駱馬湖水利管理局水管體制改革成就及存在問題、建議

湯瑞光

駱馬湖水利管理局水管體制改革成就及存在問題、建議

湯瑞光

水管體制改革自2005年試點(diǎn)、2006年全面推行，到今年已整整10周年。十年改革，在上級(jí)的大力支持、指導(dǎo)下，在基層局的辛勤努力下，取得了巨大的成就，當(dāng)然也還存在一些問題?，F(xiàn)以一個(gè)改革親歷者和參與者的身份，結(jié)合駱馬湖局的實(shí)際情況，談一些個(gè)人認(rèn)識(shí)和體會(huì)。

一、十年改革，進(jìn)程不斷推進(jìn)

水管體制改革最早源于2002年的機(jī)構(gòu)改革，當(dāng)時(shí)上級(jí)批復(fù)了各級(jí)流域管理機(jī)構(gòu)的“三定方案”，明確了機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制。以駱馬湖局為例，方案批復(fù)駱馬湖局為正處級(jí)單位，含局機(jī)關(guān)、六個(gè)基層局、三個(gè)駐宿事業(yè)單位（即后勤中心、經(jīng)營(yíng)中心和搶險(xiǎn)隊(duì)），批復(fù)總編制271人，但控制編制229人（其中參公95人，事業(yè)編制134人）。當(dāng)時(shí)，所有干部身份同志分兩批轉(zhuǎn)為參公人員，工人身份定為事業(yè)人員。但因工人身份人員較多，受控制編制影響，當(dāng)時(shí)我局共有10名同志從原基層水管單位分流出去。

為了適應(yīng)水管體制改革、管養(yǎng)分離形勢(shì)需要，解決分流出去同志的工作問題，我局于2004年12月成立了宿遷瑞龍水利工程公司（以下簡(jiǎn)稱瑞龍公司）。自2005年試點(diǎn)開始，這10名分流同志正式到瑞龍公司工作，工資關(guān)系轉(zhuǎn)入公司，但按照上級(jí)精神考慮平穩(wěn)過度，實(shí)行“老人老辦法”政策，執(zhí)行事業(yè)人員工資標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)政策，一直至今。2005年5月，基層單位事業(yè)人員全部開始實(shí)行人員聘用制改革，與單位簽定聘用合同，基層水管單位絕大多數(shù)職工按崗位分類被定為河道修防工和閘門運(yùn)行工，現(xiàn)在這部分同志絕大多數(shù)為高級(jí)工，極少數(shù)為技師。

2005年水管單位體制改革試點(diǎn)工作在我局所屬的邳州河道管理局和嶂山閘管理局開展，2006年全面推行到全局所有水管單位。試點(diǎn)目的除了管養(yǎng)分開、理順職責(zé)以外，還有一個(gè)重要任務(wù)就是“驗(yàn)證兩個(gè)定額”，即水管單位人員定額和水管單位維護(hù)經(jīng)費(fèi)定額。從人員定額測(cè)算的情況看，我局6個(gè)基層水管單位需要800多人，而上級(jí)實(shí)際批復(fù)的6個(gè)基層水管單位編制卻只有197個(gè)，差距很大；維護(hù)經(jīng)費(fèi)經(jīng)過驗(yàn)證，總體出入不大。

截至目前，人員在原來水管體制改革批復(fù)的編制基礎(chǔ)上，又增加了30個(gè)事業(yè)編制，全部分配給各基層水管單位。這樣，全局共有301個(gè)編制，其中基層水管單位227個(gè)；基層水管單位人員的基本支出由原來水管體制改革前的1.8萬元，增加到改革初期的2.56萬元，目前已經(jīng)增加到6.1萬元；維護(hù)經(jīng)費(fèi)也由原來改革前全局300萬元，增加到改革初期的3500萬元，目前已經(jīng)增加到5000萬元（東調(diào)南下續(xù)建工程完成后，部分河道工程變化較大，如增加了大量棄土區(qū)和混凝土道路等；水閘工程除險(xiǎn)加固后，增加了許多工程護(hù)坡、水土保持和自動(dòng)化控制等內(nèi)容。由于工程量增加或工程標(biāo)準(zhǔn)的提高，維護(hù)經(jīng)費(fèi)得以大幅度增加）。隨著維護(hù)經(jīng)費(fèi)投入加大和維護(hù)工作實(shí)施開展，瑞龍公司也在不斷壯大。目前瑞龍公司已經(jīng)成為注冊(cè)資金606萬元、擁有60多名員工、具備三級(jí)資質(zhì)的維修養(yǎng)護(hù)企業(yè)，去年經(jīng)營(yíng)工程維護(hù)業(yè)務(wù)3000萬元，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)200萬元。

二、十年改革，成就燦爛輝煌

水管體制改革理順了管養(yǎng)關(guān)系，增加了經(jīng)費(fèi)投入，不僅提高了管理水平，而且極大改善了工程面貌，成就巨大、效益明顯、意義深遠(yuǎn)。

1.改革理順了管養(yǎng)關(guān)系，管理與維護(hù)實(shí)行分開，提升了基層水管單位的管理水平

由于實(shí)行水管體制改革，管理與維護(hù)從職責(zé)、人員到實(shí)施截然分開，打破了原來管養(yǎng)一體、管養(yǎng)不分的局面，管理單位得以把更多精力投入到管理工作中去，從而大大提高了管理水平。具體體現(xiàn)在管理的基礎(chǔ)工作如工程巡查、觀測(cè)等得到加強(qiáng)；河湖執(zhí)法工作，特別是采砂管理、建設(shè)項(xiàng)目管理工作得到進(jìn)一步規(guī)范。

2.經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定投入，為基層水管單位正常運(yùn)行和工程面貌持續(xù)改善提供了堅(jiān)實(shí)保障

首先，基本支出的大幅增加，減輕了基層水管單位的創(chuàng)收壓力，為基層單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)、職工隊(duì)伍的穩(wěn)定奠定了良好基礎(chǔ)。其次，維護(hù)經(jīng)費(fèi)投入的增加，除了保證工程日常維護(hù)得以正常實(shí)施、工程標(biāo)準(zhǔn)不降低外，而且通過專項(xiàng)工程的安排實(shí)施，極大改善了局部工程面貌，過去遺留的“危、舊”和“不達(dá)標(biāo)”工程基本消失。

3.維護(hù)持續(xù)開展，為國(guó)家級(jí)水管單位創(chuàng)建奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

一是通過維護(hù)實(shí)施，工程面貌煥然一新。堤防工程經(jīng)過維護(hù)，工程缺陷逐步得到處理，從“非標(biāo)準(zhǔn)”逐步達(dá)到了標(biāo)準(zhǔn)化。現(xiàn)在堤頂平整、堤坡順直、物料堆放整齊、護(hù)坡完整干凈、樹木郁郁蔥蔥、草皮平整成茵、標(biāo)志標(biāo)牌基本齊全。水閘工程通過維護(hù)，閘門啟閉自如、機(jī)房干凈明亮、各種圖表完整、標(biāo)志標(biāo)牌醒目。通過維護(hù)，所轄工程逐步實(shí)現(xiàn)了“堤是風(fēng)景線、閘是風(fēng)景區(qū)”的目標(biāo)。

二是通過部分維護(hù)專項(xiàng)工程實(shí)施，解決了歷史險(xiǎn)工隱患，提高了防洪能力。十年來，我們?cè)谝屎?、沭河做了大量控?dǎo)工程，先后治理了沂河齊村、胡家、莊安、張老壩和沭河高原、果園、老虎溜、陳堰等眾多險(xiǎn)工；嶂山閘進(jìn)行了兩期計(jì)24孔的閘門噴鋅處理和止水更換。這些工程的實(shí)施，清除了工程隱患，提高了防御洪水能力，為保證防洪安全提供了保障。

三是堤頂?shù)缆方ㄔO(shè)，提高了道路標(biāo)準(zhǔn)，方便了工程巡查和汛期搶險(xiǎn)，同時(shí)也方便了當(dāng)?shù)匕傩丈a(chǎn)生活，贏得了地方政府和群眾的贊賞。十年來，我們陸續(xù)實(shí)施了新沂河右堤68-86k，沂河左堤0-23k，中運(yùn)河右堤38-53k等段混凝土道路和新沂河右堤107-115k、駱馬湖二線17-32k等段瀝清道路建設(shè)。加上東調(diào)南下二期工程硬化路面建設(shè)，目前我局658千米堤防道路已經(jīng)全部硬化，且60%以上為混凝土或?yàn)r青道路?，F(xiàn)在，不論刮風(fēng)下雨，堤頂一路順暢，被當(dāng)?shù)匕傩招蜗蠓Q贊為平安路、致富路。

四是實(shí)施水土保持，開展植樹種草，在涵養(yǎng)水源、防止水土流失的同時(shí)，增加了社會(huì)、生態(tài)和經(jīng)濟(jì)效益。維護(hù)實(shí)施十年來，我們?cè)谥惫芎拥赖谭酪约八l閘區(qū)范圍內(nèi)，大力開展植樹種草活動(dòng)，效益明顯。全局目前共有楊樹約85萬棵，草皮約15000畝，其中自2005年改革試點(diǎn)以來，植樹就達(dá)約60萬棵，草皮全部是改革以來新種植的。僅以新沂河為例，目前沭陽(yáng)局、灌南局各有楊樹約25萬棵和13萬棵，草皮兩局各有約5000畝和2700畝。這些楊樹和草皮目前長(zhǎng)勢(shì)良好，楊樹再過5年左右即可更新，經(jīng)濟(jì)效益必然可觀。如今，走在新沂河大堤上，猶如人在畫中游，令人心曠神怡。

五是水閘遠(yuǎn)程監(jiān)視監(jiān)控系統(tǒng)改造，提升了管理水平。前幾年，我們利用水閘維護(hù)經(jīng)費(fèi)，對(duì)嶂山閘、宿遷閘、中運(yùn)河水資源控制閘監(jiān)視監(jiān)控系統(tǒng)進(jìn)行了升級(jí)改造，不僅增加了監(jiān)控點(diǎn)，還提高了清晰度，有效提高了管理水平。目前，我們?cè)谧詣?dòng)控制室中不僅可以看見閘上一切情況，而且還可以通過水閘自動(dòng)控制系統(tǒng)，基本實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程自動(dòng)控制閘門運(yùn)行及監(jiān)視運(yùn)行數(shù)據(jù)。

綜上所述，正是因?yàn)榇罅康木S護(hù)經(jīng)費(fèi)投入和維護(hù)工程的實(shí)施，不僅保證工程標(biāo)準(zhǔn)不降低，而且還處理了大量險(xiǎn)工，修建了高標(biāo)準(zhǔn)堤頂?shù)缆?，種植了大量樹木草皮，改造升級(jí)了遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)。這些都為國(guó)家級(jí)水管單位創(chuàng)建打下了堅(jiān)實(shí)的工程硬件基礎(chǔ)。2011年和2013年我局下屬灌南局、嶂山局分別通過水利部國(guó)家級(jí)水管單位驗(yàn)收，灌南局今年又順利通過國(guó)家級(jí)水管單位復(fù)檢。目前，嶂山局正在積極創(chuàng)建國(guó)家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)，今年年底進(jìn)行申報(bào)，力爭(zhēng)一次成功。

三、十年改革，問題仍需重視

水管體制改革十年，成就巨大，但我們也要清醒認(rèn)識(shí)到目前存在的突出問題，并積極尋找對(duì)策盡快加以解決。

1.基本支出財(cái)政撥款仍然不足

就目前看，維護(hù)經(jīng)費(fèi)基本能夠滿足工程維護(hù)需要，基本支出財(cái)政撥款水平盡管不斷提高，但與實(shí)際支出水平相比仍然偏低，基層水管單位平均保障率還不到70%。隨著國(guó)家非稅收入上繳政策的嚴(yán)格執(zhí)行和收費(fèi)政策的進(jìn)一步緊縮甚至取消等情況變化，基層水管單位自己組織創(chuàng)收水平將進(jìn)一步降低，加上機(jī)關(guān)、事業(yè)單位不許經(jīng)商辦企業(yè)的政策，未來基層水管單位包括上級(jí)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)缺口問題可能都將難以解決。

2.維護(hù)工作實(shí)施過程中存在許多不規(guī)范問題

一是維護(hù)方案編制不科學(xué)、不合理，缺乏全面性、系統(tǒng)性和針對(duì)性；缺少維護(hù)規(guī)劃，維護(hù)重點(diǎn)不突出，導(dǎo)致維護(hù)效果不明顯。

二是維護(hù)項(xiàng)目實(shí)施不規(guī)范。具體體現(xiàn)在項(xiàng)目實(shí)施不能按照上級(jí)審批的維護(hù)方案進(jìn)行，隨意性太大（特別是日常項(xiàng)目問題突出），造成實(shí)際施工項(xiàng)目?jī)?nèi)容和發(fā)生經(jīng)費(fèi)與編制的預(yù)算方案出入較大。專項(xiàng)工程設(shè)計(jì)深度不夠，合同簽訂不規(guī)范，施工質(zhì)量控制不嚴(yán)，工程資料不完整。

三是日常項(xiàng)目的驗(yàn)收、結(jié)算界定標(biāo)準(zhǔn)不準(zhǔn)，結(jié)算依據(jù)明顯不足。我們現(xiàn)在執(zhí)行的“定性+定量”的驗(yàn)收、結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施執(zhí)行中，這兩者結(jié)合得不好，導(dǎo)致該做的工作有的沒做或沒有做好，經(jīng)費(fèi)結(jié)算時(shí)，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺失，支撐依據(jù)不足。

3.公司內(nèi)部管理有待加強(qiáng)

首先公司職責(zé)僅僅定位在工程“維護(hù)”上，缺少對(duì)所維護(hù)工程的“管理”（即對(duì)維護(hù)工程的現(xiàn)場(chǎng)看管、保護(hù)等），造成維護(hù)成果得不到鞏固，既影響了工程形象面貌的長(zhǎng)久保持，又增加了工程維護(hù)成本。

再者公司內(nèi)部成本控制特別是對(duì)工程成本控制還應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)，成本控制不好，不僅造成公司利潤(rùn)降低，也容易滋生腐敗。

四、幾點(diǎn)建議

1.大力組織開展單位經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收工作，確保單位平穩(wěn)運(yùn)行

在向上級(jí)積極呼吁增加財(cái)政撥款特別是基本支出撥款的同時(shí)，大力組織開展經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收工作。對(duì)駱馬湖局來說，重點(diǎn)要抓好依法收費(fèi)和水土資源開發(fā)利用工作。要把依法收費(fèi)納入依法行政范疇，樹立不依法收費(fèi)就是不作為的觀念，在開展費(fèi)源普查基礎(chǔ)上，大力運(yùn)用法律手段，確保做到應(yīng)收盡收。水土資源開發(fā)要從規(guī)劃做起，重點(diǎn)抓好樹木栽植、維護(hù)和更新；同時(shí)抓好灘地的開發(fā)利用和承包經(jīng)營(yíng)工作，有條件的地方可以實(shí)行集約自主經(jīng)營(yíng)，以獲取更大經(jīng)濟(jì)利益。通過開展上述經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收，爭(zhēng)取有效保證單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)和職工隊(duì)伍的穩(wěn)定。

2.嚴(yán)格管理，規(guī)范運(yùn)作，確保三個(gè)安全

（1）認(rèn)真組織編制維修養(yǎng)護(hù)3～5年規(guī)劃。從十年維護(hù)實(shí)際情況看，編制維護(hù)規(guī)劃十分重要，特別是對(duì)邳州局、新沂局這樣管理幾條河道、堤防長(zhǎng)達(dá)200多千米的大局來說尤為重要。只有編制規(guī)劃，才能做到在總經(jīng)費(fèi)控制下，統(tǒng)籌兼顧各河道，既全面維護(hù)又能重點(diǎn)突出。實(shí)踐證明，只有事先制定規(guī)劃，明確各河道維護(hù)重點(diǎn)和目標(biāo)，才能有效防止隨意花錢、不見整體效果的現(xiàn)象出現(xiàn)。

（2）進(jìn)一步規(guī)范維護(hù)項(xiàng)目管理。在科學(xué)編制維護(hù)方案前提下，嚴(yán)肅認(rèn)真執(zhí)行維護(hù)方案，減少隨意性。確因特殊情況變化需要進(jìn)行項(xiàng)目調(diào)整的，必須履行調(diào)整審批手續(xù)。對(duì)于專項(xiàng)維護(hù)項(xiàng)目，要嚴(yán)格參照基本建設(shè)程序進(jìn)行，從設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工、驗(yàn)收等各方面從嚴(yán)控制，確保規(guī)范運(yùn)作。

（3）對(duì)于日常維護(hù)項(xiàng)目，盡快推進(jìn)工程的“物業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)”考核工作?，F(xiàn)在對(duì)日常維護(hù)工程考核，以維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，但又以工程量進(jìn)行計(jì)量結(jié)算，操作起來很難。建議抓緊推進(jìn)“物業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)”考核，只要考核達(dá)到“既定標(biāo)準(zhǔn)”，就按“對(duì)應(yīng)的價(jià)錢”付款。這樣既能減輕基層水管單位監(jiān)管負(fù)擔(dān)，又能有效防控維護(hù)企業(yè)的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)，一舉兩得。

3.加強(qiáng)“內(nèi)功”，適應(yīng)市場(chǎng)，不斷提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理水平

目前，維護(hù)工程實(shí)施，甲、乙方實(shí)行內(nèi)部合同管理，雖然總體逐步規(guī)范，但與預(yù)算管理、資金安全管理的新政策、新要求相比，仍存在很大差距，甚至存在廉政風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)加強(qiáng)甲、乙方層面操作管理，通過規(guī)范運(yùn)作，減少隨意性。另外，要在施工隊(duì)伍選擇方面進(jìn)一步引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)選拔機(jī)制，做到公開透明，從而保證“三個(gè)安全”。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，還要加強(qiáng)企業(yè)能力建設(shè)，進(jìn)一步增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，為下一步走上社會(huì)市場(chǎng)做好充分的準(zhǔn)備

（作者單位：駱馬湖水利管理局223800）