水利水電工程建設(shè)征地土地補(bǔ)償政策調(diào)整研究——以四川省為例

徐 靜 ，劉煥永 ，向偉益 ，翟洪光 ，黃 劍

（1.中國(guó)電建集團(tuán)成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，610072，成都；2.四川省扶貧和移民工作局，610017，成都）

我國(guó)目前涉及土地征收的建設(shè)項(xiàng)目主要包括水電、火電等能源建設(shè)項(xiàng)目，水利建設(shè)項(xiàng)目，城市新建和擴(kuò)建等城市建設(shè)項(xiàng)目，工業(yè)園區(qū)、獨(dú)立工礦企業(yè)等工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，高速公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、水運(yùn)碼頭等交通建設(shè)項(xiàng)目等。從我國(guó)大部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的土地征收政策看，大中型水利水電工程建設(shè)征地與城市建設(shè)、工業(yè)、交通等其他行業(yè)建設(shè)征地的土地補(bǔ)償政策，在政策規(guī)定和各地具體執(zhí)行情況等方面存在較大差異。近年，多數(shù)大中型水利水電工程按現(xiàn)行政策規(guī)定計(jì)列的土地補(bǔ)償費(fèi)用，已經(jīng)不能滿(mǎn)足移民安置的需要；加上其他行業(yè)建設(shè)征地直接計(jì)列的土地補(bǔ)償費(fèi)用較水利水電行業(yè)建設(shè)征地高，移民攀比心理嚴(yán)重，已經(jīng)影響移民安置工作順利推進(jìn)和社會(huì)穩(wěn)定。

為使水利水電行業(yè)建設(shè)征地土地補(bǔ)償政策更加合理，縮小與其他行業(yè)征地的差異，本文以四川省為例，分析水利水電行業(yè)與其他行業(yè)建設(shè)征地土地補(bǔ)償政策的差異，結(jié)合目前大中型水利水電行業(yè)建設(shè)征地在土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面存在的問(wèn)題，研究提出我國(guó)及四川省大中型水利水電行業(yè)建設(shè)征地土地補(bǔ)償政策的調(diào)整建議。

一、水利水電行業(yè)與其他行業(yè)建設(shè)征地土地補(bǔ)償政策差異分析

目前，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和水利水電行業(yè)發(fā)展情況不同，全國(guó)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）水利水電行業(yè)建設(shè)征地土地補(bǔ)償政策不完全相同，與其他行業(yè)建設(shè)征地土地補(bǔ)償政策之間的銜接程度不完全一致。從全國(guó)范圍來(lái)看，基本可以分為兩類(lèi)，一是兩項(xiàng)政策銜接一致，即水利水電行業(yè)征地執(zhí)行與其他行業(yè)征地一致的土地補(bǔ)償政策，直接采用土地的區(qū)片綜合價(jià)或者執(zhí)行一致的畝產(chǎn)值和土地倍數(shù)計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，如東部沿海的浙江、福建、廣東等地和西部青海省等少部分地區(qū)；二是政策不一致，即水利水電行業(yè)征地主要執(zhí)行移民條例，與其他行業(yè)征地政策部分相銜接的政策，如四川、貴州、重慶、云南、湖北、湖南、河南、西藏等大部分地區(qū)。

我國(guó)大部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）水利水電行業(yè)執(zhí)行的土地補(bǔ)償政策與其他行業(yè)是不一致的，存在較大差異，下面以四川省為例分析兩項(xiàng)政策在土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和用途方面的差異。

1.土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

（1）耕地年產(chǎn)值

水利水電行業(yè)與其他行業(yè)征收耕地年產(chǎn)值執(zhí)行政策有差異，水利水電行業(yè)基本按全庫(kù)統(tǒng)一平衡、就高不就低的原則執(zhí)行，其他行業(yè)嚴(yán)格按分鄉(xiāng)產(chǎn)值執(zhí)行。比如，2010年1月1日四川省實(shí)施統(tǒng)一年產(chǎn)值后，全省大中型水利水電工程建設(shè)征地耕地年產(chǎn)值是以頒布產(chǎn)值為基礎(chǔ)，采用“同庫(kù)同價(jià)、流域平衡、就高不就低”等原則確定采用的耕地年產(chǎn)值，實(shí)行“一個(gè)工程采用一個(gè)產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)”，只是具體操作中在不同工程項(xiàng)目之間有差異。其他行業(yè)建設(shè)征地耕地年產(chǎn)值完全按照頒布的統(tǒng)一年產(chǎn)值分區(qū)域執(zhí)行，“一個(gè)工程采用多個(gè)產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)”，同一項(xiàng)目征地涉及的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異明顯。

（2）土地補(bǔ)償倍數(shù)

水利水電行業(yè)條例規(guī)定土地補(bǔ)償倍數(shù)與其他行業(yè)有差異。水利水電行業(yè)征收耕（園）地的補(bǔ)償倍數(shù)是按國(guó)務(wù)院第471號(hào)令規(guī)定的16倍執(zhí)行。其他行業(yè)土地補(bǔ)償倍數(shù)主要執(zhí)行土地管理法、《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）及各地方政府的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，明確最高補(bǔ)償倍數(shù)可達(dá)30倍。如四川省執(zhí)行的《省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省廳關(guān)于調(diào)整征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)的通知》（川辦函〔2008〕73號(hào)），土地補(bǔ)償費(fèi)按 10倍計(jì)，安置補(bǔ)助費(fèi)按照被征地集體經(jīng)濟(jì)組織人均耕地面積的差異進(jìn)行計(jì)算，總補(bǔ)償倍數(shù)最高可達(dá)30倍。

（3）不足部分的解決措施

水利水電行業(yè)是按安置需要、通過(guò)計(jì)列生產(chǎn)措施補(bǔ)助費(fèi)解決；其他行業(yè)通過(guò)直接提高補(bǔ)償倍數(shù)解決。水利水電工程征收土地“兩費(fèi)”不足以安置移民時(shí)，通過(guò)計(jì)列生產(chǎn)安置措施補(bǔ)助費(fèi)，由項(xiàng)目法人兜底解決，實(shí)際投資往往超過(guò)按16倍計(jì)算的土地費(fèi)用。從四川省21個(gè)市（州）和32個(gè)縣（區(qū)）的典型調(diào)查統(tǒng)計(jì)，典型水利水電工程折算后的實(shí)際補(bǔ)償倍數(shù)為16～49.52倍，其中大部分在16～30倍之間，少部分項(xiàng)目超過(guò)30倍。如瀑布溝水電站達(dá)到35.13倍，溪洛渡（四川）水電站達(dá)到32.85倍，黃金坪水電站為49.52倍，亭子口水利樞紐工程24.92倍。其他行業(yè)征收土地“兩費(fèi)”不足以安置被征地農(nóng)民時(shí)，主要采用直接提高補(bǔ)償倍數(shù)解決，其費(fèi)用由政府和業(yè)主兜底解決。如征收土地“兩費(fèi)”不足以為被征地農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)社保的，明確由政府或者業(yè)主兜底購(gòu)買(mǎi)社保；計(jì)入城市建設(shè)政府或者業(yè)主兜底的費(fèi)用后，其補(bǔ)償費(fèi)用可達(dá)耕地年產(chǎn)值的 18.33～62.72倍。

2.土地補(bǔ)償費(fèi)用的用途

（1）主要用途基本一致，使用方向有差異

水利水電行業(yè)和其他行業(yè)征地的土地補(bǔ)償費(fèi)用主要都是用來(lái)安置被征地的農(nóng)民，但是主要使用方向有所不同。水利水電行業(yè)征地的土地補(bǔ)償費(fèi)用是用于集體經(jīng)濟(jì)組織的生產(chǎn)安置人口的安置，主要用在調(diào)劑土地、生產(chǎn)開(kāi)發(fā)等工程投資中；而其他行業(yè)征地的土地補(bǔ)償費(fèi)用無(wú)論農(nóng)業(yè)安置還是貨幣安置方式，基本上均將土地補(bǔ)償費(fèi)用兌付給集體組織，一般情況會(huì)按照承包土地面積分配給被征地農(nóng)戶(hù)。由此，形成了水利水電行業(yè)征地移民個(gè)人直接獲得的補(bǔ)償資金較其他行業(yè)低的表象。

（2）資金平衡單元不一致，與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)聯(lián)度不同

按目前的傳統(tǒng)安置方式，水利水電行業(yè)的生產(chǎn)安置投資平衡的單元是最小集體經(jīng)濟(jì)組織，沒(méi)有跟每戶(hù)的土地承包權(quán)掛鉤；而從實(shí)際操作情況看，其他行業(yè)征地大部分地區(qū)是將資金兌付給被征地的農(nóng)戶(hù)，與土地的承包權(quán)掛鉤。

綜上所述，從四川省各地區(qū)的執(zhí)行情況看，水利水電行業(yè)耕地畝產(chǎn)值的取值一般高于其他行業(yè)，政策規(guī)定的土地補(bǔ)償倍數(shù)低于其他行業(yè)，實(shí)際的土地補(bǔ)償倍數(shù)與其他行業(yè)相比有高有低，總體相當(dāng)；但在使用方式上存在差異，其他行業(yè)被征地農(nóng)民直接獲得的經(jīng)濟(jì)效益較水利水電行業(yè)高，特別是參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方式安置的農(nóng)民。

二、水利水電行業(yè)土地補(bǔ)償政策調(diào)整研究

分析可以看出，全國(guó)大部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）水利水電行業(yè)建設(shè)征地與其他行業(yè)建設(shè)征地土地補(bǔ)償政策是不一致的，從土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、不足部分的解決措施、土地補(bǔ)償費(fèi)的使用方式等方面都存在差異；同時(shí)，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和部分西部地區(qū)將水利水電與其他行業(yè)建設(shè)征地土地補(bǔ)償政策銜接一致，減少了因政策差異造成的征地矛盾。為緩解矛盾，同時(shí)解決目前存在的問(wèn)題，有必要從國(guó)家層面進(jìn)行水利水電行業(yè)建設(shè)征地土地補(bǔ)償政策調(diào)整研究。

1.研究背景

我國(guó)東部沿海以及部分西部地區(qū)的水利水電行業(yè)建設(shè)征地直接采用與其他行業(yè)統(tǒng)一的征地政策，要么直接采用土地的區(qū)片綜合價(jià)，要么耕地和其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的計(jì)算原則都與其他行業(yè)一致。如浙江省直接采用區(qū)片綜合地價(jià)測(cè)算土地的征收補(bǔ)償費(fèi)用；青海省執(zhí)行的耕地土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)為統(tǒng)一年產(chǎn)值的20倍；福建省執(zhí)行統(tǒng)一年產(chǎn)值區(qū)域的耕地土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)為統(tǒng)一年產(chǎn)值的25倍，執(zhí)行區(qū)片綜合地價(jià)的區(qū)域則采用區(qū)片綜合地價(jià)測(cè)算土地補(bǔ)償費(fèi)用。

①青海省政策銜接實(shí)踐。對(duì)大中型水利水電建設(shè)征地土地補(bǔ)償，青海省2007年以 《青海省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省國(guó)土資源廳關(guān)于青海省黃河上游大中型水電站工程建設(shè)征地補(bǔ)償暫行標(biāo)準(zhǔn)的通知》（青政辦〔2007〕46號(hào)）； 對(duì)其他行業(yè)的征地土地補(bǔ)償政策，青海省2010年出臺(tái)了《青海省征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地 價(jià) （試 行）》（青政〔2010〕26號(hào)）。總體來(lái)講，青海省大中型水利水電工程基本與其他行業(yè)征地土地補(bǔ)償政策銜接一致，牧草地的補(bǔ)償倍數(shù)有調(diào)整外，其他地類(lèi)的產(chǎn)值和補(bǔ)償倍數(shù)均一致。在執(zhí)行過(guò)程中，隨著2010年《青海省征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)（試行）》的頒布實(shí)施，大中型水利水電工程建設(shè)征地在執(zhí)行統(tǒng)一年產(chǎn)值和牧草地補(bǔ)償政策上也逐步調(diào)整并執(zhí)行“青政〔2010〕26號(hào)”文件。這種處理方式緩解了水利水電工程與其他行業(yè)征地土地補(bǔ)償政策差異造成的矛盾，耕地完全沒(méi)有執(zhí)行移民條例規(guī)定的按產(chǎn)值的16倍進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，其他土地的補(bǔ)償政策符合移民條例的要求。

②浙江省政策銜接實(shí)踐。浙江省于2014年5月發(fā)布了 《浙江省人民政府關(guān)于調(diào)整完善征地補(bǔ)償安置政策的通知》（浙政發(fā) 〔2014〕19 號(hào)），文件要求自2014年7月1日起，全省征收農(nóng)村集體土地全面實(shí)行區(qū)片綜合價(jià)補(bǔ)償，全省范圍內(nèi)的所有建設(shè)項(xiàng)目征收農(nóng)村集體土地的，均執(zhí)行此文件和文件規(guī)定的土地補(bǔ)償政策，包括大中型水利水電工程建設(shè)征地。由此可見(jiàn)，浙江省的大中型水利水電工程與其他行業(yè)建設(shè)征地土地補(bǔ)償政策完全一致，直接采用區(qū)片綜合地價(jià)測(cè)算土地的征收補(bǔ)償費(fèi)用。浙江省沒(méi)有單獨(dú)制定大中型水利水電建設(shè)征地土地補(bǔ)償政策和標(biāo)準(zhǔn)，在耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面與移民條例有差異。這種處理方式緩解了水利水電工程與其他行業(yè)征地土地補(bǔ)償政策差異造成的矛盾，在東部沿海經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)區(qū)域?qū)身?xiàng)政策完全銜接是完全適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)的，有利于促進(jìn)水利水電建設(shè)征地移民工作的開(kāi)展和其他行業(yè)建設(shè)征地的順利推進(jìn)。

此外，東部沿海的福建、廣東等地大中型水利水電工程基本上與其他行業(yè)的建設(shè)征地土地補(bǔ)償政策相銜接。從全國(guó)范圍看，部分省（自治區(qū)、直轄市）已經(jīng)完全與其他行業(yè)建設(shè)征地土地補(bǔ)償政策銜接，且執(zhí)行效果較好；部分地區(qū)已經(jīng)逐步與其他行業(yè)建設(shè)征地土地補(bǔ)償政策銜接。因此，水利水電建設(shè)征地和其他行業(yè)建設(shè)征地的土地補(bǔ)償政策的銜接是有實(shí)踐基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)的。

③相關(guān)研究工作。2013年8月，水利部水庫(kù)移民開(kāi)發(fā)局為做好移民條例修訂的前期研究工作，為移民條例的修訂提供技術(shù)支撐，開(kāi)展了大中型水利水電工程建設(shè)征收耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及稅費(fèi)測(cè)算研究工作——在全國(guó)范圍內(nèi)選取了43個(gè)大中型水庫(kù)、水電站和河道堤防、中小河流治理等在建工程和列入水利、水電“十二五”規(guī)劃的擬建工程，對(duì)大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和耕地開(kāi)墾費(fèi)、耕地占用稅、社會(huì)保障費(fèi)、森林植被恢復(fù)開(kāi)展深入細(xì)致的調(diào)查研究和分析測(cè)算工作，進(jìn)行不同方案的對(duì)比測(cè)算。該研究擬定了3種方案進(jìn)行測(cè)算，第一是按國(guó)務(wù)院第471號(hào)令規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn) （16倍）測(cè)算，第二是按統(tǒng)一年產(chǎn)值或區(qū)片地價(jià)根據(jù)地方政策測(cè)算，第三是按統(tǒng)一年產(chǎn)值或區(qū)片地價(jià)“就高不就低”的標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)地方政策分別測(cè)算征地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用。根據(jù)目前測(cè)算成果，按統(tǒng)一年產(chǎn)值或區(qū)片地價(jià)、統(tǒng)一年產(chǎn)值或區(qū)片地價(jià)（就高不就低）的標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算的土地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用與按國(guó)務(wù)院第471號(hào)令相比，移民總投資增長(zhǎng)分別約6%、13%，總體來(lái)說(shuō)增幅并不大。

經(jīng)分析后，該研究建議各地應(yīng)堅(jiān)持以土地管理法為依據(jù)，結(jié)合實(shí)際情況制定統(tǒng)一的年產(chǎn)值、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)政策和繳費(fèi)項(xiàng)目政策；國(guó)家在修改完善土地管理法的前提下，制定統(tǒng)一的耕地年產(chǎn)值或區(qū)片綜合地價(jià)的政策，使同一地區(qū)、不同類(lèi)型工程征地的土地補(bǔ)償政策和標(biāo)準(zhǔn)基本一致，達(dá)到“同地同價(jià)”的目的。

2.調(diào)整必要性和可行性

（1）調(diào)整的必要性

①緩解水利水電建設(shè)征地土地補(bǔ)償政策與其他行業(yè)不一致造成的矛盾。目前，全國(guó)大部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）水利水電行業(yè)與其他行業(yè)建設(shè)征地土地補(bǔ)償政策是不一致的，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、不足部分的處理方式、土地補(bǔ)償費(fèi)的使用方式等方面都存在差異。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，同一個(gè)地區(qū)涉及水利水電、城市建設(shè)和交通等多種建設(shè)項(xiàng)目的情況越來(lái)越多，各類(lèi)項(xiàng)目執(zhí)行的政策不同，農(nóng)民獲得的利益有差異，特別是移民個(gè)人直接獲得的土地補(bǔ)償費(fèi)用較其他行業(yè)失地農(nóng)民的低，這引起了征地矛盾突出，影響移民安置工作的順利推進(jìn)和社會(huì)穩(wěn)定。

②現(xiàn)行移民條例規(guī)定的土地補(bǔ)償倍數(shù)已不滿(mǎn)足實(shí)際需要。根據(jù)移民條例的規(guī)定，我國(guó)大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)之和為該耕地前3年平均畝產(chǎn)值的16倍。在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，大部分水利水電項(xiàng)目按16倍計(jì)算的土地補(bǔ)償費(fèi)用已不能滿(mǎn)足移民安置工作的需要，基本上都需要通過(guò)增列生產(chǎn)安置措施補(bǔ)助費(fèi)來(lái)解決；實(shí)際的土地補(bǔ)償倍數(shù)超過(guò)16倍。例如，四川省選取的典型工程的實(shí)際土地補(bǔ)償倍數(shù)在16.2～32.85之間，甚至有的達(dá)到49.52倍。

③響應(yīng)國(guó)家土地政策改革精神，推行“同地同價(jià)”。土地征收制度改革的主要途徑是對(duì)必須征收為國(guó)有的土地參照市場(chǎng)價(jià)協(xié)商補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式，對(duì)可以不征收的農(nóng)村集體建設(shè)用地，則按同地同價(jià)原則，執(zhí)行與國(guó)有土地同等的價(jià)格。在土地征收過(guò)程中，也堅(jiān)持要執(zhí)行“同地同價(jià)”的原則，相同區(qū)域、相同性質(zhì)和條件的土地應(yīng)該具有同等價(jià)值；對(duì)被征地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，同一區(qū)域、同樣性質(zhì)的土地獲得的補(bǔ)償費(fèi)用和經(jīng)濟(jì)效益應(yīng)該基本相同。但是，目前由于水利水電行業(yè)建設(shè)征地土地補(bǔ)償政策與其他行業(yè)不同，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和個(gè)人獲得的直接經(jīng)濟(jì)效益的差異客觀存在。為響應(yīng)國(guó)家土地政策改革精神，推行“同地同價(jià)”政策，應(yīng)進(jìn)一步研究水利水電行業(yè)建設(shè)征地土地補(bǔ)償政策與其他行業(yè)征地土地補(bǔ)償政策的有機(jī)銜接。

（2）調(diào)整的可行性

①具有政策依據(jù)。《移民條例》規(guī)定“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)不能使需要安置的移民保持原有生活水平、需要提高標(biāo)準(zhǔn)的，由項(xiàng)目法人或者項(xiàng)目主管部門(mén)報(bào)項(xiàng)目審批或者核準(zhǔn)部門(mén)批準(zhǔn)，因此根據(jù)實(shí)際安置需要提高補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)符合條例要求”。同時(shí)，黨的十八屆三中全會(huì)提出“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”，國(guó)家且正在從提高土地征收標(biāo)準(zhǔn)、保障農(nóng)民公平收益等方面推進(jìn)土地征收制度的全面改革。因此，提出水利水電行業(yè)與其他行業(yè)建設(shè)征地土地補(bǔ)償政策相互銜接、逐步并軌的調(diào)整思路是具有政策依據(jù)的。

②符合移民意愿，有利于緩解矛盾。調(diào)整土地補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，與其他建設(shè)征地政策銜接，符合廣大移民群眾訴求和多數(shù)地方政府意愿，切合客觀工作實(shí)際，利于移民工作推行，也有利于緩解兩項(xiàng)政策差異引起的矛盾。

③部分地方已有實(shí)踐，具有可鑒經(jīng)驗(yàn)。對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)用不能使移民保持原有生活水平，或明顯低于被征耕地相鄰地段國(guó)家或市級(jí)其他重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)的，重慶市允許適當(dāng)提高土地兩費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，與其他行業(yè)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)靠近；青海、浙江、福建等地已經(jīng)基本將水利水電與其他行業(yè)征地政策相銜接，直接執(zhí)行統(tǒng)一土地補(bǔ)償政策。

④?chē)?guó)家相關(guān)改革正在推進(jìn)，《移民條例》修訂工作已啟動(dòng)。國(guó)家能源局、水利部已經(jīng)安排對(duì)條例實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，正組織有關(guān)方面和專(zhuān)家開(kāi)展相關(guān)調(diào)整論證工作；同時(shí)，專(zhuān)題開(kāi)展了大中型水利水電工程建設(shè)征收耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及稅費(fèi)測(cè)算研究工作，提出了調(diào)整大中型水利水電工程建設(shè)征收耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與其他行業(yè)相銜接的思路。

3.調(diào)整方案的研究

依據(jù)現(xiàn)有國(guó)土政策和移民政策，在部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）兩項(xiàng)政策銜接實(shí)踐以及相關(guān)研究成果基礎(chǔ)上，提出水利水電行業(yè)與其他行業(yè)建設(shè)征地土地補(bǔ)償政策相互銜接、逐步并軌的調(diào)整思路。以下以四川省為例，研究提出具體的調(diào)整方案。

（1）調(diào)整范圍

對(duì)新建工程的土地補(bǔ)償政策進(jìn)行調(diào)整，在建和已建工程仍按原批準(zhǔn)和實(shí)施的政策執(zhí)行。

（2）耕地年產(chǎn)值

將目前大部分水利水電工程采用的按“就高不就低”原則執(zhí)行國(guó)土部門(mén)公布產(chǎn)值的方式，調(diào)整為與城市建設(shè)、交通工程等其他行業(yè)完全銜接，直接采用公布產(chǎn)值的方式。省國(guó)土資源廳根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和物價(jià)上漲情況，會(huì)定期動(dòng)態(tài)調(diào)整各地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，或者對(duì)部分城市周邊區(qū)域?qū)嵤﹨^(qū)片綜合地價(jià)。這種完全銜接的操作方式已經(jīng)有實(shí)踐的案例，例如重慶、浙江、青海、福建、廣東等地的水利水電行業(yè)和其他行業(yè)政策土地補(bǔ)償政策已經(jīng)完全銜接，采用的統(tǒng)一年產(chǎn)值或者區(qū)片綜合地價(jià)已經(jīng)協(xié)調(diào)一致；四川省內(nèi)近年審批的毗河、小井溝等大型水利工程，以及大部分中型水利水電工程的耕地年產(chǎn)值采用公布的各鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，完全與其他行業(yè)銜接的方式也有政策依據(jù)，也更有利于各行業(yè)的統(tǒng)一，也有利于緩解因水利水電行業(yè)與其他行業(yè)的建設(shè)征地土地補(bǔ)償政策差異造成的矛盾。

（3）土地補(bǔ)償倍數(shù)

對(duì)于土地補(bǔ)償倍數(shù)的確定，建議與其他行業(yè)建設(shè)征地政策完全銜接，即按現(xiàn)行的《四川省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省國(guó)土資源廳關(guān)于調(diào)整征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)的通知》（川辦函〔2008〕73 號(hào)）要求執(zhí)行；同時(shí)，若省內(nèi)統(tǒng)一的征地補(bǔ)償政策進(jìn)行調(diào)整，那么水利水電工程建設(shè)征地土地補(bǔ)償倍數(shù)或者計(jì)算方法進(jìn)行相應(yīng)的銜接和調(diào)整。從四川省現(xiàn)行的政策看，土地補(bǔ)償倍數(shù)是確定與各個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織的人均耕地標(biāo)準(zhǔn)掛鉤的，征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)按10倍計(jì)算，安置補(bǔ)助費(fèi)人均耕地1畝及以上的按6倍計(jì)算，1畝以下的，按每個(gè)安置人口6倍計(jì)算；征用非耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)按上述標(biāo)準(zhǔn)減半計(jì)算。

（4）土地補(bǔ)償費(fèi)用的用途

水利水電工程建設(shè)征地土地補(bǔ)償費(fèi)用的主要用途是對(duì)移民進(jìn)行生產(chǎn)安置，生產(chǎn)安置資金平衡后，不足部分足額納入概算，剩余部分由集體經(jīng)濟(jì)組織按相關(guān)程序使用。①對(duì)于資金平衡單元，建議新建大中型水利水電工程建設(shè)征地生產(chǎn)安置投資平衡分析以最小集體經(jīng)濟(jì)組織為單元進(jìn)行平衡，對(duì)有參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方式的集體經(jīng)濟(jì)組織其參保人員的生產(chǎn)安置資金需平衡到個(gè)人。②對(duì)于資金平衡范圍，建議新建大中型水利水電工程建設(shè)征地參與生產(chǎn)安置投資平衡的土地補(bǔ)償費(fèi)用范圍，應(yīng)以土地承包經(jīng)營(yíng)和使用權(quán)為基礎(chǔ)，根據(jù)各項(xiàng)目計(jì)算生產(chǎn)安置移民任務(wù)采用的基礎(chǔ)和移民安置標(biāo)準(zhǔn)綜合確定。例如，對(duì)于以耕（園）地為主要收入來(lái)源、生產(chǎn)安置任務(wù)和安置標(biāo)準(zhǔn)均以人均耕（園）地為基礎(chǔ)的項(xiàng)目，將集體所有的耕地、園地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)納入生產(chǎn)安置規(guī)劃投資平衡范圍，對(duì)于林地、草地等其他農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)支付給集體經(jīng)濟(jì)組織，由集體經(jīng)濟(jì)組織按規(guī)定使用。③對(duì)于不足部分的處理方式，經(jīng)生產(chǎn)安置平衡分析后，對(duì)不足部分資金建議通過(guò)提高相應(yīng)集體經(jīng)濟(jì)組織的土地補(bǔ)償倍數(shù)解決，對(duì)超過(guò)國(guó)土法規(guī)定倍數(shù)上限的，則通過(guò)計(jì)列生產(chǎn)安置措施補(bǔ)助費(fèi)納入概算解決。

（5）剩余資金的使用

對(duì)生產(chǎn)安置資金平衡后剩余部分資金，建議按相關(guān)程序兌付給集體經(jīng)濟(jì)組織，由集體經(jīng)濟(jì)組織按相關(guān)程序確定資金使用和分配方案，報(bào)經(jīng)縣人民政府批準(zhǔn)后使用（包括以貨幣形式兌付到戶(hù)）。

4.利弊分析

（1）有利方面

有利于縮小水利水電行業(yè)與其他行業(yè)建設(shè)征地土地補(bǔ)償政策的差異，緩解因政策不一致造成的矛盾；有利于解決現(xiàn)行移民條例規(guī)定的土地補(bǔ)償倍數(shù)不滿(mǎn)足實(shí)際需要的問(wèn)題；有利于“同地同價(jià)”政策的執(zhí)行，推動(dòng)我國(guó)土地制度改革。

（2）不利方面

較現(xiàn)行政策調(diào)整大，各方接受難度較大。將水利水電行業(yè)建設(shè)征地土地補(bǔ)償政策與其他行業(yè)銜接一致，將庫(kù)區(qū)耕地年產(chǎn)值由 “庫(kù)區(qū)執(zhí)行統(tǒng)一產(chǎn)值”調(diào)整為 “庫(kù)區(qū)各鄉(xiāng)執(zhí)行不同產(chǎn)值”，土地補(bǔ)償倍數(shù)由“耕地全庫(kù)統(tǒng)一16倍”調(diào)整為“各集體經(jīng)濟(jì)組織以16倍為基礎(chǔ)，倍數(shù)不同”。此調(diào)整方案與現(xiàn)行政策相比，耕地年產(chǎn)值和土地補(bǔ)償倍數(shù)差異較大；而現(xiàn)行政策執(zhí)行多年，各方已經(jīng)適應(yīng)現(xiàn)有政策的操作方式；對(duì)調(diào)整較大的新政策，各方均需要較長(zhǎng)一段時(shí)間的適應(yīng)，接受和適應(yīng)難度可能較大。

從庫(kù)區(qū)執(zhí)行“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”調(diào)整為“多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”，可能引起本工程移民之間的攀比。將庫(kù)區(qū)耕地年產(chǎn)值由“庫(kù)區(qū)執(zhí)行統(tǒng)一產(chǎn)值”調(diào)整為“庫(kù)區(qū)各鄉(xiāng)執(zhí)行不同產(chǎn)值”，土地補(bǔ)償倍數(shù)由“耕地全庫(kù)統(tǒng)一16倍”調(diào)整為“各集體經(jīng)濟(jì)組織以16倍為基礎(chǔ)，倍數(shù)不同”。從土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)看，實(shí)質(zhì)上是從庫(kù)區(qū)執(zhí)行“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”調(diào)整為“多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”，可能會(huì)引起本工程移民之間的攀比，需要地方政府加強(qiáng)政策宣傳和解釋工作。

三、結(jié)論與建議

結(jié)合上述研究成果，提出如下建議：

①建議從國(guó)家層面對(duì)全國(guó)水利水電工程建設(shè)征地土地補(bǔ)償政策進(jìn)行調(diào)整，與其他行業(yè)建設(shè)征地土地補(bǔ)償政策相互銜接、逐步并軌。

②建議四川省新建的大中型水利水電實(shí)施與其他行業(yè)一致的建設(shè)征地土地補(bǔ)償政策，在建和已建工程按原政策執(zhí)行。

在耕地年產(chǎn)值方面，采用《四川省國(guó)土資源廳關(guān)于公布執(zhí)行征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的函》公布標(biāo)準(zhǔn)，涉及各鄉(xiāng)分別采用各鄉(xiāng)公布的標(biāo)準(zhǔn)，與文件規(guī)定完全一致；且隨著省國(guó)土資源廳對(duì)公布標(biāo)準(zhǔn)和政策的調(diào)整相應(yīng)調(diào)整采用標(biāo)準(zhǔn)。

在土地補(bǔ)償倍數(shù)方面，與其他行業(yè)完全銜接一致，按現(xiàn)行的《四川省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省國(guó)土資源廳關(guān)于調(diào)整征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)的通知》要求執(zhí)行，且隨著省內(nèi)政策相應(yīng)調(diào)整。

在土地補(bǔ)償費(fèi)用的主要用途方面，將其用于移民的生產(chǎn)安置，并進(jìn)行生產(chǎn)安置資金平衡，新建大中型水利水電工程建設(shè)征地生產(chǎn)安置投資平衡分析以最小集體經(jīng)濟(jì)組織為單元進(jìn)行平衡，實(shí)施社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)安置方式后，對(duì)有參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方式的集體經(jīng)濟(jì)，組織其參保人員的生產(chǎn)安置資金需平衡到個(gè)人；參與生產(chǎn)安置投資平衡的土地補(bǔ)償費(fèi)用的范圍，根據(jù)各項(xiàng)目計(jì)算生產(chǎn)安置移民任務(wù)采用的基礎(chǔ)和移民安置標(biāo)準(zhǔn)綜合確定。生產(chǎn)安置平衡后，對(duì)不足部分資金通過(guò)提高相應(yīng)集體經(jīng)濟(jì)組織的土地補(bǔ)償倍數(shù)解決，對(duì)超過(guò)國(guó)家規(guī)定倍數(shù)上限的，則通過(guò)計(jì)列生產(chǎn)安置措施補(bǔ)助費(fèi)納入概算解決，剩余部分由集體經(jīng)濟(jì)組織按相關(guān)程序使用。

［1］四川省扶貧和移民工作局，中國(guó)電建集團(tuán)成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司.水利水電工程征地移民政策改革思路研究報(bào)告[R].2014.

［2］黃河勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司.大中型水利水電工程建設(shè)征收耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及稅費(fèi)測(cè)算成果報(bào)告[R].2013.