斷遭受擾動，嚴重的水土流失導致水土資源破壞、生態(tài)環(huán)境惡化，資源環(huán)境對經(jīng)濟發(fā)展的約束日益增強，經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

面對嚴峻形勢，黨中央、國務院要求以科學發(fā)展觀為指導，加強資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，十八大更是進一步明確將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，先后出臺了相關(guān)政策和配套文件，水土保持發(fā)展面臨難得的機遇和一系列新的更高要求。在水土保持工作層面，國務院批復的《全國水土保持規(guī)劃綱要(1993—2000年)》(國函〔1993〕167號)已于2000年到期，進入新世紀以來，水土流失防治工作一直缺乏國家層面規(guī)劃的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和指導。2011年新修訂的水土保持法正式施行后，對水土保持工作做出了更加全面和細致的規(guī)定，進一步明確了規(guī)劃的法律地位，編制并嚴格實施水土保持規(guī)劃成為各級政府的一項法定職責。

為了深入貫徹水土保持法，全面落實黨中央、國務院有關(guān)決策部署，推動新時期新形勢下水土保持工作持續(xù)健康發(fā)展，編制一部綜合性、系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性的《全國水土保持規(guī)劃》十分必要、極為迫切。

2 規(guī)劃工作目標和任務

針對我國水土流失現(xiàn)狀及存在問題，根據(jù)新時期對水土保持工作的要求，擬定本次規(guī)劃工作目標[1]為：深入分析全國水土流失及其防治現(xiàn)狀、存在的問題，緊密結(jié)合當前社會經(jīng)濟發(fā)展的新形勢，以防治水土流失，合理利用、開發(fā)和保護水土資源為規(guī)劃編制主線，根據(jù)自然環(huán)境、水土流失、區(qū)域社會經(jīng)濟等狀況，提出全國水土保持區(qū)劃方案；以區(qū)劃為基礎(chǔ)，明確分區(qū)水土保持功能界定，協(xié)調(diào)水土保持相關(guān)部門和行業(yè)，從戰(zhàn)略、全局的高度制定水土保持方略與區(qū)域布局，提出水土流失防治目標；研究水土流失重點防治區(qū)劃分的控制指標并重新調(diào)整和劃定全國水土流失重點防治區(qū)；通過區(qū)域水土資源配置和防治措施布局、生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持準入控制，以及水土保持執(zhí)法督查、監(jiān)測、科技支撐等能力建設(shè)規(guī)劃，完善水土流失綜合防治體系。

規(guī)劃的工作任務[1]可歸納為以下六個方面：

(1)基礎(chǔ)資料收集與規(guī)劃協(xié)作平臺建設(shè)。在收集整理、分析相關(guān)資料和抽樣調(diào)查的基礎(chǔ)上，分析全國水土流失及其防治現(xiàn)狀、存在的問題，充分利用全國水土流失與生態(tài)安全科學考察成果和水利普查成果，建立統(tǒng)一的水土保持規(guī)劃協(xié)作平臺。

(2)完成水土保持區(qū)劃。根據(jù)區(qū)域水土流失特點、社會經(jīng)濟發(fā)展狀況及防治需要，系統(tǒng)分析全國水土流失及其防治現(xiàn)狀，充分吸納以往自然和經(jīng)濟區(qū)劃相關(guān)成果，構(gòu)建水土保持區(qū)劃體系，制定全國水土保持區(qū)劃方案。

(3)制定總體防治目標和水土保持方略。深入分析與把握經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)對水土保持工作的時代要求，充分考慮整體與局部、開發(fā)與保護、近期與遠期的關(guān)系，利用已有的相關(guān)規(guī)劃成果，擬定總體防治目標及防治方略，并以水土保持區(qū)劃為基礎(chǔ)，提出區(qū)域布局。

(4)完成水土流失綜合防治規(guī)劃。統(tǒng)籌相關(guān)行業(yè)水土保持工作內(nèi)容，按預防、治理分別擬定防治對象、范圍和對策措施；根據(jù)水土流失重點防治區(qū)域劃分的控制指標，劃定重點防治區(qū)域，分析不同區(qū)域水土資源優(yōu)化配置及防治模式，確定重點項目規(guī)劃與布局。

(5)完成水土保持綜合監(jiān)管規(guī)劃。進一步細化水土保持法有關(guān)規(guī)定要求，在全面分析水土保持綜合監(jiān)管工作現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，重點針對制度、能力建設(shè)和重點領(lǐng)域，開展監(jiān)督、監(jiān)測、科教、宣傳和信息化等方面的規(guī)劃。

(6)提出近期重點建設(shè)項目安排意見和規(guī)劃實施保障措施。

3 規(guī)劃技術(shù)路線與方法

按照國家有關(guān)綜合性規(guī)劃編制的技術(shù)要求，結(jié)合水土保持工作的特點，回顧本次全國水土保持規(guī)劃編制工作，其技術(shù)路線[2]劃分為以下三個階段：

(1)水土保持區(qū)劃階段。主要是完成基礎(chǔ)資料收集、上報與整理工作，建立全國水土保持規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和協(xié)作平臺，開展水土保持區(qū)劃方案專題研究，構(gòu)建水土保持區(qū)劃體系；開展水土保持區(qū)劃工作，協(xié)調(diào)流域及各地，制定水土保持區(qū)劃方案，開展三級區(qū)水土保持功能評價，完成水土保持區(qū)劃圖，納入規(guī)劃協(xié)作平臺并作為后續(xù)工作的基礎(chǔ)圖；以區(qū)劃為基礎(chǔ)進行水土保持需求分析，明確分區(qū)水土保持工作方向。

(2)水土保持分區(qū)規(guī)劃階段。主要是制定規(guī)劃技術(shù)大綱并組織技術(shù)培訓；分區(qū)開展典型小流域調(diào)查與分析，確定三級區(qū)不同分區(qū)的水土流失防治模式和措施配置；在2006年水利部原公告“三區(qū)”成果基礎(chǔ)上，制定國家級水土流失重點防治區(qū)劃分技術(shù)導則，復核劃定國家級水土流失重點防治區(qū)；研究并擬定規(guī)劃總體目標和防治方略；以水土保持區(qū)劃三級區(qū)為單元，提出防治規(guī)劃初步成果；經(jīng)反復磋商和協(xié)調(diào)，匯總形成預防、治理規(guī)劃成果，明確防治對象、任務和對策措施，提煉并確定重點項目規(guī)劃；在非工程措施規(guī)劃專題研究基礎(chǔ)上，提出綜合監(jiān)管規(guī)劃及實施保障措施；提出近期重點建設(shè)項目安排的意見。

(3)匯總審批階段。主要是進行成果匯總，形成完整的規(guī)劃報告、圖件和數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，開展專家咨詢，通過水利部組織的審查，在廣泛征求并吸納相關(guān)部門及公眾意見后，將最終成果報送國務院批復。

規(guī)劃編制工作中，采用“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的方式，充分與流域機構(gòu)、各省(自治區(qū)、直轄市)進行溝通和協(xié)調(diào)，所有關(guān)鍵性成果如區(qū)劃方案、國家級水土流失重點防治區(qū)劃分、

重大項目布局等認真吸納相關(guān)方面的意見，同時在事關(guān)規(guī)劃全局性的問題上堅持統(tǒng)籌兼顧，充分貫徹水利部及規(guī)劃編制工作領(lǐng)導小組的有關(guān)決策和要求。規(guī)劃期間，圍繞關(guān)鍵技術(shù)或內(nèi)容，科學設(shè)置專題研究和專項規(guī)劃，充分依托水土保持部門、相關(guān)科研院所和高校開展相關(guān)工作，發(fā)揮各家在各自領(lǐng)域的工作經(jīng)驗和技術(shù)優(yōu)勢，提高規(guī)劃成果質(zhì)量。

4 規(guī)劃編制工作中重點把握的若干環(huán)節(jié)

(1)重視基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)準確與科學是做好規(guī)劃工作的根本。水土保持規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)涵蓋自然資源、經(jīng)濟社會、政策法規(guī)、科學研究和相關(guān)規(guī)劃成果等，同時為了確定分區(qū)防治的方略和布局，還需要進行分區(qū)調(diào)研和抽樣調(diào)查，數(shù)據(jù)來源多、數(shù)據(jù)量大、圖件眾多。為了做好數(shù)據(jù)分析與整理工作，本次規(guī)劃建立了包括基礎(chǔ)地理信息庫、專題信息庫、成果數(shù)據(jù)庫、文獻資料管理數(shù)據(jù)庫和元數(shù)據(jù)庫在內(nèi)的規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，數(shù)據(jù)管理、調(diào)用及分析更加規(guī)范和有效。同時，水土流失現(xiàn)狀和措施保存情況充分利用了全國第一次水利普查水土保持專項普查成果。由于規(guī)劃工作進度安排中基礎(chǔ)資料調(diào)查相比普查成果出臺時間進度要早一年，因此規(guī)劃期間先進行基礎(chǔ)資料搜集和匯總工作，然后利用已有資料開展水土保持區(qū)劃工作，待普查成果獲取后再進行必要的復核和調(diào)整。

(2)認真開展水土保持需求分析。需求分析是查找現(xiàn)狀存在問題，把握規(guī)劃期內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展態(tài)勢及其未來對水土保持的要求，確定規(guī)劃目標、工作方向與重點的前提。規(guī)劃編制遵循國家主體功能區(qū)規(guī)劃，緊密結(jié)合我國經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)對水土保持工作的最新要求，圍繞農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面，依據(jù)水土保持三級區(qū)水土保持功能定位，從促進農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收，保護生態(tài)環(huán)境，改善人居環(huán)境，加強江河治理，保障防洪安全，提高涵養(yǎng)水源能力，維護供水安全等角度進行了系統(tǒng)性的水土保持需求分析，為合理確定水土保持總體目標和建設(shè)任務提供了有力支撐。

(3)重視技術(shù)細則編制和培訓工作。本次規(guī)劃涉及面廣、參與人員眾多，為統(tǒng)一基礎(chǔ)資料收集、區(qū)劃和規(guī)劃的技術(shù)要求，保障按時保質(zhì)提交相關(guān)成果，規(guī)劃期間制定了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)上報技術(shù)細則、區(qū)劃和國家級“兩區(qū)”復核劃分技術(shù)導則、規(guī)劃技術(shù)大綱，明確了具體任務、指標、標準、技術(shù)要求和工作流程，組織規(guī)劃參編技術(shù)人員開展了多次技術(shù)培訓，保證了各級規(guī)劃人員按照統(tǒng)一的技術(shù)和進度要求開展相關(guān)工作。

(4)充分利用規(guī)劃協(xié)作平臺。為了提高規(guī)劃工作的精度與質(zhì)量，規(guī)劃期間運用“3S”、網(wǎng)絡等技術(shù)，構(gòu)建了全國水土保持規(guī)劃協(xié)作平臺，可使分區(qū)規(guī)劃的有關(guān)中間成果迅速體現(xiàn)到依據(jù)水土保持區(qū)劃方案所開發(fā)的基礎(chǔ)工作底圖上，各分區(qū)水土流失現(xiàn)狀、工作方向、措施布局、防治規(guī)模和項目安排等數(shù)據(jù)及信息一目了然，便于各級規(guī)劃人員進行區(qū)間協(xié)調(diào)和平衡，從而極大地提高了規(guī)劃工作效率，確保了規(guī)劃成果質(zhì)量。

[1] 水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院.全國水土保持規(guī)劃項目任務書[Z].北京：水利部，2010：14，21-32.

[2] 水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院.全國水土保持規(guī)劃技術(shù)大綱[Z].北京：水利部，2013：5.

(責任編輯 徐素霞)

S157

C

1000-0941(2015)12-0010-03

陳偉(1962—)，男，湖北大冶市人，副院長，教授級高級工程師，工學學士，主要從事水利水電工程征地移民、水土保持規(guī)劃與設(shè)計領(lǐng)域的工作。

2015-10-25