南水北調(diào)濟(jì)寧段工程征地移民資金管理實(shí)踐與思考

李繼順 李 輝

財(cái)務(wù)與經(jīng)濟(jì)

南水北調(diào)濟(jì)寧段工程征地移民資金管理實(shí)踐與思考

李繼順 李 輝

征地移民工作是南水北調(diào)工程建設(shè)的重要組成部分，不僅關(guān)系到工程建設(shè)能否順利實(shí)施，而且涉及到廣大征遷群眾的切身利益，關(guān)系到地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。嚴(yán)格規(guī)范管理南水北調(diào)工程征地移民資金，提高資金使用效率，對(duì)保障被征遷群眾的合法權(quán)益，確保南水北調(diào)工程建設(shè)順利實(shí)施具有重要意義。

一、南水北調(diào)濟(jì)寧段工程征地移民基本情況

濟(jì)寧是南水北調(diào)東線一期工程的重點(diǎn)地區(qū)和重要輸水通道，工程量大面廣。干線工程主要包括：（1）南四湖至東平湖段輸水結(jié)合航運(yùn)工程（簡(jiǎn)稱(chēng)兩湖段工程）：濟(jì)寧境內(nèi)包括南四湖湖內(nèi)疏浚工程、梁濟(jì)運(yùn)河工程、柳長(zhǎng)河工程、長(zhǎng)溝泵站、鄧樓泵站、引黃灌區(qū)灌溉影響處理工程。（2）水資源控制工程：包括二級(jí)壩泵站，楊官屯河、大沙河、姚樓河三座河口節(jié)制閘。（3）影響工程：南四湖抬高蓄水位影響處理工程。（4）截污導(dǎo)流工程：包括濟(jì)寧市、曲阜市、梁山縣、微山縣、魚(yú)臺(tái)縣、金鄉(xiāng)縣、嘉祥縣7個(gè)截污導(dǎo)流工程。工程總投資50多億元，其中征地移民投資近15億元，涉及市中區(qū)、任城區(qū)、微山縣、魚(yú)臺(tái)縣、嘉祥縣、汶上縣、梁山縣等9個(gè)縣市區(qū)34個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)412個(gè)行政村。征地移民資金不僅數(shù)額大，而且管理層次和涉及主體多，尤其是關(guān)系到群眾切身利益，各地以至各村的情況都有差別，使資金規(guī)范管理困難較大，也是最容易出問(wèn)題的環(huán)節(jié)。

二、南水北調(diào)征地移民資金管理實(shí)踐

南水北調(diào)濟(jì)寧段工程自2004年開(kāi)工以來(lái)，各級(jí)地方政府和南水北調(diào)辦事機(jī)構(gòu)采取措施不斷加強(qiáng)征地移民資金管理，在實(shí)踐中初步形成了一套比較完善的征地移民資金管理模式。

1.加強(qiáng)財(cái)務(wù)基礎(chǔ)工作

根據(jù)國(guó)務(wù)院南水北調(diào)辦公室和省南水北調(diào)局有關(guān)征地移民資金管理規(guī)定，結(jié)合濟(jì)寧實(shí)際，制定了《濟(jì)寧市南水北調(diào)工程征地移民財(cái)務(wù)管理制度》。市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）成立專(zhuān)門(mén)財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，配備專(zhuān)職會(huì)計(jì)人員，建立完善的財(cái)務(wù)內(nèi)控制度，加強(qiáng)票據(jù)、印章管理，實(shí)行會(huì)計(jì)、出納分設(shè)，設(shè)立專(zhuān)門(mén)賬戶，專(zhuān)戶儲(chǔ)存，專(zhuān)款專(zhuān)用，確保征地移民資金全部用于征遷移民，絕不允許挪作他用，也不能隨意擴(kuò)大開(kāi)支范圍。開(kāi)展多層次多種形式的培訓(xùn)和宣傳，切實(shí)提高征地移民資金管理水平和會(huì)計(jì)核算水平。

2.縣為基礎(chǔ)，投資包干

縣級(jí)人民政府是征地移民工作的實(shí)施主體。地上附著物核查，征地移民實(shí)施方案編制，兌付補(bǔ)償，辦理永久征地、臨時(shí)征地和使用林地手續(xù)，征地移民統(tǒng)計(jì)、臨時(shí)用地復(fù)墾等工作都以縣為單位來(lái)開(kāi)展工作。征地移民資金實(shí)行與征地移民任務(wù)相對(duì)應(yīng)的包干使用制度，包干數(shù)額按照國(guó)家核定的初步設(shè)計(jì)概算確定。除因政策調(diào)整、不可抗力引起的投資增加外，不得突破包干數(shù)額。每個(gè)工程項(xiàng)目征地移民工作啟動(dòng)時(shí)，市政府或南水北調(diào)工程建設(shè)指揮部召開(kāi)有關(guān)縣（市、區(qū)）、市直部門(mén)（單位）負(fù)責(zé)人參加的指揮部成員會(huì)議，市政府分管副市長(zhǎng)代表市政府與有關(guān)縣（市、區(qū)）政府簽訂征地移民投資包干協(xié)議和責(zé)任書(shū)。

3.編制征地移民實(shí)施方案并報(bào)批

根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)核查成果，在廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，縣級(jí)人民政府編制工程項(xiàng)目征地移民實(shí)施方案。市南水北調(diào)局組織設(shè)計(jì)、監(jiān)理、國(guó)土、林業(yè)和省、市、縣相關(guān)主管部門(mén)級(jí)專(zhuān)家對(duì)縣級(jí)上報(bào)的征地移民實(shí)施方案進(jìn)行審查，再由市南水北調(diào)工程建設(shè)指揮部依據(jù)審查意見(jiàn)進(jìn)行批復(fù)，縣級(jí)人民政府依據(jù)批復(fù)意見(jiàn)組織實(shí)施。經(jīng)批準(zhǔn)的征地移民實(shí)施方案，必須嚴(yán)格執(zhí)行，不得隨意變更，不得超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模使用征地移民資金，對(duì)征地移民資金形成的銀行存款利息收入，應(yīng)用于征地移民工作，不得挪作他用。

4.嚴(yán)格執(zhí)行政策，實(shí)行陽(yáng)光征遷

嚴(yán)格執(zhí)行征地移民政策法規(guī)，實(shí)行陽(yáng)光征遷、和諧征遷。在具體工作中，堅(jiān)持做到“六公開(kāi)”“三榜公示”和實(shí)行“六聯(lián)單”制度，堅(jiān)持做到“三個(gè)到位、四個(gè)及時(shí)”。“六公開(kāi)”即公開(kāi)征遷政策、征遷指標(biāo)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征遷方案、辦事程序、辦事結(jié)果?！叭窆尽奔磳?duì)登記項(xiàng)目和數(shù)量實(shí)行一榜公示、二榜糾錯(cuò)、三榜確定，做到政策透明，標(biāo)準(zhǔn)明晰，數(shù)量詳實(shí)，實(shí)物具體?！傲?lián)單”制度即征地實(shí)物量核查結(jié)果要由縣（區(qū)）指揮部、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、行政村、物權(quán)人、移民監(jiān)理及設(shè)計(jì)單位六方共同簽字確認(rèn)?！叭齻€(gè)到位”就是政策到位、宣傳到位、措施到位?！八膫€(gè)及時(shí)”就是安排專(zhuān)門(mén)人員做好群眾咨詢、來(lái)信來(lái)訪和解釋工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、及時(shí)了解被征地農(nóng)民的合理要求、及時(shí)研究提出解決方案、及時(shí)解決問(wèn)題。對(duì)群眾反映的問(wèn)題，由縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）指揮部和移民監(jiān)理共同進(jìn)行異議復(fù)核。

5.嚴(yán)格兌付程序，及時(shí)足額兌付

征地移民資金嚴(yán)格按規(guī)定的支出范圍使用，按會(huì)計(jì)制度進(jìn)行核算，履行必要的程序和手續(xù)。市南水北調(diào)局根據(jù)批復(fù)的征地移民實(shí)施方案和實(shí)際工作進(jìn)度，及時(shí)向縣級(jí)南水北調(diào)機(jī)構(gòu)撥付資金。縣級(jí)南水北調(diào)機(jī)構(gòu)收到資金后，按照批復(fù)的征地移民實(shí)施方案，核對(duì)報(bào)賬單位的資金兌付方案，兌付手續(xù)完備后，將征地移民資金兌付到報(bào)賬單位。各級(jí)南水北調(diào)機(jī)構(gòu)對(duì)征地移民資金的撥付、日常財(cái)務(wù)收支、往來(lái)款項(xiàng)等重要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)建立審批制度，明確審批程序和有關(guān)人員的審批權(quán)限。對(duì)補(bǔ)償給集體的資金，由縣級(jí)南水北調(diào)機(jī)構(gòu)直接兌付到報(bào)賬單位；對(duì)補(bǔ)償給個(gè)人的資金，由縣級(jí)南水北調(diào)機(jī)構(gòu)直接兌付或通過(guò)報(bào)賬單位統(tǒng)一兌付到個(gè)人。征地移民資金中按政策規(guī)定應(yīng)該兌付給群眾的補(bǔ)償款必須及時(shí)足額兌付到位，任何單位和個(gè)人都不準(zhǔn)侵占、截留、挪用征地補(bǔ)償、移民安置和附著物補(bǔ)償資金。

6.加強(qiáng)審計(jì)稽查，確保資金安全

各級(jí)南水北調(diào)機(jī)構(gòu)切實(shí)對(duì)征地移民資金的到位、使用和管理情況等進(jìn)行監(jiān)督檢查，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)，對(duì)本單位的會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿和會(huì)計(jì)報(bào)表的合法性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，定期向本級(jí)人民政府、上級(jí)主管部門(mén)報(bào)告征地移民資金使用情況。同時(shí)，各級(jí)南水北調(diào)機(jī)構(gòu)積極接受上級(jí)主管部門(mén)和審計(jì)、監(jiān)察、財(cái)政等有關(guān)部門(mén)依法對(duì)征地移民資金的審計(jì)和稽查，并認(rèn)真及時(shí)做好整改工作。

三、南水北調(diào)征地移民資金管理的幾點(diǎn)思考

征地移民補(bǔ)償資金是國(guó)家政策的“高壓線”、群眾利益的“生命線”、檢驗(yàn)征地移民工作績(jī)效好壞的“檢測(cè)線”。在實(shí)際工作中，基層特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)還有一些不規(guī)范的環(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)在：（1）征地移民補(bǔ)償資金支出范圍擴(kuò)大。土地補(bǔ)償資金應(yīng)用于對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償，專(zhuān)款專(zhuān)用，但有的基層組織卻擴(kuò)大了支出范圍，用來(lái)支付業(yè)務(wù)招待費(fèi)、補(bǔ)發(fā)干部工資、修建辦公房等。（2）征地補(bǔ)償資金兌付不及時(shí)。個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)撥付環(huán)節(jié)過(guò)多，工作效率較低，應(yīng)該兌付給群眾的補(bǔ)償資金長(zhǎng)時(shí)間滯留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，容易出現(xiàn)截留、挪用、克扣等嚴(yán)重?fù)p害群眾利益的問(wèn)題。（3）地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)用，應(yīng)歸其所有者所有，但實(shí)際操作中，因未直接補(bǔ)償?shù)綉?，不少被基層單位挪用和克扣?/p>

為切實(shí)做好南水北調(diào)征地移民資金管理工作，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)征地移民資金管理的復(fù)雜性，加強(qiáng)對(duì)基層工作的指導(dǎo)和監(jiān)管，既要堅(jiān)持政策原則，又要實(shí)事求是，把工作做得更細(xì)一些。重點(diǎn)要做好以下幾個(gè)方面的工作：

一是提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。南水北調(diào)系統(tǒng)各單位要進(jìn)一步重視征地移民資金管理工作，將其納入重要議事日程，定期分析研究資金管理工作，出真招、出實(shí)招解決存在的問(wèn)題，不斷提高資金管理水平。

二是完善規(guī)章，健全制度。對(duì)制度缺失的要盡快補(bǔ)上，使資金管理各環(huán)節(jié)都有法可依、有章可循。尤其要重視規(guī)章制度的實(shí)效性和可操作性。要強(qiáng)化制度的執(zhí)行力度，采取有效措施，解決規(guī)章制度執(zhí)行不到位的問(wèn)題，嚴(yán)格按制度和程序辦事。

三是加強(qiáng)培訓(xùn)，提高素質(zhì)。通過(guò)開(kāi)展不同層次、不同形式的培訓(xùn)和教育，努力提高干部的認(rèn)識(shí)水平和業(yè)務(wù)能力，增強(qiáng)征地移民和財(cái)會(huì)人員的法律意識(shí)，使之熟悉政策，精通業(yè)務(wù)，按程序規(guī)范操作，減少工作的隨意性，最大限度地預(yù)防問(wèn)題發(fā)生。

四是加強(qiáng)控制，強(qiáng)化管理。在重視抓源頭和結(jié)果的同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)過(guò)程的監(jiān)管和控制。嚴(yán)格按照規(guī)章制度和程序辦事，對(duì)銀行存款、現(xiàn)金管理和村級(jí)資金財(cái)務(wù)管理的指導(dǎo)都要到位，確保專(zhuān)款專(zhuān)用。補(bǔ)償村集體的資金使用要體現(xiàn)民意，一般通過(guò)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)決議機(jī)制，可以有效堵塞資金管理和使用中的漏洞。

五是落實(shí)任務(wù)，明確責(zé)任。按會(huì)計(jì)法規(guī)定，單位法定代表人是財(cái)務(wù)工作第一責(zé)任人，要切實(shí)負(fù)起責(zé)任。財(cái)務(wù)部門(mén)要認(rèn)真履行職責(zé)，層層分解，明確責(zé)任，落實(shí)到人，誰(shuí)出問(wèn)題誰(shuí)負(fù)責(zé)。

六是強(qiáng)化監(jiān)督，構(gòu)建機(jī)制。綜合利用審計(jì)、稽察、日常檢查等各種監(jiān)督手段，形成監(jiān)管合力，切實(shí)整改問(wèn)題，規(guī)范運(yùn)作，保證資金管理陽(yáng)光、公開(kāi)、透明，切實(shí)堵塞漏洞。

七是加強(qiáng)對(duì)基層特別是村級(jí)征地移民資金使用的監(jiān)管。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得的屬于集體經(jīng)濟(jì)組織留成的土地補(bǔ)償費(fèi)要實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用，用于被征地農(nóng)民參加保險(xiǎn)、發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)等，不得平分到戶，不得作為集體經(jīng)濟(jì)組織債務(wù)清欠資金。支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的征地移民補(bǔ)償費(fèi)用，其使用管理辦法應(yīng)當(dāng)由該集體經(jīng)濟(jì)組織的成員集體表決確定。要認(rèn)真落實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的民主理財(cái)、村務(wù)公開(kāi)和農(nóng)村審計(jì)等各項(xiàng)制度，規(guī)范征地補(bǔ)償費(fèi)的使用行為，切實(shí)解決農(nóng)民反映強(qiáng)烈的土地權(quán)益受侵犯的問(wèn)題，從嚴(yán)查處違法占地和侵害農(nóng)民利益的案件

（作者單位：山東省濟(jì)寧市水利局272019 章丘市繡惠灌區(qū)管理處250200）

（專(zhuān)欄編輯：顧 梅）