湖北長(zhǎng)江河道采砂管理對(duì)策探討

（湖北省水利廳河道采砂管理局，430071，武漢）

《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）自2002年1月1日頒布實(shí)施以來，在水利部和地方各級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過長(zhǎng)江水利委員會(huì)和沿江各級(jí)水行政主管部門的共同努力，有關(guān)部門支持配合，基本實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)江河道采砂管理秩序的穩(wěn)定可控。但是，長(zhǎng)江河道采砂管理工作面臨的局面仍然極其復(fù)雜和困難，特別是像湖北這樣長(zhǎng)江干線長(zhǎng)、禁采任務(wù)重的省份，矛盾更為突出，形勢(shì)不容樂觀，實(shí)現(xiàn)依法、科學(xué)、有序的管理目標(biāo)任重而道遠(yuǎn)。

一、現(xiàn)有主要工作手段概覽

湖北宜昌以下長(zhǎng)江干流河長(zhǎng)955 km，占三峽大壩以下干流總長(zhǎng)的50%左右，其中一半以上基本為禁采江段，采砂管理工作涉及沿江7市、38縣市區(qū)，戰(zhàn)線長(zhǎng)、任務(wù)重、難度大、矛盾多，在長(zhǎng)江流域采砂管理中可以說均為之最。全省各級(jí)水行政主管部門在地方政府的領(lǐng)導(dǎo)下，落實(shí)責(zé)任、強(qiáng)化監(jiān)管、嚴(yán)管嚴(yán)控、疏堵結(jié)合，通過多年的努力，基本維護(hù)了長(zhǎng)江河道采砂管理的可控局面。

1.推進(jìn)行政首長(zhǎng)責(zé)任落實(shí)

省政府成立由分管副省長(zhǎng)任組長(zhǎng)，有關(guān)責(zé)任單位為成員的省河道采砂管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組。每年與各市州林區(qū)政府簽訂河道采砂管理目標(biāo)責(zé)任書，由省水利、公安、交通等部門對(duì)責(zé)任落實(shí)情況進(jìn)行考核通報(bào)。2013年汛前，省政府更是首次向各市、州、縣政府和省直各部門高規(guī)格發(fā)布長(zhǎng)江河道禁采期禁采管理通告。2014年4月，省河道采砂管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組通過《湖北日?qǐng)?bào)》向社會(huì)公告省、市、縣三級(jí)責(zé)任人。全省各地參照省政府的做法，層層成立領(lǐng)導(dǎo)小組，簽訂責(zé)任狀，公告責(zé)任人，基本建立采砂管理行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的責(zé)任體系。

2.履行主管部門工作職責(zé)

省水利廳專門成立河道采砂管理局作為專管機(jī)構(gòu)，通過組織指導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查、巡查暗訪、日常督辦、執(zhí)法打擊、宣傳培訓(xùn)等方式，督促各地履職盡責(zé)。市縣水行政主管部門通過具體開展非法采砂專項(xiàng)整治、涉砂船舶綜合治理、禁采期采砂船舶集中停靠、常態(tài)化巡查監(jiān)管、可采區(qū)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、非法采砂執(zhí)法打擊等措施，嚴(yán)管嚴(yán)控，保證水行政主管部門責(zé)任落實(shí)。2014年12月，省水利廳組織沿江7市分上下游兩片，簽訂市際交界水域監(jiān)管協(xié)作協(xié)議，在省內(nèi)探索構(gòu)建市縣之間現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管協(xié)作共管。

3.始終保持高壓嚴(yán)打態(tài)勢(shì)

湖北長(zhǎng)江河道采砂管理主要實(shí)行“采禁結(jié)合，以禁為主”方針。省水行政主管部門持續(xù)組織沿江各市開展非法采砂專項(xiàng)整治，對(duì)危及正常管理秩序的各類行為進(jìn)行集中整頓，督辦查處了一批違法進(jìn)行工程性采砂活動(dòng)案件。在宜昌、荊州、武漢等重點(diǎn)江段不定期組織開展專項(xiàng)打擊行動(dòng)，近年，相繼開展了“零點(diǎn)”“奔襲”“雷霆”“利劍”“寒露”等執(zhí)法行動(dòng)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，沿江7市每年查處的非法采運(yùn)砂船只總數(shù)均在400艘次以上，有力打擊了非法采砂的囂張氣焰。

4.強(qiáng)化涉砂船舶嚴(yán)管嚴(yán)控

組織沿江各市對(duì)本級(jí)采砂船舶集中?？奎c(diǎn)進(jìn)行勘測(cè)劃定，明確22處采砂船舶集中?？奎c(diǎn)地理位置坐標(biāo)。針對(duì)禁采江段部分采砂業(yè)主通過轉(zhuǎn)籍手段為外籍采砂船謀求滯留身份問題，及時(shí)提請(qǐng)長(zhǎng)江委爭(zhēng)取長(zhǎng)航局支持，暫停宜昌至荊州江段采砂船舶轉(zhuǎn)籍事宜。在長(zhǎng)航公安部門配合下，多次對(duì)外籍大型采砂船舶實(shí)行強(qiáng)制扣押和驅(qū)逐。宜昌的宜都市在集中停靠點(diǎn)安裝攝像頭，對(duì)采砂船實(shí)施24小時(shí)電子監(jiān)控。宜昌枝江市、荊州松滋市、武漢洪山區(qū)、黃岡浠水縣和黃梅縣等地，在重點(diǎn)水域靠前設(shè)立執(zhí)法點(diǎn)，安排執(zhí)法艇和人員24小時(shí)駐守。

5.疏堵結(jié)合支持地方發(fā)展

近年，湖北沿江經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，一批高速公路路基填筑和發(fā)展園區(qū)場(chǎng)地平整需要用砂。省水行政主管部門堅(jiān)持疏堵結(jié)合的原則，積極引導(dǎo)，嚴(yán)格按照條例和規(guī)劃要求，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展用砂的合法、合理需求，給予支持和幫助，同時(shí)加強(qiáng)許可采區(qū)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，嚴(yán)防超審批規(guī)定采砂。2013年至今共辦理各類長(zhǎng)江河道采砂項(xiàng)目14個(gè)，采砂許可總量830萬t。

6.艱難推進(jìn)追究刑事責(zé)任

非法采砂“表象”在水上，“根子”在岸上。在新一屆省河道采砂管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組調(diào)整時(shí)，新增省高法、高檢作為成員單位。主動(dòng)與省高法、高檢、公安廳進(jìn)行銜接，征求在追究刑事責(zé)任方面的意見和建議。召開座談會(huì)、舉辦培訓(xùn)班，研討相關(guān)問題。咸寧赤壁市對(duì)一例非法采砂案件以非法采礦罪作了一審判決，雖被二審法院改判撤銷，但為湖北省首例嘗試。2013年至今，已有宜昌宜都市、黃岡團(tuán)風(fēng)縣、黃石陽新縣等4例非法采砂成功入刑案例。

二、面臨的困境及原因分析

經(jīng)過多年努力，長(zhǎng)江河道采砂管理雖然總體實(shí)現(xiàn)了可控的局面，但距離依法、科學(xué)、有效的目標(biāo)尚有不小差距。江面上涉砂船舶逐年增多，采砂船噸位、采砂功率有逐步加大趨勢(shì)，暴力抗法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，一些江段非法采砂現(xiàn)象時(shí)起彼伏，稍有放松就會(huì)反彈，僅靠高壓嚴(yán)打難以從根本上得到有效控制。目前的管理方式和狀態(tài)也讓水行政主管部門從事砂管工作的同志身體和精神長(zhǎng)期處于高壓狀態(tài)，思想困惑，管理困難，甚至很多基層同志不愿意從事此項(xiàng)工作，長(zhǎng)江河道采砂管理工作是在困境中艱難前行。長(zhǎng)江河道采砂管理工作如此之難，究其原因，主要有6個(gè)方面。

1.暴利的驅(qū)使是非法采砂屢禁不止的根本原因

河道砂石作為一種有限自然資源，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展極大拉動(dòng)了對(duì)砂石資源的需求，在一定程度上拉高了市場(chǎng)銷售砂石價(jià)格，給了這些非法采砂分子足夠的暴利空間。一條采砂船只在長(zhǎng)江盜采江砂，根據(jù)船只大小，一晚的利潤(rùn)可以達(dá)到上萬甚至十幾萬之巨。另一方面，當(dāng)前鄱陽湖、洞庭湖等一些長(zhǎng)江沿線砂石主產(chǎn)區(qū)，由于對(duì)砂石資源盲目采取拍賣等方式進(jìn)行開采，造成一些采砂業(yè)主以每噸超過百元的天價(jià)獲取開采權(quán)，雖然地方財(cái)政獲益，但是，砂價(jià)虛高，在一定程度上加劇了周邊江段盜采江砂的矛盾。正是由于非法采砂能夠獲取巨額的暴利，才導(dǎo)致非法采砂現(xiàn)象始終無法從根本上消除。

2.采砂管理責(zé)任制落實(shí)不到位是主觀方面的重要制約

長(zhǎng)江河道采砂管理有兩個(gè)責(zé)任制，一個(gè)是地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，一個(gè)是水行政主管部門牽頭、有關(guān)部門共同參與的部門責(zé)任制。從這兩個(gè)責(zé)任制來看，都在不同程度上存在一定的問題。一些地方行政首長(zhǎng)雖然在相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)掛了名，也簽了責(zé)任狀，但是，對(duì)采砂管理工作并沒有真正重視，地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制基本落空。從部門責(zé)任制來說，水行政主管部門作為長(zhǎng)江河道采砂管理的主管部門，做了大量的工作，付出了艱辛的努力，否則長(zhǎng)江河道采砂管理絕不會(huì)有現(xiàn)在的可控局面，但是，在水利系統(tǒng)內(nèi)部，重建設(shè)輕管理的現(xiàn)象還是不同程度的存在，此項(xiàng)工作還需引起進(jìn)一步的重視。其他有關(guān)部門按照條例規(guī)定，配合做了一些工作，但與要求相比，也有不少差距。

3.對(duì)非法采砂組織者難以進(jìn)行刑事追究是法制軟肋

當(dāng)前，長(zhǎng)江河道非法采砂明顯呈現(xiàn)組織化傾向，一些組織者或者帶泵人從外地組織大量采運(yùn)砂船只，或者在當(dāng)?shù)乜刂埔欢〝?shù)量的船只，聚集在重點(diǎn)水域，公然大規(guī)模進(jìn)行盜采，嚴(yán)重?cái)_亂了正常管理秩序。但是，目前我國刑法和相關(guān)司法解釋都沒有對(duì)非法采砂行為追究刑事責(zé)任作出明確根據(jù)，造成了對(duì)這種行為追究刑事責(zé)任非常困難。從全國范圍看，雖然部分地區(qū)有了一些案例，但深究成功個(gè)案，背后都有復(fù)雜的原因，從法理上看，不具備推廣的價(jià)值。由于非法采砂在獲取暴利的同時(shí)，難以受到刑事制裁，加劇了其囂張氣焰和猖狂勢(shì)頭。

4.“三無”采砂船只管理責(zé)任主體的不明確形成管理“真空”

根據(jù)條例的規(guī)定和水行政主管部門的“三定”職責(zé)，水行政主管部門只能管理涉砂行為，對(duì)船只本身并無管理權(quán)限。當(dāng)前，越來越多的改裝“三無”采砂船舶進(jìn)入長(zhǎng)江四處游弋，伺機(jī)從事非法采砂活動(dòng)，而在非禁采期，水行政主管部門無權(quán)對(duì)這種移動(dòng)行為進(jìn)行處罰。從某種程度上說，“三無”船舶就是長(zhǎng)江河道采砂管理的“毒瘤”。多年來，地方各級(jí)水行政主管部門與海事部門進(jìn)行過多次協(xié)調(diào)溝通，但是海事部門認(rèn)為“三無”船舶屬于機(jī)具，不屬于海事部門職能管轄范疇。海事部門不愿意管，水行政主管部門又無權(quán)管，這種局面導(dǎo)致了對(duì)“三無”采砂船舶的管理“真空”，加劇了長(zhǎng)江河道采砂管理的矛盾。

5.河道采砂執(zhí)法環(huán)節(jié)的復(fù)雜性增加了管理難度

盜采行為發(fā)生在江面上，受各種客觀條件的限制，本身就比較難于發(fā)現(xiàn)，而且盜采行為大都發(fā)生在深夜，加大了管理的難度。盜采行為的組織者往往雇傭社會(huì)閑散人員，對(duì)執(zhí)法基地、人員、車輛、堤岸進(jìn)行24小時(shí)“盯梢”，稍有風(fēng)吹草動(dòng)，就會(huì)立即停止非法采砂行為或者逃離現(xiàn)場(chǎng)。在船上作業(yè)的大都是“打工者”，在執(zhí)法人員取證過程中，一般以各種借口不予配合，執(zhí)法人員很難取得合法、真實(shí)、有效的證據(jù)材料。受各種因素干擾，在實(shí)施行政處罰過程中，條例規(guī)定的處罰措施往往也很難完全到位。另外，近年長(zhǎng)江河道采砂執(zhí)法遭遇暴力抗法的事件也在增多，執(zhí)法人員人身安全受到嚴(yán)重威脅。

6.水行政主管部門執(zhí)法能力薄弱與現(xiàn)實(shí)需要不相適應(yīng)

采砂管理隊(duì)伍現(xiàn)有能力建設(shè)水平與所承擔(dān)的繁重任務(wù)不相適應(yīng)，與同類其他執(zhí)法部門差距更為明顯。缺人員、缺裝備的問題非常突出，有的單位甚至人員工資和工作經(jīng)費(fèi)也得不到正常保證。沿江所有市縣都沒有自己的執(zhí)法碼頭，大多數(shù)縣市沒有執(zhí)法船艇，少數(shù)地方甚至沒有執(zhí)法車輛，需從航道、海事、長(zhǎng)航公安等部門租借執(zhí)法船只開展執(zhí)法行動(dòng)。在查獲非法采運(yùn)砂船舶后，由于沒有自己的碼頭，連停靠地點(diǎn)都難以找到。

三、對(duì)策建議

長(zhǎng)江河道采砂管理是水行政主管部門的一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的工作，盡管目前困難重重，但是，做好此項(xiàng)工作是義不容辭的責(zé)任。

然而，長(zhǎng)江河道采砂管理是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，目前還遠(yuǎn)未能實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安。對(duì)于水行政主管部門來說，這是一項(xiàng)社會(huì)性管理工作，需要各級(jí)政府和多個(gè)部門齊抓共管，密切配合，更需要水行政主管部門自身煉好“內(nèi)功”，外樹形象。在不斷加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，嚴(yán)控嚴(yán)管嚴(yán)打的同時(shí)，在頂層設(shè)計(jì)、制度建設(shè)、能力建設(shè)等方面深入研究，開拓性地開展工作。

1.強(qiáng)化法制保證

《條例》的頒布為多年來長(zhǎng)江河道采砂管理工作提供了法制保證。但從實(shí)踐情況來看，《條例》有諸多已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前管理形勢(shì)的問題，亟須進(jìn)行修訂完善。另外，在非法采砂追究刑事責(zé)任方面，全國各地也先后出現(xiàn)了一些案例，但對(duì)全江整個(gè)工作的推動(dòng)有限。在沒有上位法明確規(guī)定的情況下，這項(xiàng)工作的推動(dòng)將更加困難。建議爭(zhēng)取最高法盡快出臺(tái)相應(yīng)司法解釋，將非法采砂納入刑事打擊范疇，以破解當(dāng)前困境。

2.深化兩部協(xié)作

水利部、交通運(yùn)輸部通過簽訂協(xié)議的方式，構(gòu)建了長(zhǎng)江河道采砂管理兩部合作的平臺(tái)，為地方兩個(gè)部門合作提供了制度保證。但是，兩部合作的深度、力度等方面需要進(jìn)一步深化，重點(diǎn)研究解決一些實(shí)際的難點(diǎn)問題。如多年來懸而未決的“三無”采砂船舶問題，已經(jīng)嚴(yán)重影響了長(zhǎng)江河道采砂管理工作，造成了管理的盲區(qū)，加劇了管理的矛盾，如不盡快明確管理主體和管理辦法，“三無”船舶將愈發(fā)泛濫。

3.加大投入力度

近年，在長(zhǎng)江河道采砂管理方面，國家層面投入不足，地方各級(jí)水行政主管部門執(zhí)法能力相當(dāng)薄弱，嚴(yán)重制約了執(zhí)法工作的開展。河道采砂執(zhí)法不同于一般的水行政執(zhí)法，其特殊性決定了裝備建設(shè)的重要性和必要性。建議水利部加大對(duì)長(zhǎng)江河道采砂管理的投入力度和引導(dǎo)力度，盡快建設(shè)一批執(zhí)法碼頭，打造一批執(zhí)法船艇，同時(shí)參照特大防汛抗旱補(bǔ)助資金的方式，對(duì)沿江地方執(zhí)法經(jīng)費(fèi)給予適當(dāng)補(bǔ)助，以增強(qiáng)執(zhí)法能力，樹立主管部門良好形象。

4.推進(jìn)綜合執(zhí)法

黨的十八屆四中全會(huì)明確提出要推進(jìn)深化行政執(zhí)法體制改革，推進(jìn)綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可以推進(jìn)跨部門綜合執(zhí)法。當(dāng)前在長(zhǎng)江上多個(gè)部門都有自己的執(zhí)法力量，交通部門有長(zhǎng)航公安、長(zhǎng)江海事、長(zhǎng)江航道，其執(zhí)法力量和能力遠(yuǎn)強(qiáng)于水利部門在長(zhǎng)江的執(zhí)法能力。可以探討在水利部、交通運(yùn)輸部的長(zhǎng)江河道采砂管理兩部合作機(jī)制層面下，建立雙方執(zhí)法力量的整合或者聯(lián)動(dòng)的體制機(jī)制，明確在執(zhí)法層面合作或者聯(lián)動(dòng)的責(zé)任內(nèi)容，整合執(zhí)法力量，提高執(zhí)法效率，以更好的打擊長(zhǎng)江河道非法采砂。

5.落實(shí)責(zé)任制度

長(zhǎng)江河道采砂實(shí)行地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和部門責(zé)任制，責(zé)任制度的落實(shí)是長(zhǎng)江河道采砂管理長(zhǎng)治久安的關(guān)鍵所在。水行政主管部門作為主管部門，應(yīng)在推動(dòng)兩項(xiàng)責(zé)任制度的落實(shí)方面繼續(xù)加大力度。建議水利部將各省長(zhǎng)江河道采砂管理工作情況，嘗試與水利建設(shè)資金投入、項(xiàng)目建設(shè)等掛鉤，并納入水利綜合指標(biāo)考核范疇，以促進(jìn)各級(jí)地方政府和水行政主管部門加大管理力度，并逐步建立一級(jí)推一級(jí)、一級(jí)促一級(jí)的多層次責(zé)任制體系。

[1]矯勇.鞏固治理成果 深化部際合作努力開創(chuàng)長(zhǎng)江河道采砂管理新局面[J].中國水利，2012（10）.

[2]王治.關(guān)于破解河道采砂管理難題的思考[J].中國水利，2014(12).