北京市“十三五”時(shí)期水務(wù)發(fā)展規(guī)劃編制的思考與建議

劉大根

（北京市水務(wù)局，100038，北京）

“十三五”時(shí)期是提升首都水安全保障能力、推進(jìn)首都水治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵五年，在京津冀協(xié)同發(fā)展、首都城市戰(zhàn)略新定位的背景下，水務(wù)工作在首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位更加突出，編制好北京市“十三五”時(shí)期水務(wù)發(fā)展規(guī)劃，謀劃好這個(gè)關(guān)鍵時(shí)期水務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略、思路、目標(biāo)及任務(wù)，增強(qiáng)規(guī)劃的系統(tǒng)性、科學(xué)性和前瞻性，對(duì)確保首都水安全、實(shí)現(xiàn)水與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展和建設(shè)國(guó)際一流和諧宜居之都意義重大。

一、“十三五”時(shí)期北京水務(wù)面臨的形勢(shì)與挑戰(zhàn)

1.從發(fā)展環(huán)境與機(jī)遇分析

一是中央新時(shí)期治水思路為北京水務(wù)發(fā)展指明了方向。習(xí)近平總書記提出的新時(shí)期治水思路，為進(jìn)一步做好水務(wù)工作提供了強(qiáng)大的思想武器和科學(xué)的行動(dòng)指南，也為編制 “十三五”時(shí)期水務(wù)規(guī)劃提供了基本遵循。

二是首都城市戰(zhàn)略新定位為水務(wù)發(fā)展提出了新要求。圍繞落實(shí)首都城市戰(zhàn)略定位，調(diào)整疏解非首都功能，破解“城市病”，水務(wù)工作在首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位更加突出，水對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)的約束引導(dǎo)功能日益凸顯。

三是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施為北京水務(wù)發(fā)展提供了新機(jī)遇。京津冀協(xié)同發(fā)展重大國(guó)家戰(zhàn)略加快推進(jìn)，有利于在更大范圍謀劃首都水務(wù)發(fā)展，破解水資源瓶頸制約，提高水安全保障水平，同時(shí)也為深化水資源保護(hù)、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)等領(lǐng)域的區(qū)域合作開(kāi)辟了廣闊空間。

四是全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)的戰(zhàn)略部署為北京水務(wù)改革發(fā)展注入了新動(dòng)力。特別是將生態(tài)文明建設(shè)和體制改革提到了前所未有的戰(zhàn)略高度，同時(shí)把水務(wù)放在生態(tài)文明建設(shè)的突出位置，為破除水務(wù)發(fā)展瓶頸、增強(qiáng)水治理能力提供了堅(jiān)強(qiáng)保障和強(qiáng)大推力。

2.從水安全形勢(shì)與挑戰(zhàn)分析

經(jīng)過(guò)幾十年特別是近十多年來(lái)的不懈努力，北京水務(wù)已建立起良好的發(fā)展基礎(chǔ)，基本形成了水安全保障體系框架。但是，由于持續(xù)干旱和城市快速發(fā)展，首都北京面臨的供水保障、水污染防治和防洪排澇等壓力也在不斷增加，水安全形勢(shì)日益嚴(yán)峻。

此外，水務(wù)管理體制機(jī)制仍然存在一些與首都發(fā)展階段性特征要求不相適應(yīng)、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展不相協(xié)調(diào)的問(wèn)題，水務(wù)管理體制機(jī)制和能力難以適應(yīng)新時(shí)期要求；水務(wù)管理精細(xì)化、信息化程度不夠，水務(wù)社會(huì)化管理能力仍顯不足。

二、關(guān)于規(guī)劃編制總體思路的幾點(diǎn)思考

面對(duì)新時(shí)期新任務(wù)新要求，北京市“十三五”水務(wù)規(guī)劃編制應(yīng)充分體現(xiàn)“六個(gè)根本性轉(zhuǎn)變”，即由強(qiáng)調(diào)水務(wù)服務(wù)保障功能向突出水務(wù)引導(dǎo)約束功能轉(zhuǎn)變，由強(qiáng)調(diào)水資源開(kāi)源節(jié)流并重向全面落實(shí)“節(jié)水優(yōu)先”理念轉(zhuǎn)變，由強(qiáng)調(diào)工程治理向注重系統(tǒng)治理和水源涵養(yǎng)保護(hù)轉(zhuǎn)變，由重視城市供排水管理向城鄉(xiāng)供排水統(tǒng)籌兼管并重轉(zhuǎn)變，由粗放式管理向規(guī)范化、精細(xì)化和智能化管理轉(zhuǎn)變，由水安全區(qū)域化管理向流域化管理轉(zhuǎn)變。在規(guī)劃編制總體思路上應(yīng)堅(jiān)持辯證思維、系統(tǒng)思維、立體思維、開(kāi)放思維。

1.堅(jiān)持辯證思維，重點(diǎn)要處理好規(guī)劃服務(wù)保障與約束引導(dǎo)、節(jié)流與開(kāi)源的關(guān)系

一要處理好服務(wù)保障與約束引導(dǎo)的關(guān)系。要在突出水的支撐保障功能的同時(shí)，更加突出水的約束引導(dǎo)作用。按照“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”的總要求，強(qiáng)化量水發(fā)展理念，推進(jìn)從供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步明確水資源保障底線和約束底線，加強(qiáng)水務(wù)發(fā)展規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的約束和引導(dǎo)作用，促進(jìn)城市規(guī)模、產(chǎn)業(yè)布局和人口數(shù)量等與區(qū)域水資源和水環(huán)境的承載力相適應(yīng)。

二要處理好節(jié)流與開(kāi)源的關(guān)系，在更高的起點(diǎn)上推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，著力建設(shè)世界一流的節(jié)水型城市，是緩解水資源供需矛盾的根本性、戰(zhàn)略性舉措。“十三五”水務(wù)規(guī)劃要充分分析并挖掘各行業(yè)節(jié)水潛力，深化細(xì)化落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的各項(xiàng)措施。同時(shí)，也要清醒地看到，考慮用水結(jié)構(gòu)和空間布局與配置等因素，農(nóng)業(yè)節(jié)水置換的新水難以用于城鎮(zhèn)集中供水，而再生水主要用于工業(yè)、大農(nóng)業(yè)、河湖環(huán)境和市政用水，可替代的新水已十分有限，水資源短缺問(wèn)題特別是城鎮(zhèn)集中供水水源問(wèn)題難以通過(guò)擴(kuò)大再生水利用得到根本解決。因此，千方百計(jì)增加水資源，仍然是保障北京水安全的關(guān)鍵之一?！笆濉彼畡?wù)規(guī)劃要立足當(dāng)前，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，增強(qiáng)規(guī)劃的前瞻性，完善多渠道水資源應(yīng)急保障格局，建立水資源儲(chǔ)備管理和應(yīng)急調(diào)度制度，特別是在規(guī)劃層面為首都水資源應(yīng)急保障工程和水資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備工程建設(shè)預(yù)留路由和通道。

2.堅(jiān)持系統(tǒng)思維，重點(diǎn)要增強(qiáng)規(guī)劃措施的系統(tǒng)性，推進(jìn)治水與治山治林治田等有機(jī)結(jié)合

一要增強(qiáng)規(guī)劃措施的系統(tǒng)性。重點(diǎn)要把握和處理好中心城區(qū)與郊區(qū)、水利工程與市政設(shè)施、防洪排澇與雨水資源利用、污水處理與河湖水環(huán)境治理及再生水利用、人工治理與自然修復(fù)的關(guān)系，做到建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)時(shí)序相互銜接。同時(shí)，要更加注重包括體制機(jī)制改革和精細(xì)化管理在內(nèi)的非工程措施的頂層設(shè)計(jì)，做到工程措施與非工程措施相得益彰，工程設(shè)施和管理運(yùn)行相互配合。此外，北京五大水系中，有四大水系源頭在河北、山西等地，要以推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展為契機(jī)，加強(qiáng)京津冀在水資源保障、水生態(tài)保護(hù)、水環(huán)境治理、防洪排澇體系建設(shè)等方面的協(xié)同與合作，重點(diǎn)要把張承水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)、永定河流域水生態(tài)修復(fù)和新機(jī)場(chǎng)防洪體系建設(shè)納入規(guī)劃。

二要推進(jìn)治水與治山治林治田有機(jī)結(jié)合。在編制“十三五”水務(wù)規(guī)劃過(guò)程中，要牢固樹立山水林田湖是一個(gè)生命共同體的系統(tǒng)思想，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)整體性觀念，更加注重治理措施的系統(tǒng)性，遵循自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律和社會(huì)規(guī)律，統(tǒng)籌自然生態(tài)各要素，把治水與治山、治林、治田等有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

3.堅(jiān)持立體思維，重點(diǎn)要統(tǒng)籌好“地上”與“地下”規(guī)劃布局

一要統(tǒng)籌“地上”和“地下”工程規(guī)劃建設(shè)，既要加強(qiáng)地上工程的規(guī)劃建設(shè)，也要加強(qiáng)地下管網(wǎng)的規(guī)劃建設(shè)。重點(diǎn)要加強(qiáng)城市排澇系統(tǒng)建設(shè)工作，切實(shí)解決雨水管網(wǎng)中“斷頭管”等問(wèn)題；加大老舊管網(wǎng)改造力度；加強(qiáng)城鎮(zhèn)排水管網(wǎng)與河湖水系的銜接；推進(jìn)“海綿城市”建設(shè)，把低影響開(kāi)發(fā)雨水系統(tǒng)建設(shè)理念融入城市規(guī)劃建設(shè)的全過(guò)程；因地制宜合理利用城市地下空間，研究推進(jìn)立體水務(wù)規(guī)劃。

二要統(tǒng)籌地表水和地下水治理，既要重視地表水的治理，也要重視地下水污染防控。強(qiáng)化飲用水水源地保護(hù)，重點(diǎn)要因地制宜，依據(jù)區(qū)域生態(tài)功能定位合理設(shè)定污水治理目標(biāo)；進(jìn)一步整合優(yōu)化地下水監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，完善地下水污染防控體系；實(shí)施地下水壓采及回補(bǔ)工程，促進(jìn)地下水資源涵養(yǎng)恢復(fù)。

4.堅(jiān)持開(kāi)放思維，重點(diǎn)要轉(zhuǎn)變規(guī)劃編制思路理念

一要改變以工程為導(dǎo)向的規(guī)劃思路，水安全保障工作涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方方面面，水務(wù)規(guī)劃不僅要從行業(yè)發(fā)展的需要出發(fā)，優(yōu)化防洪、供水、排水等工程布局和措施，還要從完善水安全保障體系、促進(jìn)首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的高度對(duì)用水行業(yè)和部門乃至全社會(huì)各方面提出要求，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，使規(guī)劃既管“自己”，也管“別人”。

二要堅(jiān)持開(kāi)放搞規(guī)劃，適當(dāng)跳出水務(wù)專業(yè)視角，堅(jiān)持多專業(yè)融合，廣泛開(kāi)展專家咨詢，注重國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)借鑒，特別要推進(jìn)水利規(guī)劃設(shè)計(jì)單位與城市規(guī)劃研究單位和相關(guān)科研院所的合作，提高規(guī)劃的前瞻性、系統(tǒng)性、科學(xué)性與可操作性。

三、對(duì)規(guī)劃編制的幾點(diǎn)建議

1.促進(jìn)“多規(guī)融合”

中央有關(guān)部門正在全國(guó)28個(gè)市縣開(kāi)展“多規(guī)合一”試點(diǎn)，推進(jìn)多個(gè)規(guī)劃相互融合，這也是經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的重要內(nèi)容，北京市“十三五”水務(wù)規(guī)劃應(yīng)與相關(guān)綜合規(guī)劃和行業(yè)規(guī)劃“多規(guī)融合”，特別要在規(guī)劃布局等方面加強(qiáng)協(xié)調(diào)，在規(guī)劃管理方面加強(qiáng)銜接，在執(zhí)行落實(shí)方面加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)。

一方面，在《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》框架下，推進(jìn)水務(wù)規(guī)劃與海河流域綜合規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃等頂層規(guī)劃的銜接，促進(jìn)在規(guī)劃思路理念和規(guī)劃布局等方面相互影響、相互滲透。特別要推動(dòng)在城市總體規(guī)劃修改中增加水務(wù)相關(guān)約束性指標(biāo)和要求，在城市規(guī)模和格局上更多考慮水資源的剛性約束，在區(qū)域規(guī)劃布局和功能定位上充分考慮水資源配置、污水收集處理、水土保持和防洪排澇格局，努力把新時(shí)期治水思路和“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”原則融入城市規(guī)劃、建設(shè)、管理全過(guò)程。

另一方面，推進(jìn)與其他相關(guān)行業(yè)規(guī)劃或平行規(guī)劃的“融合對(duì)接”，比如在中心城與新城地區(qū)，加強(qiáng)與市政交通等相關(guān)規(guī)劃銜接融合；在鄉(xiāng)村地區(qū)，加強(qiáng)與園林綠化、農(nóng)業(yè)規(guī)劃以及新農(nóng)村建設(shè)等規(guī)劃的有機(jī)銜接。

2.優(yōu)化規(guī)劃體系架構(gòu)

按照突出重點(diǎn)、強(qiáng)化統(tǒng)籌、增強(qiáng)系統(tǒng)性的思路，進(jìn)一步優(yōu)化規(guī)劃體系架構(gòu)，明晰各項(xiàng)規(guī)劃的層次關(guān)系，推進(jìn)水務(wù)各專業(yè)和專項(xiàng)規(guī)劃間 “內(nèi)部融合”與統(tǒng)籌。水利、供水、排水各專業(yè)要以河湖水系為統(tǒng)一平臺(tái)、以水資源綜合利用為核心進(jìn)行協(xié)調(diào)銜接，特別是在防洪排澇規(guī)劃中要注重加強(qiáng)城市雨水排水和除澇規(guī)劃在規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施布局、規(guī)模上的協(xié)調(diào)和銜接。要打破以往各業(yè)務(wù)相對(duì)分割的狀態(tài)，按照水資源保障、水環(huán)境治理與水生態(tài)修復(fù)、防汛保安、水務(wù)管理和改革等大類進(jìn)行編制，最大限度避免規(guī)劃間內(nèi)容沖突、取向矛盾、缺乏銜接等問(wèn)題。

3.突出水資源保護(hù)

一要?jiǎng)澏ê雍瞪鷳B(tài)空間。反思“7·21”特大暴雨自然災(zāi)害的深刻教訓(xùn)，必須強(qiáng)化河湖水系和蓄滯洪區(qū)規(guī)劃管理，防止河湖生態(tài)空間不斷被侵占，給河湖水系留足空間，給洪水留出路；要加強(qiáng)與規(guī)劃、國(guó)土部門的對(duì)接，落實(shí)各類用地的用途管制，有序?qū)崿F(xiàn)河湖休養(yǎng)生息。特別要結(jié)合全市生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作，把河湖水系生態(tài)紅線劃定納入北京市“十三五”水務(wù)規(guī)劃重點(diǎn)內(nèi)容，從實(shí)現(xiàn)防洪安全、水源地安全和水生態(tài)安全3個(gè)方面，提出河湖水系生態(tài)保護(hù)紅線，進(jìn)一步明確水源保護(hù)和限制開(kāi)發(fā)利用范圍、主要功能定位和管理控制措施。

二要強(qiáng)化水源保護(hù)目標(biāo)取向。各類規(guī)劃措施布局要突出水源保護(hù)和涵養(yǎng)目標(biāo)取向，防止生態(tài)環(huán)境的“螺旋式破壞”，進(jìn)而導(dǎo)致水資源系統(tǒng)功能的喪失。特別是在密云水庫(kù)、懷柔水庫(kù)等重要地表飲用水水源地，要加強(qiáng)部門政策協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌規(guī)劃政策措施，尤其要警惕和防止以治理和保護(hù)為名的變相開(kāi)發(fā)對(duì)河流生態(tài)造成破壞；規(guī)劃布局和措施要進(jìn)一步促進(jìn)水源區(qū)人口疏解，減少人口集聚效應(yīng)，防范水污染風(fēng)險(xiǎn)，建立完善水源保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制。要系統(tǒng)分析河道閘壩工程對(duì)防洪及生態(tài)的負(fù)面影響，研究啟動(dòng)閘壩拆除工程，促進(jìn)河湖生態(tài)的自然修復(fù)。

4.注重新技術(shù)應(yīng)用

一是在規(guī)劃方法上，要把數(shù)學(xué)模型、“大數(shù)據(jù)”等預(yù)測(cè)和分析工具，GPS、GIS和RS等技術(shù)手段應(yīng)用于水務(wù)規(guī)劃工作中，加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源整合與系統(tǒng)分析，通過(guò)現(xiàn)代化的管理手段把規(guī)劃工作從大量的瑣碎計(jì)算中解脫出來(lái)，集中精力從國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)步的需要出發(fā)，研究水務(wù)發(fā)展中的重大問(wèn)題，不斷提高規(guī)劃水平和質(zhì)量，適應(yīng)水治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。

二是在規(guī)劃內(nèi)容上，南水北調(diào)中線工程通水后，北京的供水水源已發(fā)生重大變化，水資源和供水保障工作將更加復(fù)雜。要完善信息化基礎(chǔ)設(shè)施，建立完善全市統(tǒng)一的水資源調(diào)度信息平臺(tái)、統(tǒng)一的水質(zhì)監(jiān)督監(jiān)測(cè)平臺(tái)，在此基礎(chǔ)上，搭建水務(wù)云平臺(tái)，構(gòu)建服務(wù)全市水務(wù)數(shù)據(jù)中心，提供及時(shí)、全面、準(zhǔn)確的信息共享服務(wù)，實(shí)現(xiàn)全市水務(wù)精細(xì)化和智能化管理水平和效能的全面提升。

5.加強(qiáng)規(guī)劃前期研究

一是加強(qiáng)前期重大課題研究。在現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合新形勢(shì)新要求，按照“問(wèn)題導(dǎo)向”原則，提出水務(wù)規(guī)劃重大前期研究課題清單，組織聯(lián)合攻關(guān)，整合研究力量并加強(qiáng)統(tǒng)籌，為“十三五”水務(wù)規(guī)劃提供支撐。

二是開(kāi)展水務(wù)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)研究。2011年第一次水務(wù)普查成果，為“十三五”水務(wù)規(guī)劃奠定了良好的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，但受統(tǒng)計(jì)口徑、時(shí)間節(jié)點(diǎn)和傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割歷史等因素影響，有必要對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)一步系統(tǒng)梳理和補(bǔ)充調(diào)查評(píng)價(jià)，保證基礎(chǔ)資料的時(shí)效性、可靠性、完整性，在此基礎(chǔ)上，同步開(kāi)展水務(wù)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)研究，規(guī)范指標(biāo)定義和計(jì)算，建立完善一套科學(xué)實(shí)用、能夠涵蓋北京水務(wù)管理主要工作的指標(biāo)體系，確保規(guī)劃經(jīng)得起技術(shù)上的推敲和效果上的檢驗(yàn)。

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