對(duì)不同性質(zhì)水利企業(yè)落實(shí)監(jiān)管意見(jiàn)的思考

（長(zhǎng)江水利水電開(kāi)發(fā)總公司，430010，武漢）

2013年12月，水利部印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)事業(yè)單位投資企業(yè)監(jiān)督管理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱 《企業(yè)監(jiān)管意見(jiàn)》）。貫徹落實(shí)《企業(yè)監(jiān)管意見(jiàn)》是水利事業(yè)單位及其所辦企業(yè)現(xiàn)階段的一項(xiàng)重要工作，該意見(jiàn)的出臺(tái)體現(xiàn)了水利部對(duì)加強(qiáng)對(duì)水利事業(yè)單位所辦企業(yè)監(jiān)管的高度重視，對(duì)規(guī)范水利企業(yè)管理、促進(jìn)水利企業(yè)健康發(fā)展具有重要作用。

一、水利事業(yè)單位投資辦企業(yè)的緣由

中央水利事業(yè)單位所辦企業(yè)按其形成方式可分為兩類：一是由水利事業(yè)單位改制形成的企業(yè)，如水利勘察設(shè)計(jì)單位原來(lái)基本都是事業(yè)單位，按照國(guó)家政策改制為企業(yè)后，原上級(jí)事業(yè)單位成為改制后的出資人；二是事業(yè)單位在履行報(bào)批手續(xù)后以資金、資產(chǎn)新投資設(shè)立的企業(yè)。

前者形成的原因是，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革，我國(guó)建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，其參與者必須是能獨(dú)立承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體，因此改制成企業(yè)成為了必然選擇。后者形成的原因比較復(fù)雜多樣，一是水利事業(yè)單位順應(yīng)國(guó)家改革發(fā)展的方向，希望利用市場(chǎng)機(jī)制，做大做強(qiáng)水利產(chǎn)業(yè)，為水利改革發(fā)展服務(wù)，如各大流域機(jī)構(gòu)投資設(shè)立的水利水電開(kāi)發(fā)公司多屬于此類型；二是事業(yè)單位利用留存資金或閑置資產(chǎn)及事業(yè)單位的人力資源，通過(guò)參與市場(chǎng)創(chuàng)收來(lái)彌補(bǔ)事業(yè)經(jīng)費(fèi)的不足，提高事業(yè)單位員工的收入，調(diào)動(dòng)職工的積極性，穩(wěn)定職工隊(duì)伍；三是水利事業(yè)單位通過(guò)辦企業(yè)，分流安置難以在單位內(nèi)部安排工作崗位的閑置人員，增加職工就業(yè)機(jī)會(huì)，減輕事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

二、水利事業(yè)單位投資辦企業(yè)存在的主要問(wèn)題

水利事業(yè)單位所辦企業(yè)通過(guò)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，發(fā)展水利產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，為推動(dòng)水利事業(yè)的改革發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。但隨著國(guó)家改革的深入推進(jìn)，一些影響水利企業(yè)進(jìn)一步發(fā)展壯大的問(wèn)題也暴露出來(lái)。

①部分水利事業(yè)單位與所辦企業(yè)尚未真正實(shí)現(xiàn)事企分開(kāi)。其突出表現(xiàn)是事業(yè)單位的人事、財(cái)務(wù)和資產(chǎn)與所辦企業(yè)沒(méi)有真正分開(kāi)，事業(yè)單位的人員、資產(chǎn)與企業(yè)單位混用，相互交叉，甚至一些事業(yè)單位與所辦企業(yè)還實(shí)行“一班人馬、兩塊牌子”的管理模式，存在事業(yè)單位人員在企業(yè)兼職兼薪的現(xiàn)象。

②水利企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)比較單一，不利于水利企事業(yè)單位改革發(fā)展。目前水利企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)大多為單一的國(guó)有股權(quán)，一些水利企業(yè)還是全民所有制企業(yè)，尚未改制為有限責(zé)任公司。股權(quán)結(jié)構(gòu)的單一性保障了水利事業(yè)單位對(duì)水利企業(yè)控制的有效性，但也影響了水利企事業(yè)單位的改革發(fā)展，導(dǎo)致水利企業(yè)的活力不足。

③水利企業(yè)現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)尚有待進(jìn)一步完善。一部分水利企業(yè)尚未建立董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，部分企業(yè)雖建立董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，但尚未真正運(yùn)轉(zhuǎn)，特別是監(jiān)事會(huì)大多流于形式，沒(méi)有真正履行到監(jiān)督職責(zé)。

④水利企業(yè)干部人事管理有待進(jìn)一步改進(jìn)。水利事業(yè)單位所辦企業(yè)在干部人事管理方面，基本參照事業(yè)單位的管理模式，企業(yè)干部仍有行政級(jí)別，企業(yè)高級(jí)管理干部大多由上級(jí)行政任免，企業(yè)董事會(huì)對(duì)高管的任免流于形式。

⑤水利企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益有待提升。近年來(lái)，中央水利企業(yè)特別是大中型企業(yè)在資產(chǎn)總額和經(jīng)營(yíng)收入方面規(guī)模提升較快，但普遍存在經(jīng)濟(jì)效益偏低的現(xiàn)象。

三、對(duì)水利事業(yè)單位貫徹落實(shí)《企業(yè)監(jiān)管意見(jiàn)》的思考

《企業(yè)監(jiān)管意見(jiàn)》從辦企業(yè)的定位、清理整合、嚴(yán)控新辦企業(yè)、落實(shí)管理責(zé)任、強(qiáng)化財(cái)務(wù)監(jiān)管、改制管理、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、績(jī)效考評(píng)、監(jiān)督檢查、責(zé)任追究等十個(gè)方面，對(duì)水利事業(yè)單位加強(qiáng)對(duì)所辦企業(yè)的監(jiān)管提出了明確指導(dǎo)意見(jiàn)。要貫徹落實(shí)好《企業(yè)監(jiān)管意見(jiàn)》，必須破解影響水利企事業(yè)單位發(fā)展的一些難題。

1.加快推進(jìn)事業(yè)單位改革，為水利企業(yè)改革打好基礎(chǔ)

（1）明確水利事業(yè)單位的發(fā)展方向

2011年，中央下發(fā)了《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，建議加快推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，明確事業(yè)單位的發(fā)展方向。對(duì)劃定為公益一類的事業(yè)單位，盡快啟動(dòng)所辦企業(yè)的脫鉤改制、合并重組等工作；對(duì)劃定為公益二類的事業(yè)單位，盡快理順與所投資企業(yè)的人事、財(cái)務(wù)和資產(chǎn)關(guān)系，進(jìn)行規(guī)范管理；對(duì)需改制為企業(yè)的事業(yè)單位要盡快啟動(dòng)事改企工作，建立規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)。

（2）保障水利事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)需求

部分水利事業(yè)單位辦企業(yè)的一個(gè)重要目的就是需要通過(guò)辦企業(yè)創(chuàng)收來(lái)彌補(bǔ)事業(yè)經(jīng)費(fèi)，解決財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題。按照《企業(yè)監(jiān)管意見(jiàn)》的規(guī)定，應(yīng)做到事企分開(kāi)，在人事、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等方面劃清事業(yè)單位和所辦企業(yè)的界限，國(guó)家財(cái)政必須充分保障事業(yè)單位行使事業(yè)職能所需的經(jīng)費(fèi)。

（3）明確水利事業(yè)單位投資辦企業(yè)的利益范圍

劃定為公益二類的事業(yè)單位在確保公益目標(biāo)的前提下，可以依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)投資企業(yè)。這類事業(yè)單位對(duì)所辦企業(yè)需履行出資人的職責(zé)，要?jiǎng)澢迨聵I(yè)單位與所辦企業(yè)的界限，就必須明確事業(yè)單位辦企業(yè)的利益范圍。對(duì)于事業(yè)單位投資產(chǎn)生的分紅、股權(quán)轉(zhuǎn)讓收益等，需按事業(yè)單位預(yù)算管理制度納入預(yù)算管理。但是，這些投資收益可以用于哪些方面，能否用于增加事業(yè)單位職工的工資福利等問(wèn)題，需進(jìn)一步明確，從而有利于事業(yè)單位履行出資人職責(zé)，加強(qiáng)監(jiān)管所辦企業(yè)的積極性。

2.探索水利企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革，積極推進(jìn)混合所有制

（1）推進(jìn)水利企業(yè)混合所有制符合國(guó)家政策

十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”。中央水利企業(yè)國(guó)有股權(quán)比重較大，為進(jìn)一步增強(qiáng)水利國(guó)有資本的放大功能，實(shí)現(xiàn)保值增值，提高競(jìng)爭(zhēng)力，可以探索推進(jìn)水利企業(yè)混合所有制。

（2）推行水利企業(yè)混合所有制是事業(yè)單位改革發(fā)展的需要

按照《企業(yè)監(jiān)管意見(jiàn)》，要進(jìn)一步理順事業(yè)單位與所辦企業(yè)的人員、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)關(guān)系。事業(yè)單位有財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障，職工工作穩(wěn)定，工資福利有保障，因此事業(yè)單位職工大多不愿放棄事業(yè)身份到企業(yè)工作。在事業(yè)單位改革中，被劃定為公益一類的事業(yè)單位所辦的部分企業(yè)解散關(guān)閉時(shí)，被事業(yè)單位分流安置到所辦企業(yè)工作的、具有事業(yè)身份的職工，面臨回流到事業(yè)單位需重新安排工作的問(wèn)題。這些情況將加重事業(yè)單位的負(fù)擔(dān)，不利于事業(yè)單位發(fā)展，也不利于水利行業(yè)發(fā)展。為吸引事業(yè)單位職工到所辦企業(yè)工作，可以讓這些到企業(yè)工作的職工持有企業(yè)的部分股權(quán)，增強(qiáng)其對(duì)企業(yè)的歸屬感，激發(fā)其到企業(yè)創(chuàng)業(yè)發(fā)展的欲望，對(duì)事業(yè)單位和職工個(gè)人都是雙贏的選擇。

（3）推進(jìn)水利企業(yè)混合所有制必須結(jié)合企業(yè)的實(shí)際情況

水利企業(yè)推進(jìn)混合所有制，絕不能靠一刀切，必須根據(jù)水利企業(yè)自身的實(shí)際情況分類推進(jìn)。對(duì)水利發(fā)展影響大、占有較多水利資源和擁有先進(jìn)水利技術(shù)的大中型水利企業(yè)，在推進(jìn)混合所有制時(shí)，可以引入部分民營(yíng)資本，職工可以持有部分股份，但必須確保國(guó)有股權(quán)占絕對(duì)控股地位；對(duì)水利發(fā)展影響不大、占有水利資源較少、有一定技術(shù)實(shí)力的中小型企業(yè)，可以擴(kuò)大民營(yíng)資本和職工持股的比重，國(guó)有股權(quán)可以保持相對(duì)控股地位；對(duì)水利發(fā)展基本沒(méi)有影響、社會(huì)參與程度高的競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的小型企業(yè)，如很多事業(yè)單位設(shè)立的以安置職工為目的的企業(yè)，可以讓民營(yíng)資本和職工股權(quán)占絕對(duì)控股地位，國(guó)有股權(quán)可以少量持有甚至全部退出。

3.完善水利企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)管理現(xiàn)代化和科學(xué)化

《企業(yè)監(jiān)管意見(jiàn)》明確提出“督促企業(yè)建立職責(zé)清晰、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)”?，F(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的核心是所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)與監(jiān)督權(quán)的分立，體現(xiàn)在企業(yè)的組織架構(gòu)上為股東會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)營(yíng)層和監(jiān)事會(huì)，股東會(huì)和董事會(huì)負(fù)責(zé)重大事項(xiàng)的決策，經(jīng)營(yíng)層負(fù)責(zé)執(zhí)行，監(jiān)事會(huì)進(jìn)行監(jiān)督。尚未建立法人治理結(jié)構(gòu)的水利企業(yè)應(yīng)限期完成，同時(shí)企業(yè)各機(jī)構(gòu)要依法履行自己的職責(zé)，特別是監(jiān)事會(huì)要真正發(fā)揮監(jiān)督職能。為更好地發(fā)揮監(jiān)事會(huì)職能，結(jié)合水利國(guó)有企業(yè)的特點(diǎn)，可以考慮將水利企業(yè)的紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)與監(jiān)事會(huì)在人員、業(yè)務(wù)方面進(jìn)行有效對(duì)接。

4.改進(jìn)水利企業(yè)干部人事管理，逐步建立職業(yè)經(jīng)理人制度

目前水利企業(yè)的干部人事管理基本參照事業(yè)單位，水利企業(yè)的干部具有行政級(jí)別，在水利企業(yè)管理團(tuán)隊(duì)的選擇上基本以行政任命為主，從社會(huì)公開(kāi)招聘選拔較少。而水利企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的參與者，經(jīng)營(yíng)績(jī)效與行政級(jí)別沒(méi)有必然聯(lián)系，這種干部人事管理模式不利于企業(yè)選拔具有市場(chǎng)開(kāi)拓能力和經(jīng)營(yíng)管理才能的人才。水利企業(yè)應(yīng)逐步取消干部行政級(jí)別，擴(kuò)大向社會(huì)公開(kāi)選拔管理人才，建立水利企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人制度。

5.強(qiáng)化對(duì)水利企業(yè)的財(cái)務(wù)績(jī)效考核，提升企業(yè)效益

《企業(yè)監(jiān)管意見(jiàn)》對(duì)建立完善企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)考核制度提出明確的指導(dǎo)意見(jiàn)，對(duì)水利事業(yè)單位和所辦企業(yè)來(lái)說(shuō)，最重要的是抓好落實(shí)。2013年水利部出臺(tái)了《規(guī)范水利部事業(yè)單位所屬企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，實(shí)施一年來(lái)取得了一定成績(jī)，但還應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況不斷改進(jìn)完善，真正實(shí)現(xiàn)“業(yè)績(jī)上、薪酬上，業(yè)績(jī)下、薪酬下”，從而有效提升水利企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。