農(nóng)田水利投入主體的分析

（安徽省水利廳，230022，合肥）

關(guān)于農(nóng)田水利的投入主體問(wèn)題，往往有不同的認(rèn)識(shí)。有的認(rèn)為，農(nóng)民種田，農(nóng)田水利的投入應(yīng)當(dāng)以農(nóng)民投入為主。然而，從國(guó)家糧食安全和新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)農(nóng)田水利發(fā)展歷程看，農(nóng)田水利的建設(shè)和管理應(yīng)當(dāng)由政府主導(dǎo)，公共財(cái)政特別是中央財(cái)政應(yīng)當(dāng)加大對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)和管理的投入。

一、從國(guó)家糧食安全看，需要加大農(nóng)田水利的投入

中國(guó)有13億人口，中國(guó)人的吃飯問(wèn)題是世界性的問(wèn)題。從國(guó)家安全層面看，中國(guó)人的飯碗必須端在自己的手里，而且必須裝自己的糧食。如果中國(guó)人自己不解決糧食問(wèn)題，世界上任何一個(gè)國(guó)家都解決不了中國(guó)人的吃飯問(wèn)題。即使別的國(guó)家可以供應(yīng)我們部分糧食，我們也將受制于人。

滿足我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)需求，需要約30億畝（15畝=1 hm2）農(nóng)作物的播種面積，但現(xiàn)在實(shí)際播種面積只有24億畝左右（包括復(fù)種面積），進(jìn)口糧食占國(guó)內(nèi)糧食總量的10%左右，相當(dāng)于在境外利用了6億～7億畝耕地。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，雖然有占補(bǔ)平衡政策，實(shí)際耕地面積還在減少，要想增加我國(guó)的糧食產(chǎn)量只有在單產(chǎn)上下功夫。

隨著農(nóng)業(yè)科技的推廣應(yīng)用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化的普及，良種、耕種、田管、收割等科技水平和機(jī)械化水平已經(jīng)有了很大的提高。如果要提高糧食單產(chǎn)，必須在農(nóng)田水利上下功夫，改善農(nóng)田灌排條件，實(shí)現(xiàn)旱澇保收。

以安徽省為例，安徽雖然也是糧食輸出大省，但與自然條件相近的鄰省相比，全省小麥平均畝產(chǎn)381.6 kg，比河南低28.9 kg；玉米平均畝產(chǎn)336.1 kg，比山東低92.4 kg；水稻平均畝產(chǎn)410.2 kg，比江蘇低150 kg。究其原因，主要是安徽省農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱。與河南、山東相比，豫、魯兩省常年降雨量偏少，每年必須灌溉，農(nóng)田水利設(shè)施常年使用，完好率高；與江蘇相比，江蘇的財(cái)力比較強(qiáng)，農(nóng)田水利投入大，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施條件比較好。

就全國(guó)來(lái)說(shuō)，18億畝耕地中水澆地只有9億畝，也就是說(shuō)全國(guó)有一半的耕地是望天田、靠天收，抗災(zāi)能力非常弱。所以，要增加和穩(wěn)定糧食產(chǎn)量，就必須加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)和管理，就必須加大農(nóng)田水利投入。

二、從農(nóng)業(yè)比較效益看，農(nóng)民投入農(nóng)田水利的積極性不高

由于種糧食的投入產(chǎn)出效益低，農(nóng)民收入少，嚴(yán)重影響農(nóng)民投入農(nóng)田水利等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性。以種小麥為例，2015年國(guó)家小麥最低收購(gòu)價(jià)為50 kg 118元，2014年安徽小麥平均畝產(chǎn)381.6 kg，1畝小麥?zhǔn)杖爰s900.576元。去掉種子、水、化肥、農(nóng)藥、種植、收割等費(fèi)用，不計(jì)算農(nóng)民人工成本，1畝地小麥從當(dāng)年10月種植到第二年5月收割，約7個(gè)月時(shí)間，收入600多元，只相當(dāng)于一個(gè)農(nóng)村勞力3～4天的打工收入。因此，農(nóng)民種糧積極性不高，所以投入農(nóng)田水利建設(shè)管理的積極性也不高。

三、從對(duì)地方財(cái)政直接貢獻(xiàn)看，地方政府投入農(nóng)田水利的積極性不高

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定健康發(fā)展具有巨大貢獻(xiàn)。但對(duì)地方財(cái)政來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)稅取消后，糧食生產(chǎn)對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政沒(méi)有直接的貢獻(xiàn)，只有不斷的投入。因此，地方政府投入農(nóng)田水利的積極性不高。更何況糧食主產(chǎn)區(qū)往往都是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政本身就比較困難，要辦的事很多，要花錢的地方很多，很難有錢投入農(nóng)田水利。

《古謠諺》曰：“湖廣熟，天下足”。從我國(guó)的自然條件看，南方地區(qū)的水資源、氣溫、光照等糧食生產(chǎn)條件遠(yuǎn)好于北方，以前南方地區(qū)是我國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)，南糧北運(yùn)；而現(xiàn)在我國(guó)的糧食主要輸出省，變成了東北以及河北、山東、河南這些北方省份。而北方地區(qū)又是水資源嚴(yán)重短缺的地區(qū)，以至于國(guó)家花巨資建設(shè)南水北調(diào)工程。這種局面的出現(xiàn)與糧食生產(chǎn)效益低、對(duì)地方財(cái)政直接貢獻(xiàn)小不無(wú)關(guān)系。無(wú)農(nóng)不穩(wěn)但有農(nóng)無(wú)工不富，往往造成經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)主要精力在發(fā)展工業(yè)上，不愿種糧食。

四、從事權(quán)劃分看，中央財(cái)政應(yīng)當(dāng)加大對(duì)農(nóng)田水利的投入

糧食安全是國(guó)家戰(zhàn)略，若按照事權(quán)劃分，應(yīng)當(dāng)是中央政府的事。多年來(lái)，中央政府一直十分重視糧食生產(chǎn)，不斷加大水利投入。但是一些部門和同志在水利資金投向上也還存在一些誤區(qū)。比如，比較重視大江、大河、重大水利工程的投入，相對(duì)忽視面上農(nóng)田水利的投入。認(rèn)為重大水利工程建設(shè)是國(guó)家的事，面上農(nóng)田水利建設(shè)是地方的事。當(dāng)然，重大水利工程建設(shè)十分重要，也十分必要，但無(wú)論從國(guó)家糧食安全、農(nóng)村脫貧致富、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、全面實(shí)現(xiàn)小康等方面來(lái)說(shuō)，中央財(cái)政都應(yīng)當(dāng)加大對(duì)農(nóng)田水利的投入。

過(guò)去若干年，由于剪刀差，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。現(xiàn)在從國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略來(lái)看，不管是為了糧食安全，還是讓改革發(fā)展成果共同惠及全體人民，還是發(fā)揮水利工程從重大骨干工程到田間的整體效益，都應(yīng)當(dāng)加大農(nóng)田水利投入，解決農(nóng)田水利“最后一公里”的問(wèn)題。至少應(yīng)當(dāng)把農(nóng)田水利建設(shè)和重大工程建設(shè)放在同等重要的位置。

五、從我國(guó)農(nóng)田水利發(fā)展歷程看，只有政府主導(dǎo)農(nóng)田水利才能有較好的發(fā)展

20世紀(jì)50—70年代，人民公社時(shí)期大集體生產(chǎn)，農(nóng)田水利作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本條件和農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施，其建設(shè)、管理、維護(hù)得到了各級(jí)黨委、政府的普遍重視。現(xiàn)有的農(nóng)田水利骨干工程很多都是“大躍進(jìn)”和“學(xué)大寨”時(shí)期所建設(shè)。以安徽為例，全省共有水庫(kù)5 826座、堤防21 073 km、水閘4 066座、泵站7 415座（裝機(jī)184萬(wàn)kW），其中20世紀(jì)50—70年代建設(shè)的，分別占80%、64%、44%、37%。

20世紀(jì)80年代初，全面實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，土地和部分包括水利設(shè)施在內(nèi)的公共設(shè)施都分到了戶。一家一戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對(duì)按水系設(shè)計(jì)、建設(shè)和使用的農(nóng)田灌溉、排水設(shè)施產(chǎn)生了很大的影響。農(nóng)田水利設(shè)施投入、建設(shè)和管護(hù)主體缺失，已建工程老化失修，效益衰減，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

20世紀(jì)90年代初，針對(duì)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)田水利出現(xiàn)的問(wèn)題，1991年國(guó)務(wù)院出臺(tái)政策，決定每個(gè)農(nóng)村勞力每年要投入5～10個(gè)義務(wù)工和10～20個(gè)勞動(dòng)積累工，用于農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而這些投工投勞主要都投向了農(nóng)田水利建設(shè)和管理維護(hù)，基本能夠維持農(nóng)田水利設(shè)施的低水平運(yùn)行。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1991—2000年安徽省共投入水利勞動(dòng)積累工61億個(gè)，平均每年6.1億個(gè)，完成土石方52億m3，平均每年5.2億m3，按現(xiàn)行的勞動(dòng)力價(jià)格測(cè)算平均每年投入約千億元。

21世紀(jì)初，伴隨著農(nóng)村綜合改革，2001年以后各地相繼取消了農(nóng)村的義務(wù)工和勞動(dòng)積累工。農(nóng)田水利建設(shè)和管理原有的投入機(jī)制被打破，新的機(jī)制沒(méi)有建立起來(lái)，農(nóng)田水利建設(shè)和管理出現(xiàn)了較大滑坡，塘壩河溝淤積、水閘泵站失修、工程效益衰減，農(nóng)田水利設(shè)施一度毀壞嚴(yán)重。根據(jù)《安徽省小型水利工程改造提升規(guī)劃（2013—2017年）》，2010年全省塘壩共62萬(wàn)口，需要清淤擴(kuò)挖的有47萬(wàn)口，占76%；河溝4.9萬(wàn)條，需要清淤疏浚的有3.7萬(wàn)條，占75%；單站裝機(jī)300 kW以下的農(nóng)村小型泵站85萬(wàn)kW，需要更新改造的51萬(wàn)kW，占60%。

2011年黨中央、國(guó)務(wù)院做出了《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（中發(fā)〔2011〕1號(hào)），指出：農(nóng)田水利建設(shè)滯后仍然是影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國(guó)家糧食安全的最大硬傷，加快扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)主要“靠天吃飯”局面任務(wù)越來(lái)越艱巨。要求大興農(nóng)田水利建設(shè)。把堅(jiān)持政府主導(dǎo)，發(fā)揮公共財(cái)政對(duì)水利發(fā)展的保障作用，形成政府社會(huì)協(xié)同治水興水合力，作為水利改革發(fā)展的基本原則。

從以上可以看出，新中國(guó)成立60多年，前30年大力投入農(nóng)田水利建設(shè)，初步建立了農(nóng)田水利骨干工程體系；近30年幾乎是10年一輪回，黨委、政府重視，出臺(tái)政策、積極引導(dǎo)、加大投入，農(nóng)田水利就會(huì)有長(zhǎng)足的發(fā)展，反之就會(huì)受到很大的影響，甚至是大的破壞。

六、從當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全局看，政府投入農(nóng)田水利是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)、改善民生、保障安全的最好選擇

農(nóng)田水利事業(yè)是公益性事業(yè)，農(nóng)田水利設(shè)施是農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施，公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)本身就是政府主導(dǎo)的事。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力很大，要保持經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)健康發(fā)展，就要加大投資。而加大農(nóng)田水利投入，既可以拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，又可以改善農(nóng)村民生，還可以保障國(guó)家糧食安全，是政府?dāng)U大投資、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的最好選擇。應(yīng)對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力，保持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間，積極的財(cái)政政策必須加力增效。為此，政府要大力推進(jìn)包括農(nóng)田水利在內(nèi)的公共設(shè)施建設(shè)，通過(guò)加大對(duì)農(nóng)田水利的投入來(lái)擴(kuò)大有效投資需求，推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

[1]陳錫文.在安徽市縣分管領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)培訓(xùn)班上的講話[R].2012.

[2]肖晨光，宋夏.關(guān)于農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)計(jì)[J].中國(guó)農(nóng)村水利水電，2014（11）.