我國農(nóng)村供水特性與形勢辨析及應(yīng)對措施建議

胡 孟，鄔曉梅，李曉琴，宋衛(wèi)坤，董長娟

（中國水利水電科學(xué)研究院，100048，北京）

黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)村居民的飲水安全問題，自2005年國家實(shí)施農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)以來，全國農(nóng)村供水保障能力快速提高，農(nóng)村居民飲水條件顯著改善，城鄉(xiāng)供水差距進(jìn)一步縮小，農(nóng)村供水設(shè)施正經(jīng)歷著從無到有、從點(diǎn)到面、從分散到集中、從簡陋到逐步規(guī)范的歷程。截至2014年年底，全國集中式供水工程達(dá)100多萬處，其中“千噸萬人”以上工程約1.5萬處。預(yù)計到2015年年底，適應(yīng)我國當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求和農(nóng)民需求的農(nóng)村飲水安全階段性任務(wù)將全面完成。但保障農(nóng)村飲水安全是一項長期任務(wù)，目前農(nóng)村供水工程仍存在供水規(guī)模偏小、供水保證率不高、凈水設(shè)施不齊備、管網(wǎng)漏損率較高、入戶率和水質(zhì)合格率偏低等問題，與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和全面建成小康社會的要求還不相適應(yīng)。因此，需要在對農(nóng)村供水現(xiàn)狀全面評估基礎(chǔ)上，適時開展農(nóng)村供水?dāng)U網(wǎng)并網(wǎng)和達(dá)標(biāo)改造等工作，促進(jìn)安全、高效、穩(wěn)定供水。

一、農(nóng)村供水特性解析

1.準(zhǔn)公共物品性

公共物品主要是從非競爭性和非排他性兩個突出特征來界定的。在現(xiàn)實(shí)生活中嚴(yán)格意義上的純公共物品很少，在純私人物品和純公共物品之間有著大量中間狀態(tài)的物品，即準(zhǔn)公共物品。

農(nóng)村供水涉及水源保護(hù)與開發(fā)利用、工程建設(shè)和管理維護(hù)、運(yùn)營等多個要素，其分別屬于純公共物品和準(zhǔn)公共物品，而其屬性為各個要素屬性的加合。農(nóng)村供水工程部分功能具有一定的排他性，規(guī)模較大供水工程為市場機(jī)制的引入提供了需求和可行，私人資金和社會資本都可成為投資主體。但從政府角度而言，農(nóng)村供水工程是農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，工程建設(shè)需要政府財政扶持。同時，農(nóng)村供水工程規(guī)模小、可經(jīng)營性差，在運(yùn)行管理階段如果沒有政府財政補(bǔ)貼，難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性運(yùn)行。因此，一般可認(rèn)為農(nóng)村供水具有準(zhǔn)公共物品性質(zhì)，即準(zhǔn)公益性。

2.安全的相對性

飲水安全的相對性指定義其安全的標(biāo)準(zhǔn)具有相對性，隨之飲水安全人口也是相對的。如在“十一五”規(guī)劃啟動時，執(zhí)行的是1985版《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》，目前執(zhí)行的是2006版。相對1985版標(biāo)準(zhǔn)，2006版標(biāo)準(zhǔn)中新增了71項水質(zhì)指標(biāo)，并提高了渾濁度、砷、氟化物等水質(zhì)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)限值?！笆濉币?guī)劃新增不安全人口中有相當(dāng)一部分是由于生活飲用水標(biāo)準(zhǔn)提高而出現(xiàn)的。

飲水安全的相對性還指飲水不安全問題的相對性。當(dāng)前科技水平尚未能夠消除社會生活中所有的飲水威脅，特別是那些沒有顯露、未被人們經(jīng)歷或認(rèn)識的潛在威脅。如飲用水消毒技術(shù)大規(guī)模應(yīng)用開始于20世紀(jì)40年代，但發(fā)現(xiàn)氯消毒會產(chǎn)生具有致突變和致癌性三氯甲烷的飲水安全問題卻是在1974年。

3.需求的絕對性

飲水安全的絕對性，是指人們對飲用水量的需求從生理上而言是絕對的，同時其追求的飲水安全的目的是絕對的。根據(jù)馬斯洛需求層次理論，飲用水量保障屬于第一層次的生理需求，飲用水質(zhì)安全作為健康保障，屬于安全需求。即獲得安全飲水是人類的基本需求和基本人權(quán)，是保障農(nóng)民身體健康的必要條件。

從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的角度而言，保障農(nóng)村飲水安全是全面建設(shè)小康社會、解決“三農(nóng)”問題的重要內(nèi)容，是體現(xiàn)以人為本、構(gòu)建和諧社會的必然要求。

4.區(qū)域差異性

我國幅員遼闊、地域廣闊，水文、水資源、氣象、地貌、地質(zhì)等自然條件以及經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平區(qū)域差異性大。如北方的冬季要考慮供水設(shè)施防凍、水源枯竭干旱問題，南方則更多需要考慮雨季防洪和夏季藻類防控問題；東部常需要考慮到水源保護(hù)與截污治污、水質(zhì)凈化問題，西部則更多地考慮分散和牧區(qū)的人畜飲水等問題。平原區(qū)重點(diǎn)考慮規(guī)?；┧?，山區(qū)要解決季節(jié)性飲水困難和分散供水問題，城鄉(xiāng)接合部要考慮城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來的供水格局調(diào)整及外來人口飲水問題。這對農(nóng)村供水工程規(guī)劃、布局、設(shè)計和施工等都有著重要影響，再考慮地址地形條件和人口居住、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，區(qū)域差異性特征非常明顯。

5.工程化屬性

保障農(nóng)村飲水安全，最終需要依靠建設(shè)（含改擴(kuò)建）大量的工程，并輔以必要的非工程措施來實(shí)現(xiàn)，這就意味著農(nóng)村供水：①政策性強(qiáng)，受國家投資拉動大，與此同時從各方面影響投資，如建設(shè)期需要大量資金；②綜合性廣，農(nóng)村供水工程是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及多個學(xué)科與專業(yè)領(lǐng)域，需要技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、管理方面的綜合論證；③既受地理環(huán)境的約束，又反過來對所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會產(chǎn)生影響；④任何一項工程均有一定年限的使用壽命，農(nóng)村供水工程通常為15年以上，需要根據(jù)實(shí)際情況適時維護(hù)。

二、我國農(nóng)村飲水安全面臨的形勢分析

1.我國國情決定了農(nóng)村飲用水安全問題的長期性

目前我國仍處于社會主義初級階段的基本國情決定了農(nóng)村供水是一個長期的發(fā)展過程。

與發(fā)達(dá)國家相比，發(fā)達(dá)國家大多實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)供水一體化，城市和農(nóng)村實(shí)行同樣水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，水源保護(hù)規(guī)范嚴(yán)格，水質(zhì)檢測手段先進(jìn)，水廠規(guī)?；?jīng)營，運(yùn)行規(guī)范成熟，而我國農(nóng)村供水事業(yè)剛剛起步，縮小與發(fā)達(dá)國家供水水平的差距是一個長期過程。

與城市供水相比，農(nóng)村飲水水源保護(hù)難度大，工程規(guī)模小，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，技術(shù)力量薄弱，管理難度大，達(dá)到城市供水標(biāo)準(zhǔn)還需要較長時間。

因此，農(nóng)村供水短期達(dá)到發(fā)達(dá)國家或城市供水水平既不現(xiàn)實(shí)，也不可能，各方面條件不許可；但也不能發(fā)展太慢，必須滿足農(nóng)村居民日益增長的生活需求。

2.我國水情決定了農(nóng)村飲用水安全問題的復(fù)雜性

我國優(yōu)質(zhì)水源水量匱乏、時空分布不均及水質(zhì)復(fù)雜等基本水情決定了我國農(nóng)村飲用水問題的復(fù)雜性。

一是水資源時空變化大、分布不均，直接影響農(nóng)村供水水量安全和供水保證率的提高。我國供水矛盾最突出的是華北、西北和東北部分地區(qū)，水資源缺乏，年降雨量少，水源供水量缺口大；而西南、華南和華中的部分地區(qū)，由于地貌和地質(zhì)條件復(fù)雜，蓄水困難，造成工程型缺水。同時，經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展伴隨著對水量需求的增加，加大了提高供水保證率的難度。

二是地質(zhì)原因和水生態(tài)環(huán)境污染，造成我國農(nóng)村飲水水源水質(zhì)問題突出。特殊地質(zhì)、水文條件等自然因素造成我國高氟、苦咸、鐵錳超標(biāo)等水質(zhì)不安全問題。另外，水源污染問題嚴(yán)重，據(jù)《2013年中國環(huán)境狀況公報》，我國水污染呈現(xiàn)復(fù)合性、流域性和長期性等特點(diǎn)，已經(jīng)成為最嚴(yán)重和最突出的水資源問題。農(nóng)村飲用水水源類型復(fù)雜，點(diǎn)多面廣，保護(hù)難度大，污染問題不容小視。

認(rèn)識到農(nóng)村飲用水問題的復(fù)雜性，就要克服簡單化、套路化的方式，要全方位、多角度、歷史辯證地對待農(nóng)村供水工作，調(diào)動整合政府、市場、社會資源，協(xié)同發(fā)力。

3.農(nóng)民需求決定了農(nóng)村供水安全問題的重要性

農(nóng)村供水安全問題，不僅關(guān)系農(nóng)民的基本生存需求，還關(guān)系農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高，是農(nóng)村群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題。

從我國農(nóng)村供水發(fā)展歷程可以看出，在農(nóng)民溫飽不能解決的時期，對飲用水的要求層次較低，僅僅有水喝就可以滿足需求。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，農(nóng)村居民對飲用水的要求也不斷提高，不僅要求有水喝，還對水量保障、水質(zhì)安全等方面提出了更高要求。

面對農(nóng)民日益增長的飲水安全需求，必須進(jìn)一步加大解決力度，既要解決水量不足和水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的剛性需求，還要盡力解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生活水平提升的用水需求。

4.城鎮(zhèn)化進(jìn)程決定了農(nóng)村供水安全問題的艱巨性

城鎮(zhèn)化是人類社會發(fā)展的客觀趨勢，是國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。《國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃（2014—2020）》提出2020年我國城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)：常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。目前我國仍處于城鎮(zhèn)化率30%～70%的快速發(fā)展區(qū)間，隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展和人口遷移，農(nóng)村用水格局將隨之發(fā)生變化，也帶來了新的供水問題。

一是城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來農(nóng)村飲用水供需格局的巨大變化。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村常住人口大規(guī)模減少、季節(jié)性的大遷徙，增加了農(nóng)村飲用水量的不確定性，對農(nóng)村供水量、供水保證率和工程可持續(xù)運(yùn)行帶來了難度；青壯年勞力的大量輸出，農(nóng)村空巢化現(xiàn)象突出，對供水方便程度和供水到戶的需求增加；同時導(dǎo)致城鄉(xiāng)接合部等區(qū)域用水激增，區(qū)域供水風(fēng)險也隨之加大。

二是城鎮(zhèn)化進(jìn)程提升了農(nóng)村水生態(tài)環(huán)境惡化風(fēng)險。目前我國部分地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)對當(dāng)?shù)厮Y源環(huán)境的影響已經(jīng)顯現(xiàn)，城鎮(zhèn)化建設(shè)改變當(dāng)?shù)氐牡乇韽搅髁?、水源地的水文地質(zhì)條件，引起地下水水量、水質(zhì)發(fā)生變化，對區(qū)內(nèi)地下水資源開采利用產(chǎn)生不利影響，農(nóng)村飲水安全面臨新的形勢和挑戰(zhàn)。

面對農(nóng)村飲水安全問題的艱巨性，農(nóng)村供水要與城鎮(zhèn)化建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)相協(xié)調(diào)，依據(jù)鎮(zhèn)村總體規(guī)劃，充分考慮當(dāng)前供水需求和遠(yuǎn)期集中供水發(fā)展趨勢，以城帶鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)帶村，建立適宜的農(nóng)村供水發(fā)展模式。

5.氣候變化與應(yīng)急事件增加了農(nóng)村飲用水問題的不確定性

近年，干旱、洪澇、地震、冰凍等自然災(zāi)害及水污染事件頻繁發(fā)生，帶來了農(nóng)村飲用水安全問題的不確定性，加上農(nóng)村應(yīng)急供水機(jī)制不健全，工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，規(guī)模小，抵御自然災(zāi)害和水污染突發(fā)事件的能力弱，農(nóng)村飲水存在潛在風(fēng)險。

應(yīng)急供水事件，其威脅的成因、影響、解決手段各有不同，具有潛在性、瞬時暴發(fā)性和難于控制性等特點(diǎn)。

認(rèn)識到農(nóng)村飲用水問題的不確定性，就要做好區(qū)域規(guī)劃，夯實(shí)前期基礎(chǔ)工作，盡可能建設(shè)規(guī)模化供水工程（含應(yīng)急水源），建立可操作性強(qiáng)的應(yīng)急供水預(yù)案、安全保障體系和物資儲備措施。

三、農(nóng)村飲水安全發(fā)展措施建議

1.清晰化定位，事權(quán)劃分為前提

正確界定和把握農(nóng)村供水工程的準(zhǔn)公益屬性，這是農(nóng)村飲水安全的最基本定位，即農(nóng)村供水以公益性為主，兼具經(jīng)營性。從公益性來看，解決農(nóng)村飲水安全問題是各級政府的應(yīng)盡之責(zé)，政府必須給予必要的優(yōu)惠政策和公共財政支持，解決市場不能解決的問題，體現(xiàn)社會效益。從經(jīng)營性來看，要按照市場經(jīng)濟(jì)要求，建立運(yùn)營機(jī)構(gòu)，遵循現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行經(jīng)營管理，講究經(jīng)濟(jì)效益。

從管理職能而言，縱向上要劃分中央和地方政府的職責(zé)，明確農(nóng)村飲水安全由地方政府負(fù)總責(zé)，中央充分發(fā)揮頂層設(shè)計、規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略制定、政策和規(guī)章制度完善、標(biāo)準(zhǔn)制修訂、投資補(bǔ)助、監(jiān)督考核作用；地方切實(shí)履行計劃下達(dá)、資金落實(shí)、組織實(shí)施、建設(shè)管理、運(yùn)行維護(hù)等工作。橫向上要明確水利、發(fā)改、財政、衛(wèi)計、環(huán)保、國土等部門的職責(zé)，各司其職，各負(fù)其責(zé)。

2.規(guī)模化發(fā)展，合理布局為基礎(chǔ)

當(dāng)前農(nóng)村供水工程很多問題均可歸結(jié)為工程布局不合理、供水規(guī)模過小、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高等問題，其中最突出的是供水規(guī)模過小，直接導(dǎo)致難以專業(yè)化管理，影響良性運(yùn)行。

因此，要在區(qū)域水資源優(yōu)化配置基礎(chǔ)上，按照當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、村莊布局和人口分布等實(shí)際情況，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)供水發(fā)展全局的高度，合理確定供水工程總體布局和建設(shè)規(guī)模。平原區(qū)打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村屯等行政區(qū)劃界限，按照可持續(xù)發(fā)展思路，優(yōu)化供水工程布局，進(jìn)一步擴(kuò)大供水規(guī)模，實(shí)現(xiàn)同網(wǎng)、同質(zhì)、同價供水。山區(qū)盡可能興建集中供水工程，提升集中供水覆蓋率，限于條件時，因地制宜發(fā)展雨水集蓄、淺井、大口井、截潛流等模式?？h城等城鄉(xiāng)接合部周邊農(nóng)村優(yōu)先考慮市政管網(wǎng)延伸供水。

3.專業(yè)化管理，能力建設(shè)為抓手

專業(yè)化管理主要體現(xiàn)在3個方面：健全適用的管理規(guī)章制度與運(yùn)行操作作業(yè)指導(dǎo)書，配套完整、良好運(yùn)行的設(shè)施設(shè)備，專業(yè)齊全的管理機(jī)構(gòu)、隊伍和人員。

水源水質(zhì)保護(hù)和改善是飲用水安全保障的第一級屏障，也是最重要的一道屏障。在水源方面，要優(yōu)先使用水量充沛、水質(zhì)良好、便于保護(hù)的水源作為農(nóng)村供水水源地，合理劃定飲用水水源保護(hù)區(qū)或保護(hù)范圍。

水質(zhì)狀況直接關(guān)系農(nóng)村居民的身體健康。在水質(zhì)方面，一是要根據(jù)水源水質(zhì)、供水規(guī)模和管網(wǎng)分布等情況，合理選擇水質(zhì)凈化消毒工藝；二是“千噸萬人”以上集中供水廠建立水質(zhì)化驗室，對水廠自身及周邊小型供水工程提供水質(zhì)檢測服務(wù)；三是構(gòu)建縣級水質(zhì)檢測中心，負(fù)責(zé)行業(yè)自檢。

信息化監(jiān)管是實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理、加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管的重要手段。在信息化方面，加強(qiáng)集中供水工程（尤其是“千噸萬人”規(guī)模以上）的自動化監(jiān)控能力建設(shè)，同時結(jié)合現(xiàn)有農(nóng)村飲水安全信息化管理系統(tǒng)，完善水質(zhì)、水量、水壓等關(guān)鍵指標(biāo)的在線監(jiān)控和安全預(yù)警功能。

為應(yīng)對氣候變化與應(yīng)急供水事件，在應(yīng)急供水方面，重點(diǎn)做好應(yīng)急預(yù)案編制、應(yīng)急水源建設(shè)、應(yīng)急物資儲備、應(yīng)急隊伍保障等工作。

4.新技術(shù)應(yīng)用，機(jī)制創(chuàng)新為保障

農(nóng)村供水設(shè)施設(shè)備管理操作上的復(fù)雜性很多是由于技術(shù)上的不適應(yīng)性引起的。相對而言，水質(zhì)凈化、飲用水消毒、水質(zhì)檢測、自動化監(jiān)控更是農(nóng)村供水的薄弱環(huán)節(jié)。因此，要結(jié)合農(nóng)村供水管理現(xiàn)狀水平，研發(fā)價格適中、運(yùn)行操作維護(hù)簡便、處理量測精度尚可的技術(shù)和裝置。如一體化凈水器、緩釋消毒劑、便攜式多功能水質(zhì)檢測設(shè)備、集成監(jiān)控裝置，以及生物慢濾、超濾、風(fēng)力與光伏提水裝置等。加強(qiáng)適用技術(shù)的推廣應(yīng)用和技術(shù)培訓(xùn)、關(guān)鍵崗位持證上崗工作。

改革創(chuàng)新機(jī)制體制，一是在建設(shè)管理投融資方面，繼續(xù)加大政府投入的同時，積極采取PPP等模式拓寬農(nóng)村供水工程建設(shè)管理社會融資渠道；二是在水價方面，形成合理的水價形成、水費(fèi)征收和財政補(bǔ)貼機(jī)制，既保障用水戶的合法權(quán)益，又保障供水單位的合理收益；三是在運(yùn)行方面，采取財政補(bǔ)助和水費(fèi)計提等方式建立工程維修養(yǎng)護(hù)基金，健全專業(yè)化管理機(jī)構(gòu)，發(fā)揮社會化服務(wù)功能，建立適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求、產(chǎn)權(quán)歸屬明確、建管主體到位、責(zé)權(quán)利統(tǒng)一、有利于調(diào)動各方積極性的長效運(yùn)行體制；四是在監(jiān)督方面，在強(qiáng)化政府監(jiān)管的基礎(chǔ)上，發(fā)揮用水戶、社會力量的參與監(jiān)督機(jī)制作用。

[1]周鴻，等．安全消毒技術(shù)研究展望[C]．中國土木工程學(xué)會水工業(yè)分會給水委員會第八次年會論文集，2007．

[2]國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃（2014—2020）[R].2014.